WTO thu nạp các lĩnh vực “chậm lụt” hàng dệt may và hàng nông nghiệp

Cả hai lĩnh vực hàng dệt may và hàng nông nghiệp đều chuyển động khá chậm chạp trên con đường tự do hóa thương mại và chưa nhượng bộ những kỹ thuật mở cửa thị trường của các vòng đàm phán thương mại liên tiếp nhau. Tăng trưởng xuất khẩu của các lĩnh vực nằm ngoài kỷ cương của GATT thụt lùi khá xa so với những ngành công nghiệp ở dòng chính. Các nhóm lợi ích nhờ bảo hộ hùng mạnh đã có khả năng chế tác ra những chiến lược cách ly họ với các xu hướng chính sách thương mại rộng rãi hơn. Công cuộc cải tổ các lĩnh vực này sau đó được khích lệ nhờ liên minh giữa các quốc gia có các nhà sản xuất bị thiệt hại nặng do không có khả năng tiếp cận thị trường các nước thành viên của GATT. Những quốc gia thúc đẩy việc đưa cả dệt may và quần áo vào đàm phán chủ yếu là các nước đang phát triển đang phải đối mặt với khó khăn trong kế hoạch mở rộng một ngành có khả năng cung cấp một con đường để phát triển. Trong trường hợp ngành nông nghiệp, một liên minh lỏng lẻo các nước xuất khẩu nông sản nhỏ (Nhóm Cairns) và Hoa Kỳ cùng đưa vấn đề này lên vị trí cao trong chương trình nghị sự.

Mặc dù quyền lợi của các nhà xuất khẩu này được đề cập một cách toàn diện trong vòng đàm phán nhưng kết quả chỉ là một sự tự do hóa thương mại rất khiêm tốn. Thay vì thúc đẩy sự cởi mở về thương mại như là mục tiêu duy nhất có thể chấp nhận được, các nhà thương thuyết đã theo đuổi cùng một chiến lược vốn là đặc trưng của các cuộc đàm phán thương mại từ năm 1947: trước tiên là thiết lập những quy tắc về ứng xử và ràng buộc các quốc gia vào những mức thuế quan minh bạch, thậm chí là mức cao, sau đó thì lo hạ thấp các mức thuế đó. Nếu xét về cái mục đích hết sức khiêm tốn này thì những cuộc thảo luận tỏ ra hết sức thành công và bản chất của các quy định nơi biên giới áp dụng cho các lĩnh vực này giờ đây đã gần gũi hơn với sự điều hành các lĩnh vực khác trong thương mại hàng hóa. Bây giờ liệu các quốc gia có đồng ý bắt đầu cắt giảm một cách đáng kể những rào cản nhập khẩu hay không là một câu hỏi mở và là vấn đề đang được thử thách một cách tích cực ở Vòng Doha.

1. Thương mại hàng dệt may:

Những rào cản phức tạp và nhiều tầng trong thương mại hàng dệt may là điều gây khó chịu chính trong những năm tháng tiến đến Vòng Uruguay. Những vòng đàm phán liên tiếp về cắt giảm thuế đã không làm giảm được sự bảo hộ trong lĩnh vực này. Đặc biệt là các nước đang phát triển cho rằng thị trường các nước phát triển hạn chế một số ngành công nghiệp nhẹ mà họ có thể phát triển năng lực xuất khẩu. Giới hưởng lợi từ dệt may ở các nước phát triển, đặc biệt là Hoa Kỳ và EU biết rõ tiềm năng mở rộng xuất khẩu của các nước đang phát triển nên gắng sức áp đặt sức ép đáng kể lên các chính trị gia, đòi duy trì các rào cản thương mại. Theo truyền thống, việc làm trong công nghiệp dệt ở các nước phát triển tập trung ở một số vùng và sự bảo hộ được coi là phương cách bảo vệ việc làm cho những địa phương chậm phát triển. Hệ quả là hàng loạt các thỏa thuận phi tự do về hàng dệt may đã đẩy lĩnh vực này ra khỏi dòng chính của GATT. Việc buôn bán hàng dệt may bị hạn chế bởi chế độ hạn ngạch và mức tăng hạn ngạch thì không tương xứng với công cuộc tự do hóa thị trường. Phản ánh sự thay đổi trong cán cân thành viên của tổ chức GATT, tại Vòng Uruguay các nước đã cam kết chấm dứt việc đối xử ưu đãi hàng dệt may. Người ta hy vọng có thể thực hiện điều đó bằng cách tích hợp quyết định này vào trong gói giải pháp tổng thể bao gồm cả những lợi ích thu nhận được từ các lĩnh vực khác và như vậy sẽ khích lệ các nước đạt tới một thỏa thuận bất chấp những phản đối của các nhà vận động hành lang ở các nước nhập khẩu hàng dệt may.

