Khi Hoa Kỳ mời 15 nước tham gia vòng đàm phán khởi đầu về thương mại vào năm 1946, những người tham dự đã không ngờ rằng cuộc họp này sẽ đưa ra những quy tắc cho chính sách thương mại điều chỉnh quan hệ thương mại cho cả thế kỷ sau. Giả định rằng những quy định của định chế này sẽ được đem ra đàm phán lại, các đại biểu tham dự ít chú ý đến cơ cấu của tổ chức này.
Một định chế thương mại vừa là một cấu trúc chính trị vừa là một cấu trúc kinh tế. Ở mức độ kinh tế, một định chế thương mại là một sản phẩm tập thể do các chính phủ đưa ra thông qua hoạt động hợp tác nhằm cắt giảm các chi phí giao dịch mua hay bán hàng qua biên giới của một nền kinh tế quốc gia. Ở mức độ chính trị định chế thương mại hạn chế các hành động của từng nước và qua đó hạn chế các thể chế chính trị trong nước quyết định các hành động đó. Cấu trúc của một định chế thương mại cho thấy rõ sự khác nhau giữa cách tiếp cận có lợi hay có hại từ việc mở rộng thương mại nhìn từ góc độ kinh tế và góc độ chính trị. Về khía cạnh kinh tế, lợi ích từ thương mại tăng lên đối với người tiêu dùng do có nhiều sự lựa chọn hơn và giá cả thấp hơn và đối với các nhà sản xuất các sản phẩm có thể xuất khẩu được khi thị trường mở rộng. Tầm quan trọng của một định chế thương mại minh bạch là ở chỗ nó làm tăng khả năng vươn ra thị trường và mở rộng khả năng lựa chọn cho người tiêu dùng. Thị trường quốc tế trở nên giống với thị trường trong nước nhiều hơn khi mà các luật lệ và các thể chế làm giảm bớt sự không chắc chắn và rủi ro. Nhưng theo cách nhìn chính trị, có thể sẽ ít có lợi từ việc cổ vũ cho các luật lệ nhằm hạ thấp chi phí trong thương mại, và các chi phí tiềm ẩn từ không gian bị hạn chế mà trong đó chính sách nội bộ phải vận hành. Các định chế toàn cầu và những lợi ích mà chúng có thể đem lại cho từng nước được các nhà khoa học chính trị công nhận, tất nhiên rồi, nhưng tính toán của họ về cái lợi và cái hại từ việc lập ra định chế như thế chắc chắn sẽ khác với tính toán của các nhà kinh tế. Sự căng thẳng giữa các nội dung kinh tế và chính trị của chính sách thương mại trở nên nổi bật do sự khác nhau trong cách tiếp cận về chính trị và kinh tế để hiểu rõ tự do thương mại. Trong khi chỉ có một vài nhà kinh tế hiếm hoi mới cho rằng việc tiến đến tự do hơn về thương mại là không bình thường, thì một chính sách như vậy lại làm cho các nhà phân tích chính trị vừa quan tâm vừa ngạc nhiên. Vì sao vậy? Lý thuyết kinh tế cho rằng sự mở cửa, nhìn chung, làm tăng phồn vinh. Mở cửa thương mại đem đến các sản phẩm mới, việc làm tốt hơn, và mức độ phồn vinh tổng thể cao hơn. Trong khi không phản bác các lợi ích kinh tế tổng thể của tự do hóa thương mại, các nhà chính trị thường thấy khó khăn khi bênh vực một chính sách như thế trong một xã hội dân chủ bởi vì các chi phí gắn với hành động tập thể làm cho những người lo sợ cạnh tranh đi đến khống chế quá trình chính trị, mặc dù có nhiều người ủng hộ những người tiêu dùng có lợi từ việc giá cả giảm xuống. Vấn đề này bắt nguồn từ bản chất của sự tự do hóa thương mại. Khi một thị trường được mở cửa cho hàng hóa nước ngoài, người tiêu dùng sẽ có lợi từ các sản phẩm giá rẻ hơn. Tuy nhiên, không phải tất cả mọi người có lợi như nhau. Các nhà sản xuất các sản phẩm mà giờ đây được bán với giá rẻ hơn tại thị trường trong nước có thể sẽ bị phá sản. Những người làm thuê trong các ngành này có thể bị mất việc làm. Trong các mô hình kinh tế, thì những điều chỉnh như vậy là một phần không tách rời của sự gặt hái các lợi ích: muốn có món trứng ốp la đòi hỏi phải đập vỡ một vài quả trứng. Ngược lại, vấn đề chính trị của thương mại phần lớn được quyết định bởi mâu thuẫn giữa cái giá của sự điều chỉnh và các lợi ích của việc mở cửa thị trường. Đối với các nhà chính trị, những hệ quả phân phối của sự tự do hóa thương mại thường là quan trọng hơn nhiều so với sự tăng mức độ phồn vinh về tổng thể.
Những hệ quả phân phối khác nhau theo từng nước và trong từng ngành. Các nước và các sản phẩm có sự khác nhau về các lợi thế, chẳng hạn là mức độ giàu có về tư bản, lao động hay đất đai. Tùy thuộc vào việc sử dụng tương đối các yếu tố nào trong quá trình sản xuất ra sản phẩm mà thương mại tự do hơn sẽ có lợi hoặc có hại cho từng người có đất đai, hay vốn liếng hay khả năng cung cấp lao động. Theo cách này, công nghệ mới sẽ có tác động trực tiếp đến thương mại bởi vì, như lập luận của Alt và Gilligan, các điều kiện kinh tế quyết định “sự đặt cược” của thương mại (1994, 171). Ai sẽ được hay mất trong cuộc cạnh tranh thường là điều thấy rõ đối với các nhà chính trị. Tuy nhiên việc đặt cược không nhất thiết có nghĩa là hành động chính trị, và vẫn còn nhiều điều không chắc chắn về những nhóm nào sẽ quyết định gây ảnh hưởng đến chính sách thương mại.
Nói chung, sự sẵn sàng của một quốc gia dân chủ khi ký kết một thỏa thuận thương mại có quan hệ với số lượng và lợi ích của các nhóm được huy động ủng hộ hay chống lại một thỏa thuận cụ thể. Sự sẵn lòng của những người liên quan được huy động phụ thuộc vào chi phí bỏ ra cho việc huy động và lợi ích tiềm tàng có được từ hành động tập thể đó. Mặc dù các nhóm cạnh tranh với việc nhập khẩu có thể đứng trước nguy cơ mất mát tiềm ẩn từ một hiệp định thương mại, các chi phí hành động tập thể có thể ngăn cản họ tham gia cuộc vận động đó. Tương tự như vậy, sự có đi có lại trong các hiệp định thương mại sẽ dẫn đến tiếng nói chính trị lớn hơn ủng hộ các nhà xuất khẩu, nhờ đó cân bằng với hành vi “tìm kiếm sự bảo hộ” của các nhà sản xuất cạnh tranh với nhà nhập khẩu. Tuy nhiên, các nhà xuất khẩu có thể không phải lúc nào cũng quan tâm hay mong muốn tổ chức việc này. Mặc dù họ quan tâm tiếp cận các thị trường nước ngoài, nhưng những động cơ của các nhà xuất khẩu là phức tạp; bản thân họ cũng phải vượt qua được các chi phí cho hành động tập thể, và họ có thể đi đến quyết định rằng các chi phí này lớn hơn nhiều so với lợi ích do mở cửa, bởi vì hoặc lợi ích của họ có được từ các thị trường mới bị hạn chế hoặc họ cho rằng họ có ít khả năng gây được ảnh hưởng đến chính sách của chính phủ. Các nhà sản xuất cũng có thể quyết định rằng do sự không chắc chắn của cái lợi kinh tế, nên họ không muốn bỏ ra chi phí để tổ chức nhằm chống lại các hành vi tìm kiếm bảo hộ của các nhóm cạnh tranh với các nhà xuất khẩu. Tóm lại, các cân nhắc về lợi ích kinh tế thuần túy không dẫn đến sự dự đoán trực tiếp liệu các nước sẽ ủng hộ tự do hóa thương mại hay là không. Trong mọi trường hợp, vấn đề thương mại bị chính trị hóa ở mức độ cao, và các nhà chính trị nào muốn cho các thị trường mở cửa thì phải bảo đảm rằng những người sẽ có lợi từ việc mở cửa có điều kiện tham gia vào chính trị.