Sự tách bạch dần dần các quy tắc về thương mại hàng dệt may ra khỏi những quy tắc áp dụng cho các sản phẩm công nghiệp khác đã bắt đầu từ thập niên 1950 với việc đưa ra quy chế “tự nguyện” hạn chế xuất khẩu (VERs) do Nhật Bản khởi xướng trong việc xuất khẩu hàng dệt may sang Hoa Kỳ (nhân dịp Nhật trở thành nước thành viên của GATT năm 1955) và các nước Ấn Độ, Pakistan, Hồng Kông khi xuất khẩu sang Anh Quốc năm 1956. Những nỗ lực đa phương đầu tiên nhằm điều tiết thương mại hàng dệt may thời hậu chiến đã bắt nguồn từ những năm tháng dẫn tới Vòng Kennedy: một động thái như vậy đã từng là điều kiện để các giới hưởng lợi từ dệt may của Mỹ ủng hộ Vòng Kennedy. Một Thỏa thuận Ngắn hạn về Hàng Dệt Bông được đưa ra thảo luận năm 1961, cho phép các nước phát triển kiểm soát việc nhập khẩu hàng dệt may từ các nước đang phát triển như Nhật Bản – được coi là nguyên nhân hiện hữu hoặc tiềm tàng gây ra sự đổ vỡ của thị trường. Thỏa thuận này sau đó bị thay thế bởi Dàn xếp Dài hạn Liên quan đến Thương mại Quốc tế về Hàng Dệt Bông (LTA) năm 1962 và được sửa đổi vào những năm 1967 và 1970 (Cable 1987; Keesing và Wolf 1980). Như vậy cơ chế thương mại có quản lý đối với hàng dệt đã bộc lộ một sự khởi đầu đáng chú ý so với cung cách thông thường của GATT. Thỏa thuận LTA bao hàm các sản phẩm dệt may được làm chủ yếu bằng bông vải. Các biện pháp kiểm soát nhập khẩu sẽ được thực thi khi thị trường đình trệ và cơ chế hạn ngạch có thể được áp dụng đơn phương (Điều 3) hoặc thông qua đàm phán song phương (Điều 4). Khối lượng hạn ngạch đã gia tăng mỗi năm ít nhất 5%. Đến năm 1974, thỏa thuận LTA bị thay thế bởi Hiệp định Đa sợi (MFA) – một lần nữa được coi như là phương cách để giành được sự ủng hộ của ngành công nghiệp dệt Hoa Kỳ cho một vòng đàm phán thương mại rộng rãi hơn, và thỏa thuận mới đã mở rộng phạm vi bao quát đến tất cả các loại hàng dệt may, bằng len, bông vải hoặc sợi tổng hợp. Một mức tăng khối lượng hạn ngạch nhanh hơn trước (khoảng 6%) được chấp nhận và có một lượng hạn ngạch dự trữ cho các nhà cung cấp mới và nhỏ. Một Hội đồng Giám sát hàng Dệt may được thành lập để giám sát việc thực thi thỏa thuận (Cable 1987). Hiệp định Đa sợi được điều chỉnh vào năm 1977, 1981 và 1986. Đến lúc này đã có 54 quốc gia ký tên vào MFA – họ ràng buộc với nhau nhờ cái giá trị rất đáng kể của việc cho thuê mướn hạn ngạch xuất khẩu vào các thị trường chủ yếu và vì nỗi lo sợ nếu thỏa thuận thất bại thì những hạn chế thương mại đơn phương mang tính bảo hộ nhiều hơn sẽ được tái lập.

Khi Vòng Uruguay khởi sự, các nước đang phát triển bắt đầu gây áp lực buộc đưa hàng dệt may trở lại với những nguyên tắc và thực tiễn của GATT. Hàng dệt chiếm phần chủ yếu trong nhập khẩu của các nước công nghiệp phát triển OECD từ các nước đang phát triển (vào đầu thập niên 1980, tỷ lệ đó vào khoảng 45%) và như Hoekman và Kostecki chỉ ra, “chính MFA chứ không phải MFN là hòn đá tảng cho bộ khung thể chế của thương mại Bắc-Nam”. Văn phòng Dệt may Quốc tế (ITCB) bắt đầu xúc tiến một chuyển động như thế nhân danh các thành viên là các nước đang phát triển, và những thay đổi trong Hiệp định Đa sợi bắt đầu được coi như một phần của cuộc “mặc cả” với những quốc gia đang cố gắng mở rộng nghị trình của Vòng Uruguay. Sau những cuộc tranh luận rất đáng chú ý về cách tích hợp hàng dệt may vào hệ thống quy tắc của GATT và tự do hóa tiếp cận thị trường, nền tảng căn bản của một thỏa thuận mới đã được đặt lên bàn đúng vào thời điểm hội nghị bộ trưởng của GATT sớm thất bại ở Brussels tháng 12-1990; sau đó nó được kết hợp vào Bản dự thảo Dunkel năm 1991 và đặt ra bộ khung cho thỏa thuận cuối cùng của Vòng Uruguay.