Hiểu rõ được logic của sự tham gia của chính trị là chìa khóa để giải thích cho hình thức và thành công của định chế thương mại sau chiến tranh. Trong thế kỷ XIX, tự do hóa thương mại của Anh được tiến hành đơn phương; với sự hủy bỏ các Đạo luật Ngũ cốc (Corn Laws) tại Quốc hội, thị trường nước Anh được mở cửa, mà không có sự thay đổi chính sách đồng thời của các đối tác thương mại. Trong thế kỷ XX, tự do hóa thương mại do Hoa Kỳ dẫn dắt là có đi có lại. Hoa Kỳ đồng ý hạ thấp thuế quan chỉ khi được đổi lại bằng sự tiếp cận vào các thị trường của nước khác. Sự ủng hộ cho mở cửa thương mại ở Hoa Kỳ lớn hơn nhiều so với ở Anh, nó diễn ra thông qua một quá trình theo đó các nhà lãnh đạo trao đổi các lợi ích của các nhóm thị trường khác nhau. Nếu các nhóm lợi ích được tổ chức tốt, họ có thể phủ quyết các thỏa thuận như vậy và các thỏa thuận thương mại có thể không xảy ra nếu Hoa Kỳ không có đối tác cũng muốn tham gia vào tự do hóa thương mại.
Quyết định của Hoa Kỳ theo đuổi các thỏa thuận thương mại có đi có lại có những hậu quả cả về chính trị và kinh tế. Do thông qua Đạo luật về các Thỏa thuận Thương mại năm 1934, Hoa Kỳ đã đi vào hành động các thỏa thuận song phương. Giữa các năm 1934, khi Quốc hội lần đầu tiên phê chuẩn các thỏa thuận như vậy, và 1947, khi đàm phán kết thúc GATT, Hoa Kỳ ký kết 32 hiệp định với 28 nước. Tuy nhiên trong số các hiệp định song phương được ký kết, chỉ có các hiệp định với Canada và Cuba là những bằng chứng của sự tự do hóa sâu hơn – Hoa Kỳ chưa bao giờ ký kết các hiệp định thứ hai với nước nào trong số 24 nước còn lại tham gia hiệp định. Một phần, sự bất lực trong việc đàm phán cắt giảm thuế quan tiếp theo là do sự can thiệp của các nhà sản xuất. Đạo luật 1934 đem lại các quyền thương lượng nhưng nói rằng trước khi hạ thấp thuế quan, tổng thống phải xem xét ý kiến đề xuất của Ủy ban Thuế quan, của các Bộ Ngoại giao, Nông nghiệp, và Thương mại và từ các nguồn thích hợp khác. Để tuân thủ quy định này một loạt các ủy ban, bao gồm Ủy ban về các Thỏa thuận Thương mại, các ủy ban chuyên về từng nước, và Ủy ban Thông tin Tương hỗ, đã được tập hợp để tạo cơ hội cho các bên liên quan được trình bày ý kiến của mình. Họ đã tổ chức các cuộc thuyết trình và các hội nghị công khai. Cho đến năm 1937, một tuyên bố chính thức về ý định đàm phán có kèm theo một bản danh sách các nhà sản xuất chủ chốt – những người có khả năng nhận được cắt giảm thuế quan; sau đó bản danh sách này được thay thế bằng danh sách chung chung hay “công khai” ám chỉ tất cả danh mục đang được xem xét cho mọi cuộc thương lượng. Kết quả làm việc của các ủy ban, các
Thông qua mặc cả đa phương Hoa Kỳ đã có thể gọt giũa một số vấn đề gây ra bởi các thỏa thuận song phương; nhờ mở rộng thành phần tham gia đàm phán Hoa Kỳ đã thay đổi môi trường thông tin trong đó các nhóm cạnh tranh với nhà nhập khẩu hoạt động và qua đó tăng số lượng các nhà xuất khẩu có vai trò. Cơ cấu của các cuộc đàm phán thương mại đa phương làm cho việc dự đoán mức cắt giảm thuế quan cho sản phẩm cụ thể khó khăn hơn. Qua thời gian, quá trình thông tin càng trở nên khó dự đoán hơn đối với các nhà sản xuất, làm giảm khả năng của họ khi dự đoán chính xác các lợi ích của họ có được từ hành động chính trị. Do đó, các quan chức thường ít nghe kêu ca từ những người bị thiệt hại do mở cửa thương mại và nhiều kêu ca hơn từ các nhà xuất khẩu, mà bây giờ muốn lên tiếng ủng hộ tự do hóa. Kết quả là tính linh hoạt để ký kết “các giao kèo” thương mại được tăng cường (xem Gilligan 1997).