Hiệp định về Hàng Dệt May (ATC) nổi lên từ Vòng Uruguay đã thay thế cho hiệp định MFA.

Những nguyên tắc và điều khoản chính của Hiệp định về Hàng Dệt May (ATC) 

Rõ ràng ATC là một thành công xét về mục tiêu tích hợp một lĩnh vực chậm chân vào dòng chính của GATT. Đó là một thỏa thuận có sứ mệnh rõ ràng là kết thúc việc đối xử đầy ngoại lệ đối với hàng dệt may. Hạn ngạch phải được tăng lên và ngày càng nhiều hoạt động thương mại được đặt dưới các quy tắc của GATT theo bốn bước cho đến khi cơ chế hạn ngạch bị bãi bỏ hoàn toàn vào cuối năm 2004, và thương mại hàng dệt may sẽ thích ứng với tiêu chuẩn “chỉ có thuế” của GATT/ WTO. Đến thời điểm này ATC sẽ chấm dứt sự tồn tại.

Mặc dù ATC thay đổi hình thức của các rào cản thương mại, nó chỉ làm được rất ít trong việc hạ thấp các mức bảo hộ bằng thuế quan trong lĩnh vực này, mà các mức thuế ấy hiện vẫn còn khá cao. Thỏa thuận đặt thương mại hàng dệt may dưới các quy tắc của GATT là một thỏa thuận “bất đắc dĩ” (back-loaded), với gần một nửa các hoạt động thương mại vẫn né tránh được các quy tắc đó cho đến tận bước cuối cùng.

Các bước thu nạp ngành dệt may vào GATT/WTO

Những người hưởng lợi chủ yếu và tiềm tàng của thỏa thuận này, tức là các nước đang phát triển, đã viện dẫn thỏa thuận này như một trong số các ví dụ cho sự hài lòng rất hạn chế của họ đối với hoạt động của WTO. Mặc dù nghĩa vụ của các nước đang phát triển đã tăng lên họ vẫn chưa nhìn thấy lợi ích cụ thể của thỏa thuận. Trong lúc về tiềm năng họ có thể gặt hái những lợi ích từ thỏa thuận ATC thì những lợi ích như vậy vẫn không chắc chắn căn cứ vào vị trí cạnh tranh thống trị mà Trung Quốc nắm giữ trong lĩnh vực hàng dệt may. Thế giới đang phát triển lo ngại rằng Hoa Kỳ (có thể là cả EU và Nhật Bản) có thể sẽ không đưa ra được một liều thuốc mạnh hơn cho công cuộc tự do hóa hàng dệt may bắt đầu vào cuối năm 2004 vì phải đối mặt với áp lực quốc nội từ các xí nghiệp và nghiệp đoàn ngành dệt may.

Câu chuyện thương mại hàng dệt may có thể được lý giải một cách dễ dàng theo ngôn ngữ của chính sách đối nội. Các cuộc vận động hành lang mạnh mẽ ở các nước phát triển đã thành công trong việc ngăn cản sự triển khai thực hiện đầy đủ các quy tắc thương mại của GATT. Chế độ hạn ngạch, bảo hộ sản xuất nội địa bằng thuế suất cao đã ngăn được các hoạt động hữu hiệu của thị trường quốc tế. Hậu quả là giá cả tăng cao đã làm cho quyền lợi của người tiêu dùng mâu thuẫn với nhà sản xuất. Nhưng sự xuất hiện thường xuyên các nhà cung cấp mới đã làm hạn chế khoản lợi nhuận mà ngành công nghiệp dệt thủ đắc được. Ngoài ra, bên cạnh việc bảo hộ ngành công nghiệp nội địa, chủ nghĩa bảo hộ ngành dệt may còn có tác động lớn đến việc tái phân phối giá trị của việc cho thuê mướn hạn ngạch giữa các quốc gia cung cấp mặt hàng này. Công cuộc bãi bỏ chế độ hạn ngạch sẽ chuyển khoản tiền thuê mướn hạn ngạch thành doanh thu từ thuế, như vậy là làm lợi cho ngân khố của các nước nhập khẩu. Tuy nhiên, chỉ riêng điều này thôi thì không đủ để mở rộng thương mại lĩnh vực này tới mức độ mà các nước đang phát triển dự kiến. Chỉ có thể đạt được lợi ích đầy đủ của thương mại tự do trong lĩnh vực dệt may khi mà thuế suất được hạ xuống mức thấp hơn.

2. Thu nạp ngành nông nghiệp:

Nông nghiệp đã từng là một lĩnh vực gây nhiều tranh cãi về thương mại hơn cả ngành dệt may. GATT không lãng quên ngành nông nghiệp mà chỉ đối xử với ngành này một cách khác biệt bằng cách loại nó ra khỏi những quy tắc căn bản nào đó (Josling, Tangermann, và Warley 1996). “Những ngoại lệ” chủ yếu cô lập các sản phẩm nông nghiệp khỏi quyền lực đầy đủ của các quy tắc của GATT được tích hợp trong Điều XI – cho phép tiếp tục duy trì những hạn chế định lượng trong những tình huống nào đó; Điều XVI chấp nhận trợ cấp xuất khẩu cho những sản phẩm thô; và Điều XX – công nhận quyền của các quốc gia được sử dụng hạn chế thương mại để hỗ trợ các tiêu chuẩn về sức khỏe và an toàn. Mỗi ngoại lệ trong số các ngoại lệ này đều tạo ra một loạt vấn đề cho những ai thiết tha muốn thấy một hệ thống thương mại tự do toàn diện và bền vững: trong từng trường hợp, mỗi ngoại lệ là một phản ứng đối với những áp lực chính trị quốc nội ở các nước lớn.

Tuy nhiên, một điều khoản trong Hiệp định GATT (Điều XI) không cho phép hạn chế về số lượng nhập khẩu nói chung đã xác định rõ ràng chúng có thể được sử dụng để hỗ trợ việc kiểm soát số lượng đối với sản xuất nội địa. Một chế độ hạn ngạch nội địa như vậy, hoặc những chương trình kiểm soát cung cấp là hiện tượng phổ biến trong các nước công nghiệp hóa, được dùng làm công cụ để cân bằng thị trường trong nước. Lập luận này tỏ ra hết sức vững chắc: nếu như kiểm soát nguồn cung trong nước mà lại cho phép nhập khẩu không hạn chế số lượng thì sẽ làm hỏng tính hiệu quả của các chính sách đối nội. Nhưng vấn đề là ở chỗ, rất dễ dàng lập ra một chương trình kiểm soát nguồn cung cho dù có hiệu quả hay không, và biến nó thành một phương thức biện minh cho việc kiểm soát số lượng hàng nhập khẩu; trong nhiều trường hợp đó là phương tiện ban đầu để giữ cho giá trong nước luôn cao. Và như vậy, một trường hợp kinh tế bị GATT loại trừ đã biến thành tấm lá chắn chính trị che giấu sự bảo hộ mạnh mẽ hơn.

Một trường hợp tương tự trong việc “bắt giữ” quy tắc của GATT xảy ra trong lĩnh vực trợ cấp xuất khẩu. Đối với những mặt hàng phi nông nghiệp, người ta nhận ra rằng trợ cấp xuất khẩu nằm trong số các chính sách hạn chế thương mại nặng nề nhất. Nhưng đối với nông nghiệp, những trợ cấp như vậy được sử dụng trong công cuộc bình ổn (và nâng đỡ) giá cả nội địa. Trong trường hợp này vấn đề là ở chỗ không thể tách bạch rạch ròi các chính sách được thiết kế để bình ổn giá cả với các chính sách chủ yếu là để nâng đỡ sản xuất nội địa và loại trừ giá trị thặng dư có tính chất cơ cấu trên thị trường quốc tế dù phải hy sinh các nhà cung cấp có hiệu quả hơn nhiều. Điều XVI, và sau đó là bộ Luật Trợ Cấp (Subsidies Code – xem bên dưới) đã cố gắng hạn chế những chính sách này nhằm giúp cho các nhà xuất khẩu một “phần công bằng hơn” trong thương mại thế giới. Các cuộc tranh cãi trong thập niên 1980 đã cố làm cho nguyên tắc này hoạt động nhưng vô ích (theo Josling và Tangermann, 2003).