Các nhà lãnh đạo Hoa Kỳ ủng hộ việc thành lập một tổ chức đa phương vì lý do thứ hai không liên quan gì đến sự vận động nội bộ. Trong những ngày sau Thế chiến thứ hai, môi trường quốc tế làm cho các nước yếu hơn lo ngại ký kết các hiệp định hạ thấp rào cản thương mại với Hoa Kỳ. Mặc dù các nước nhận thấy rằng họ đều có lợi hơn khi các rào cản thương mại bớt đi, hành vi trước kia của Hoa Kỳ là bằng chứng cho thấy Hoa Kỳ có thể không tuân thủ các thỏa thuận. Theo cách nhìn của các nước nhỏ hơn, việc không có các
Định chế GATT/WTO không chỉ giải quyết được các vấn đề sức ép của các nhóm lợi ích bên trong Hoa Kỳ mà còn triệt tiêu vấn đề cam kết của Hoa Kỳ. Thứ nhất, định chế thương mại tạo ra một cơ chế theo đó các nước nhỏ hơn có thể làm hại các mục đích của thể chế nếu các nước lớn hơn có những hành động theo kiểu cá lớn nuốt cá bé; định chế cân bằng lại những bất đối xứng về quyền lực được gây ra do sự khác nhau về quy mô kinh tế thông qua sự trừng phạt phối hợp. Thứ hai, định chế “kết lại” với nhau các thỏa thuận sao cho khi không tuân theo thỏa thuận này sẽ có hậu quả đến thỏa thuận khác. Hậu quả là các nhóm lợi ích, ngay cả tại nước có nền kinh tế lớn hơn, cũng sẽ phải chịu hậu quả nếu nước họ vi phạm thỏa thuận. Mối quan hệ qua lại của các thỏa thuận này không phải chỉ trong các ngành công nghiệp mà còn gắn với những lợi ích nhập khẩu và xuất khẩu của một loạt các nhóm nhà sản xuất và tiêu dùng. Thứ ba, định chế ràng buộc các nhà sản xuất trong nước ngay cả tại các nước lớn bằng cách khuyến khích họ tiến hành những đầu tư không đảo ngược được. Về thực chất, định chế thương mại tạo ra một cơ chế theo đó các nhà sản xuất trong nước cũng như người tiêu dùng sẽ bị răn đe nếu chính sách quốc gia xa rời khỏi quy định ngay cả đối với các thành viên các nước yếu hơn của định chế thương mại. Định chế đem lại cho các nhà sản xuất trong nước một chỗ dựa trong thương mại mở cửa và điều này tạo ra sự cân bằng theo đó hệ thống thương mại mở cửa sẽ tự thân cưỡng chế. Việc gia nhập một định chế thương mại là một cơ chế cam kết đáng tin cậy do những hậu quả của việc bất tuân thủ đối với liên minh nội bộ của bản thân nhà lãnh đạo.