Nguyên tắc căn bản hướng dẫn các chính phủ là không thể cho phép các quy tắc thương mại can thiệp vào việc điều hành thị trường nội địa: Điều XI và Điều XVI của Hiệp định GATT được thiết kế nhằm bảo đảm rằng chính sách nông nghiệp được miễn khỏi một số quy định áp dụng trên thị trường thương mại một số mặt hàng khác. Gốc rễ của vấn đề là ở chỗ, chính sách hỗ trợ các nông trại trong nước muốn có hiệu quả thì vừa cần có sự bảo hộ ở biên giới, thực hiện qua hạn chế số lượng nhập khẩu vừa kích cầu bằng trợ cấp xuất khẩu. Nhưng ngay cả các quy tắc đã bị làm suy yếu trong những điều khoản này cũng đã không được thực thi một cách quyết liệt. Năm 1955 Hoa Kỳ từ bỏ việc áp dụng Điều XI, thúc đẩy việc đưa nông nghiệp ra khỏi những quy định đang có hiệu lực. Còn EU thì chọn “chính sách thuế linh hoạt” làm công cụ chủ yếu để bảo hộ ở biên giới – trong suốt ba mươi năm chính sách thuế linh hoạt này vẫn chưa được làm rõ trong Hiệp định GATT.13 Và như vậy, hai “siêu cường” về nông nghiệp đã tháo dỡ một cách hiệu quả sự xem xét kỹ lưỡng những chính sách nông nghiệp của GATT.

Hiệp định về Nông nghiệp của Vòng Uruguay (URAA) đã chấn chỉnh các “ngoại lệ” này. Các rào cản phi thuế quan được thay bằng thuế quan có tính chất bắt buộc, và chấm dứt việc áp dụng điều khoản về kiểm soát nguồn cung của Điều XI. Sự từ bỏ của Hoa Kỳ bị rút lại. Chính sách thuế linh hoạt đặc biệt bị cấm chỉ trong thỏa thuận URAA và trợ cấp xuất khẩu bị hạn chế. Hiệp định URAA thiết lập những quy tắc mới, cải tiến một cách cơ bản hệ thống thương mại nông sản thực phẩm. Đặc biệt hơn nữa, Hiệp định đã:

– chuyển đổi các biện pháp phi thuế quan ở biên giới thành thuế và ràng buộc mọi sắc thuế (ví dụ như, không thể tăng thuế mà không có sự đàm phán với các nước khác);

– giảm thuế suất khoảng 36% (bình quân) trong vòng sáu năm trên cơ sở thuế suất năm 1986-1988, với mức giảm tối thiểu 15% cho mỗi dòng thuế (giảm 24% trong vòng 10 năm cho các nước đang phát triển);

– thiết lập những quy tắc cho việc áp dụng những sắc thuế (phòng vệ) bổ sung (cho tới một phần ba mức thuế bình thường) nếu khối lượng nhập khẩu tăng vọt lên hoặc nếu giá cả trên thị trường rơi xuống dưới mức giá báo động đã được xác định trước đối với những mặt hàng phải chịu thuế nhập khẩu;

– tạo ra những cam kết tiếp cận tối thiểu như là một sự chia sẻ việc tiêu dùng trong nước đối với những sản phẩm là đối tượng chịu thuế;

– giảm hỗ trợ nội địa – được đo lường bằng Tổng hỗ trợ gộp (Aggregate Measure of Support – AMS) lấy căn cứ từ năm 1986- 1988 – ở mức 20% trong vòng sáu năm (không bao hàm sự hỗ trợ nội địa nào được coi là làm méo mó thương mại ở mức tối thiểu; và trong một số điều kiện nào đó việc thanh toán trực tiếp cho chương trình giới hạn sản xuất không bao gồm trong những cắt giảm của AMS);

– nghiêm cấm những trợ cấp xuất khẩu mới và đưa ra những sự kiềm chế đối với những trợ cấp đang tồn tại (chi tiêu ngân sách cho trợ cấp xuất khẩu phải giảm 36% và khối lượng phải giảm 21% trong thời kỳ thực hiện kéo dài sáu năm).

Các nước đang phát triển chỉ phải chịu hai phần ba các khoản cắt giảm về thuế quan, trợ cấp nội địa và trợ cấp xuất khẩu trong thời kỳ 10 năm.

Cái giá chính trị mà những ai quan tâm tới việc ngành nông nghiệp tái gia nhập vào dòng chính của hệ thống quy tắc GATT/WTO có thể rút ra được là sự loại trừ trong vòng 9 năm tác động đầy đủ của thỏa thuận về trợ cấp (Hiệp định về Trợ cấp và các Biện pháp Đối kháng, được miêu tả bên dưới) áp dụng trong trợ cấp nông nghiệp (nội địa và xuất khẩu). Điều 13 của URAA (được biết tới như là Điều khoản Hòa bình) đã cung cấp chỗ trú ẩn đáng kể cho những trợ cấp nông nghiệp như vậy cho đến tận năm 2004, nếu không thì chúng đã bị thách thức theo thỏa thuận mới. Mặt khác, những quốc gia nào quan tâm theo đuổi mục tiêu lâu dài là tích hợp các quy tắc thương mại nông sản với các quy tắc về hàng công nghiệp đã có thể đưa vào URAA một điều khoản (Điều 20) bắt buộc các nước thành viên phải tiếp tục cải tổ quy trình và thúc đẩy đàm phán sâu hơn vào cuối giai đoạn chuyển đổi (nghĩa là vào năm 2000). Nhưng để minh họa cho sự cân bằng đạt được giữa các quan điểm khác nhau, Điều 20 cũng nhận ra nhu cầu phải đề cập tới “những mối quan tâm phi thương mại” – một quan niệm được đưa ra từ các nước như Nhật Bản – những nước lo ngại về tác động của tự do hóa thương mại đối với ý nghĩa xã hội của sản xuất nông nghiệp và mối rủi ro về an ninh nếu phải phụ thuộc hoàn toàn vào thực phẩm nhập khẩu.

Hai khía cạnh khác của URAA tỏ ra rất có ý nghĩa trong bối cảnh rộng lớn hơn của hệ thống thương mại. Việc bao hàm những khía cạnh có ý nghĩa của sự đối xử đặc biệt và thiên vị vào những điều khoản của URAA (cả về mặt quy tắc và trong thời gian biểu tự do hóa thương mại) là cần thiết để giành được sự ủng hộ của các nước đang phát triển, những nước đang lo ngại rằng các quy tắc được tiếp thu rộng rãi nhằm kiềm chế sự quá đáng của các chính sách nông nghiệp ở các nước giàu có thể đụng chạm đến những chiến lược phát triển của chính họ. Nhưng việc làm suy yếu những điều khoản của URAA như vậy cho dù vì lợi ích của các nước đang phát triển cũng có những tác động không mong muốn khi mức bảo hộ ở biên giới của chính họ vẫn duy trì ở mức cao và sự lệch lạc thương mại ở lĩnh vực này trong các thỏa thuận khu vực giữa các nước đang phát triển vẫn không được giảm thiểu. Sự thành lập một Ủy ban Nông nghiệp trong khuôn khổ WTO là một hoạt động có ý nghĩa, cung cấp cho các quốc gia khả năng thách thức những chính sách của nhau và kích hoạt một quá trình chuẩn bị cho những cuộc thương thảo hiện hành được tiếp tục diễn ra trong một thể thức tương đối thân thiện.

Cũng như trường hợp ATC và lĩnh vực dệt may, Hiệp định về Nông nghiệp làm cho các quy tắc điều hành thương mại nông sản phù hợp hơn với các loại sản phẩm khác. Nhưng cũng như thuế suất hàng dệt may vẫn còn cao, Hiệp định Nông nghiệp đã làm được rất ít cho công cuộc tự do hóa thương mại các sản phẩm nông nghiệp và cải thiện việc tiếp cận thị trường. Bình quân thuế suất nông nghiệp ở tất cả các loại sản phẩm và quốc gia là khoảng 61%.

Thuế suất đánh vào các mặt hàng nông sản bình quân vẫn cao gấp năm lần so với hàng công nghiệp và vì vậy tiếp tục làm méo mó các mô hình thương mại. Quá trình “thuế quan hóa” các biện pháp phi thuế ở biên giới đã sản sinh ra một số các sắc thuế bắt buộc ở các mức cao (mức thuế cực lớn – megatariffs) đến nỗi thật khó mà thấy được làm sao có thể cắt giảm chúng bằng các kỹ thuật giảm thuế quy ước.19 Trong khi cơ chế hạn ngạch tương ứng với thuế suất được đem ra đàm phán để tưởng thưởng cho các thị trường nông sản mở rộng thì triển vọng của việc cho thuê mướn hạn ngạch đã dẫn các chính phủ tới việc phát triển một mạng lưới các thỏa thuận song phương và các nhà hoạt động trong khu vực tư nhân để chống lại sự bành trướng của cơ chế hạn ngạch đó. Việc này đến lượt nó lại góp phần làm trầm trọng thêm cuộc cạnh tranh giữa các doanh nghiệp thương mại của nhà nước và thương mại tư nhân.

Có lẽ “ngoại lệ” có ý nghĩa nhất trong lĩnh vực thương mại nông nghiệp là trợ cấp xuất khẩu vẫn còn tồn tại và trong thực tế đã được hợp pháp hóa qua việc thu nạp nó vào các thời gian biểu của quốc gia. Những trợ cấp như vậy vẫn chế ngự thị trường các sản phẩm sữa, đường và có tác động làm đình trệ giá ngũ cốc. Việc loại bỏ các trợ cấp xuất khẩu này, được áp dụng trước tiên ở khối EU, đã trở thành mục tiêu chính của các nhà xuất khẩu khác chuyên xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp vùng ôn đới và đã được các nước đang phát triển thúc đẩy tích cực trong Vòng Doha. Ở nhiều quốc gia, chi phí hỗ trợ ngành nông nghiệp nội địa đang tăng lên cho dù chúng được thanh toán bằng những phương thức ít gây méo mó thương mại hơn.” Nói tóm lại, người ta đòi hỏi các nước công nghiệp lớn thực hiện những thay đổi tương đối nhỏ trong chính sách nông nghiệp nội địa để làm cho chúng phù hợp hơn với thỏa thuận, còn các thị trường thì thông thoáng hơn một chút so với buổi khởi đầu của vòng Uruguay.