Những mối quan ngại song sinh này, việc chấn chỉnh sự phản kháng chính trị nội bộ và việc tạo ra uy tín “tốt” cho Hoa Kỳ, giải thích cho việc Hoa Kỳ quan tâm đúng lúc đến định chế thương mại. Mặc dù Hoa Kỳ đã là một cường quốc kinh tế thế giới một thế hệ qua, nhưng chỉ đến khi ở giữa cuộc Đại suy thoái thì một liên minh mới xuất hiện ủng hộ cho tự do hóa thương mại. Trong 150 năm đầu của lịch sử tồn tại của mình, chính sách thương mại của Hoa Kỳ bị chia rẽ và lệch lạc; các thỏa thuận thương mại thường bị kẹt vào các cuộc tranh chấp lớn của các đảng phái, khu vực và đấu đá quyền lực giữa các bộ phận của chính phủ. Một năm hiếm hoi trước khi Đảng Dân chủ kiểm soát chính phủ dẫn đến việc chuyển hướng sang chính sách thương mại mở cửa vào năm 1934, Hoa Kỳ đã bỏ dở Hội nghị Luân Đôn; bốn năm trước đó, Chính phủ đã ban hành sắc lệnh thuế quan Smoot-Hawley, một trong những quy định thuế quan nặng nhất trong lịch sử Hoa Kỳ.
Sự thay đổi chính sách năm 1934 đã dẫn đến hai thay đổi nội bộ trong quyết sách thuế quan báo trước định chế thương mại sẽ được thiết lập gần 15 năm sau đó. Thứ nhất, Quốc hội trao quyền cho tổng thống được hạ mức thuế quan nếu ông ta nhận được sự cắt giảm thuế quan đáp lại của các đối tác thương mại của Hoa Kỳ. Quốc hội đã quy định một gia hạn giảm thuế quan thấp hơn nhưng không quy định cụ thể ngành công nghiệp nào sẽ nằm trong sự mặc cả về thuế quan. Kết quả là các nhóm xuất khẩu có thêm động cơ để yêu cầu Washington xem xét việc cải cách thương mại và các nhóm nhập khẩu đối mặt với các chi phí để có hành động tập thể lớn hơn, xét đến bản chất không chắc chắn của việc được đưa vào “một gói” thuế quan. Thứ hai, Quốc hội đã thay đổi các thủ tục giám sát. Thay vì đòi hỏi các hiệp định thuế quan phải giành được đa số ủng hộ tuyệt đối, các thỏa thuận thuế quan mà không vượt quá mức cắt giảm được quy định trong luật thì không cần Quốc hội thông qua nữa. Sự giám sát của Quốc hội được thực hiện thông qua các quy định có thời hạn (sunset provisions) trong thẩm quyền quy định mức thuế quan của tổng thống trong một khoảng thời gian tương đối ngắn.
Việc thay đổi các dòng thuế tại Quốc hội là một quá trình tốn nhiều thời gian và khó khăn; ngoài ra việc tìm các bên tham gia hiệp định và ký kết các thỏa thuận thương mại, ngay cả khi không cần có sự phê chuẩn của Quốc hội, cũng là một việc khó khăn đối với các quan chức Bộ Ngoại giao. Mặc dù thành công ban đầu, quyền được mở rộng vào năm 1945 nhằm cắt giảm 50% mức thuế quan có hiệu lực trong năm đó, chứ không phải chỉ có mức thuế theo Smoot-Hawley đã đặt tổng thống dưới sức ép lớn phải chứng tỏ có tiến bộ trong các cuộc đàm phán thương mại trước khi cơ quan lập pháp xem xét gia hạn vào năm 1948 (Brown 1950, 18-20). Thời điểm diễn ra sự kiện này giải thích lý do tại sao Bộ Ngoại giao đã bắt tay vào chiến lược thương mại song hành (double-track trade) sau năm 1945. Trong khi các nhà đàm phán ủng hộ việc thành lập một tổ chức thương mại quốc tế lớn và chính thức (ITO), thì Hoa Kỳ gửi giấy mời đến 15 nước mời tham gia vào các việc thương lượng cắt giảm rào cản thương mại tại Geneva. Các cuộc đàm phán tại Geneva diễn ra với một bộ quy tắc đã được thỏa thuận trong “vòng” đầu tiên của các cuộc thương lượng thuế quan, được đặt tên là Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT). Không nhắm đến ý đồ lớn về thương mại quốc tế, GATT đơn thuần chỉ nhằm hợp pháp hóa các hiệp định mà Hoa Kỳ đã đàm phán từ năm 1934. Nhiều điều khoản chung trong thỏa thuận GATT có xuất xứ từ một số nguyên tắc mà Hoa Kỳ đã ký kết trong các hiệp định trước đó. Và mặc dù những bộ phận của các hiệp định này, chẳng hạn, việc áp dụng MFN được lấy theo mẫu các hiệp định của châu Âu trong thế kỷ XIX, thỏa thuận GATT đã hợp pháp hóa một bộ các quy tắc và tiêu chuẩn đa dạng hơn nhiều, phản ánh các lợi ích của Hoa Kỳ.
Chẳng hạn, các hiệp định song phương được đàm phán dưới thẩm quyền ban đầu bao gồm hai phần – một loạt các điều khoản chung và các biểu thuế cụ thể đã được thương lượng. Điều khoản chung nhắm tới làm cho việc cắt giảm thuế quan có ý nghĩa. Các quy định được xác định rõ những ngoại lệ và sự tự vệ nào được phép hay không được phép, các hình thức phân biệt đối xử bị ngăn cấm, và các điều kiện theo đó các thỏa thuận có thể bị vi phạm hay chấm dứt hiệu lực. Với một hình thức được mở rộng GATT bao gồm cấu trúc quy tắc như sau. Phần I của GATT bao gồm điều khoản về MFN và xác định hiệu lực pháp lý đối với các biểu thuế quan cắt giảm (các Điều I và II). Giống như các thỏa thuận trước đó, GATT nêu rõ việc nghiêm cấm lũng đoạn tiền tệ, coi đó là biện pháp bảo vệ các nhà sản xuất (Điều II), các quy định chi tiết những trường hợp hủy bỏ sự ưu đãi thuế quan (Điều XXII), các thủ tục đối với trường hợp miễn trừ (Điều XIX), và các ngoại lệ đối với phát triển kinh tế (Điều XVIII). Ngôn ngữ và tinh thần của hiệp định này cũng tương tự như đối với các hiệp định khác mà Hoa Kỳ ký kết với tất cả các nước. Khác với các thỏa thuận song phương, ở đây có quy định nghiêm cấm việc tăng ưu đãi đối với mọi mặt hàng; các hiệp định trước đó chỉ quy định đối với một số sản phẩm cụ thể. GATT còn nghiêm cấm thuế xuất khẩu, mà không được quy định trong tất cả các hiệp định trước đó.
Phần II của GATT cũng lặp lại ngôn ngữ của các hiệp định song phương. Phần này nói về các rào cản thương mại và cấm việc sử dụng các rào cản có hại đến việc cắt giảm thuế quan. Cái mới là sự mở rộng đối xử quốc gia đối với các hàng hóa nhập khẩu (Điều III), những quy định hẹp hơn về bán phá giá và các loại thuế đối kháng (đưa vào yêu cầu đối với sản phẩm không những không được bán phá giá hay trợ giá mà còn không được có hành động làm hại đến ngành công nghiệp trong nước), và các chi tiết về các quy định hải quan (Điều VII). GATT cũng quy định trường hợp ngoại lệ của cán cân thanh toán, phản ánh chính sách của IMF mới.
Những khác biệt cơ bản nhất của GATT so với các thỏa thuận trước đó nằm ở Phần III (Các Điều XXIV-XXXIV). Đây là những quy định được xây dựng từ quá trình tham vấn để thiết lập ITO. Chẳng hạn, Phần III đưa vào trường hợp ngoại lệ đối với các khu vực thương mại tự do và liên minh thuế quan, quy định bỏ phiếu trong định chế thương mại, thời hạn cho phép bổ sung sửa đổi, và mối quan hệ giữa GATT và ITO. Tất cả những điều khoản này đều là mới mẻ. Trong đó, ngoại lệ liên minh thuế quan (Điều XXIV) và thời hạn cho phép bổ sung điều chỉnh (Điều XXVIII) là quan trọng nhất. Hoa Kỳ muốn dùng ngoại lệ liên minh thuế để thúc đẩy sự liên kết châu Âu 10 năm sau đó. Điều XXVIII cho phép các cuộc đàm phán lại về biểu thuế. Phần này, thay thế theo điều khoản có thời hạn của các thỏa thuận trước đó, là bộ phận sẽ làm ổn định sự cắt giảm thuế quan của GATT. Để tránh khả năng hủy bỏ hiệp định, GATT cho phép bất cứ nước nào chuyển ưu đãi thuế từ sản phẩm này sang sản phẩm khác, miễn là giá trị của toàn bộ thỏa thuận không thay đổi. Tuy nhiên, để có những thay đổi nhỏ này, không phải là dễ vì nó hoặc đã nhắm vào một nhóm cạnh tranh nhập khẩu hoặc răn đe một nhà sản xuất cụ thể nào đó. Về thực chất, các nước không thể dễ dàng làm lợi cho ngành công nghiệp này mà có hại cho ngành công nghiệp khác bằng cách rút đi các ưu đãi có đi có lại từ các cuộc đàm phán thương mại. Kết quả là rất ít nước sử dụng Điều XXVIII, ngay cả khi chịu áp lực của các nhóm lợi ích trong nước (Goldstein và Martin 2000).