Thế thì tại sao chúng ta đã không nhìn thấy sự nổi lên nhanh chóng một hệ thống thương mại tự do đối với sản phẩm nông nghiệp ngay từ lúc khởi đầu của WTO? Các chương trình nông nghiệp rất khó thay đổi ở nhiều nước phát triển và ý tưởng để cho các thỏa thuận thương mại kiềm chế những chương trình này thường không được các chính trị gia quốc nội và các nhóm lợi ích ủng hộ. Tuy nhiên theo thời gian, đã có một sự kéo dài đáng kể các quy tắc thương mại để tích hợp những ràng buộc này vào hành xử của các chính phủ trong lĩnh vực chính sách nông nghiệp. Về bản chất, những nỗ lực của các nhà thương thuyết tại Vòng Uruguay đã đi về hướng thảo ra những quy tắc thương mại cho lĩnh vực nông nghiệp mà không theo hướng hạ thấp các rào cản thương mại. Việc hạ thấp thuế suất nhập khẩu và trợ cấp nội địa, trợ cấp xuất khẩu là nhiệm vụ của vòng đàm phán hiện hành về thương mại nông sản, bắt đầu từ tháng 3-2000 và sau này được tích hợp thành một phần của Nghị trình Phát triển Doha. Thành công trong việc thiết lập những quy tắc mới cho hoạt động thương mại hàng nông nghiệp cuối cùng sẽ được xét đoán bằng mức độ mà các quốc gia theo đuổi việc mở cửa thị trường. Nhiều cuộc đấu tranh chính trị giữa những người ủng hộ thương mại tự do và những người theo chủ nghĩa bảo hộ ở nông thôn vẫn còn nằm ở phía trước.

Một thước đo rõ ràng, dù hạn chế, thành công trong công cuộc cải cách thương mại nông sản theo sau Vòng Uruguay là cách thức mà các quốc gia thực hiện cam kết của mình. Trần thuế suất vẫn chưa bị vượt qua, cơ chế hạn ngạch tương ứng thuế suất đã được đưa vào vận hành, dù không phải lúc nào cũng hoàn thành được, trợ cấp xuất khẩu đã giảm theo thời gian biểu mặc dù thị trường thế giới rất yếu ớt và hỗ trợ nội địa ở nhiều quốc gia đã xuống dưới mức độ cho phép. Tiến trình thông báo và giám sát đã trở nên triệt để hơn và thông tin về chính sách, thực tiễn thương mại hàng nông sản hiện nay đã có sẵn, thể hiện một sự gia tăng đáng kể về tính minh bạch. Những cuộc tranh luận trong nội bộ Ủy ban Nông nghiệp của WTO đã tạo ra nền tảng hiểu biết lẫn nhau giữa các chính phủ, đến lượt nó lại mở đường cho các cuộc đàm phán xa hơn, sâu hơn. Sự chấp nhận Hiệp định Nông nghiệp cũng đã kiềm chế một cách rõ ràng các xung đột thương mại gây ra bởi những tác động bên ngoài của chính sách hỗ trợ nông trại. Thay vì vậy, đa số các cuộc xung đột thương mại lại được nuôi dưỡng bằng các vấn đề an toàn thực phẩm, môi trường sinh thái có phần thứ yếu so với bảo hộ nông nghiệp, chẳng hạn như xung đột chung quanh những quy định về sinh vật biến đổi gen.

Những thất bại trong lĩnh vực nông nghiệp phát xuất từ những xung đột cố hữu giữa các nước cho rằng mở cửa thị trường là giải pháp cho những vấn đề mà nền nông nghiệp quốc nội phải đương đầu và những nước thấy rằng thị trường mở như vậy là một mối đe dọa cho sự phát triển mà họ mong muốn đạt được trong lĩnh vực nông nghiệp. Chính sách thương mại bao giờ cũng đưa đến một sự thỏa hiệp giữa những người tìm kiếm thị trường nước ngoài và những người muốn bảo vệ thị trường của họ trước sự xâm nhập của những người khác. Những tiến bộ về hướng tự do hóa thương mại diễn ra chậm chạp trong lĩnh vực nông nghiệp vì những lý do hiển nhiên là có nhiều nhóm chống lại những tiến bộ như vậy. Tất cả những gì WTO có thể làm là đặt ra quy tắc nhằm kiềm chế các mối xung đột này và cố gắng đưa các quốc gia tiến dần theo thời gian tới một hệ thống thương mại thỏa mãn được nhu cầu của các quốc gia thành viên.