Trong khi ủng hộ thỏa thuận GATT mới, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ tiếp tục thực hiện các kế hoạch của mình về tổ chức thương mại lớn hơn và có chiều sâu hơn song song với những tổ chức đang được thiết lập về tài chính (IMF) và phát triển (Ngân hàng Quốc tế Tái thiết và Phát triển). Thậm chí trước khi Thế chiến thứ hai kết thúc, Hoa Kỳ đã bắt đầu lập kế hoạch cho một tổ chức như vậy. Vào năm 1945, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ đã chính thức ủng hộ thiết lập ITO thông qua đề nghị về một tổ chức thương mại quốc tế. ITO quy định các quy tắc và tiêu chuẩn về thương mại và đưa ra các quy định về giám sát, thông qua một cơ cấu hành chính rộng lớn, quy định về việc tuân thủ các quy tắc này. Các quy định về chính sách thương mại đã được đề cập ở diện rộng, bao gồm cả phương pháp làm ra sản phẩm để bán trên thị trường thế giới và việc bán các sản phẩm này. Khác với GATT, bản hiến chương (của ITO) là văn bản toàn diện và bao gồm các điều khoản về các vấn đề đa dạng như chính sách cạnh tranh, các vấn đề việc làm, chỉ dẫn đầu tư và các quy định về phát triển kinh tế. Cho đến năm 1951, khi Hoa Kỳ chính thức từ bỏ nỗ lực đưa bản hiến chương ITO thông qua Quốc hội, GATT đã tồn tại dưới cái bóng của bản hiến chương này. Mặc dù nhiều khía cạnh của GATT sánh ngang với những quy định trong bản hiến chương ITO, nhưng bản hiến chương này cụ thể hơn nhiều, cả về những quy định đối với các nước và những chi tiết các trường hợp ngoại lệ.
Một trong những sự khác biệt trong hai tổ chức này là ITO trao nhiều quyền cho một thể chế quốc tế hơn so với GATT. Hoa Kỳ đã đồng ý trong bản hiến chương sẽ tuân thủ theo ý kiến đa số và chấp nhận phán quyết xử lý tranh chấp bắt buộc của bên thứ ba. Về nhiều phương diện, hệ thống quyết sách của GATT vẫn còn phôi thai; so với các quy định của ITO, đã được quy định chi tiết và còn mang tính đại diện bình đẳng một cách đáng ngạc nhiên. Từ những cuộc họp đầu tiên, các nước đã không tán thành về cách ra quyết sách trong tổ chức ITO mới. Cuộc tranh luận về 3 phương án bỏ phiếu trong Ủy ban trù bị đã diễn ra trước Hội nghị Havana và kết thúc không có kết luận. Hoa Kỳ muốn tỷ trọng trong thương mại thế giới phải là yếu tố quyết định trọng lượng của lá phiếu. Anh và các nước khối Thịnh vượng chung muốn trọng lượng lá phiếu “nhẹ hơn” để cho họ nhiều lá phiếu hơn (Brown 1950, 1945). Trong số 56 đại biểu, thì 35 đại biểu ủng hộ phương án một nước, một phiếu; chỉ có Hoa Kỳ ủng hộ phương án mà họ muốn (Brown 1950, 146). Các đường ranh giới trận tuyến tương tự về ủy ban chấp hành ITO cũng đã được vạch ra tại Hội nghị Havana. Hoa Kỳ ủng hộ việc thành lập một ủy ban chấp hành và các thành viên thường trực với giới hạn một số nước. Mặc dù các nước nhỏ không phản đối chiếc ghế thường trực dành cho Washington, nhưng họ đòi phải mở rộng quyền đại diện theo các khu vực địa lý.