Động lực này là khuôn khổ cho những cuộc thương thảo hiện hành về thương mại nông sản. Một nhóm quốc gia đã quyết nhìn thấy hệ thống thương mại hàng nông sản phải chuyển biến nhanh và dứt khoát về hướng hệ thống đã được áp dụng cho sản phẩm công nghiệp. Nhóm Cairns, gồm những nhà xuất khẩu hàng nông sản cỡ trung, đấu tranh cho sự giảm thiểu cơ bản hàng rào thuế quan theo một công thức sẽ đặc biệt cắt giảm “các siêu thuế suất (megatariffs), giảm trợ cấp nông nghiệp, kiềm chế mạnh hơn các hình thức hỗ trợ nội địa và xóa bỏ những quy tác kiểu như sự bảo vệ “đặc biệt” áp dụng cho ngành nông nghiệp ở một số quốc gia.23 Ở cực phía bên kia, Nhật Bản và Hàn Quốc cực lực chống lại bất cứ sự cắt giảm nào mức thuế suất cao mà họ đang áp dụng, chống lại áp lực buộc cắt giảm hỗ trợ nội địa trên cơ sở lập luận rằng nông nghiệp đóng vai trò xã hội rất quan trọng. Mới nổi lên trên sân khấu đàm phán là một liên minh lỏng lẻo các nước đang phát triển, được nói tới như là nhóm G-20. Nhóm này tập hợp với một mục tiêu kép là vừa làm áp lực buộc Hoa Kỳ và EU (và Nhật Bản) phải giảm bảo hộ vừa làm lệch hướng mong muốn của các nước phát triển muốn nhìn thấy thị trường nhập khẩu của chính các nước G-20 được tự do hóa nhanh chóng.

Trong những cuộc thương thảo trước đây, đáng ngạc nhiên là lập trường của Hoa Kỳ và EU tỏ ra không quá cách xa nhau. Cả hai đều cam kết giảm thuế nhập khẩu, mặc dù Hoa Kỳ sẽ đẩy mạnh việc cắt giảm nhiều hơn các mức thuế cao hơn, cả hai vẫn bị thúc ép bởi các áp lực quốc nội trong việc mở cửa những thị trường nhạy cảm như là thị trường đường và sản phẩm sữa. Cũng đã có một thỏa thuận hạn chế nhiều hơn nữa trợ cấp xuất khẩu nhưng EU đã đặt ra một cái giá cho thỏa thuận của mình về cắt giảm và có thể tiến tới xóa bỏ trợ cấp xuất khẩu: Hoa Kỳ sẽ phải kiềm chế các chương trình tín dụng xuất khẩu và ngân khoản hỗ trợ thực phẩm của mình. Về sự hỗ trợ nội địa, cả hai đều tìm cách định nghĩa lại các chính sách đối nội có thể được cho phép theo một phương thức mà những chương trình đang nổi bật của chính họ có thể được che chắn khỏi mọi thách thức. Trong trường hợp EU những chương trình này bao gồm phát triển nông thôn, trợ cấp về môi trường, các biện pháp an sinh đối với vật nuôi, các chương trình hỗ trợ vùng miền. Ở Hoa Kỳ, các chính sách cho phép bao gồm hoạt động bảo tồn, phát triển nông thôn, bảo hiểm về thu nhập, các giải pháp không theo chu kỳ như được thể hiện trong đạo luật nông trại năm 2002. Vào tháng 8-2003 khi các đối tác thương mại đề nghị Hoa Kỳ và EU dàn xếp một cách tiếp cận chung với các cuộc đàm phán thương mại, họ đã có khả năng đáp ứng. Nhưng kết quả là một đề nghị liên tịch đã gặp phải sự phê phán: các quốc gia khác lo sợ rằng bất kỳ sự lơi lỏng nào trong các quy định về hỗ trợ nội địa sẽ cho phép Hoa Kỳ và EU một lần nữa tránh né được những hành động cắt giảm đau đớn trong các chương trình nội địa của mình. Một tuần lễ sau Brazil, Ấn Độ, Nam Phi, Trung Quốc và 16 quốc gia đang phát triển khác đã trình ra bản dự thảo về một khung mẫu các thể thức về nông nghiệp nhằm trả lời cho dự thảo của Hoa Kỳ và EU, trong đó các nước đang phát triển kêu gọi kiềm chế mạnh mẽ hơn nữa các chương trình nông trại quốc nội. Vào tháng 8- 2004, một Hiệp định Khung ra đời trong nỗ lực hòa giải những lập trường khác nhau về vấn đề trợ cấp nội địa.