Các thủ tục ITO mà cuối cùng Hoa Kỳ đồng ý là một bằng chứng về sự giảm bớt lập trường cứng rắn của Hoa Kỳ. Điều cơ bản nhất là Hoa Kỳ đã đồng ý nguyên tắc một nước, một lá phiếu, mặc dù Hoa Kỳ vẫn đòi một số quyết định nhất định đòi hỏi phải có sự đồng ý của đa số lớn (đa số tuyệt đối – ND). Cuối cùng, các thành viên tiềm năng đã đồng ý rằng một đa số đơn giản (quá bán – ND) của các đại biểu tham dự hội nghị ITO, đại hội đồng các thành viên các thành viên ITO, cũng đủ để thông qua yêu cầu của một nước thành viên về việc hủy bỏ các quy định. Tuy nhiên, sửa đổi bản hiến chương, đòi hỏi phải có đa số hai phần ba, cũng như đối với việc lựa chọn các thành viên vào ban chấp hành, việc hủy bỏ các ngoại lệ, và việc thiết lập các khối thương mại ưu đãi, và một số vấn đề khác (Brown 1950, 231-32). Ý muốn thỏa hiệp tương tự thể hiện ở vấn đề thành viên ban chấp hành. Trong số 18 thành viên của ban chấp hành, phải có tám người có nhiệm kỳ ba năm do Đại hội bầu ra, có xem xét thích đáng, nhưng không phải bắt buộc, đến tỷ trọng thương mại của quốc gia trong thương mại thế giới. Việc bầu 10 thành viên còn lại, hiến chương đòi hỏi Đại hội phải bảo đảm rằng họ đại diện cho các thành viên nói chung. Mọi quyết định của các thành viên đòi hỏi sự giám sát của
Bên trong nước Mỹ, hầu hết các nhà quan sát tỏ ra dè dặt về khả năng đánh mất chủ quyền. Tuy nhiên, có những người khác phản đối ý kiến đa số, lập luận rằng kinh nghiệm tại Đại hội đồng Liên hiệp quốc cho thấy các nước nhỏ hơn sẽ không “cấu kết nhau” để chống lại Hoa Kỳ. Chẳng hạn, năm 1949 Bidwell và Diebold viết rằng nguy cơ chính “có thể là, không phải thỉnh thoảng chúng ta bị thua trong cuộc bỏ phiếu, mà là chúng ta sẽ luôn luôn thắng.” Điều này sẽ là dấu hiệu hiệu của “sự đô hộ” và sẽ gây ra “sự ghen tị và căm ghét” trong hàng ngũ các đối tác thương mại của Hoa Kỳ (Bidwell và Diebold 1949, 232). Như Bidwell và Diebold nêu ra, vào đúng thời điểm đó, những lợi ích lớn nhất của Hoa Kỳ sẽ được bảo đảm bằng cách chấp nhận các hạn chế những hành động quyền lực kinh tế trong quan hệ đa phương.
Mặc dù thỏa thuận GATT áp dụng cơ cấu một nước, một lá phiếu, sự kiểm soát có hiệu quả vẫn đi ngược về phía các nước lớn. Hiệp định quy định rằng một đa số đơn giản được áp dụng cho trường hợp một nước yêu cầu bác bỏ một điều khoản, nhưng đòi hỏi phải có hai phần ba các nước tham gia hiệp định để thay đổi bất cứ điều khoản cơ bản nào của Hiệp định. Trên thực tế, đòi phải có sự nhất trí mới có thể thay đổi ba điều quan trọng nhất: Điều I, đối xử tối huệ quốc (MFN); Điều II, thay đổi về các ưu đãi thuế quan; và Điều XXX, việc bổ sung sửa đổi GATT, là tất cả lĩnh vực mà Hoa Kỳ đặc biệt quan tâm. Việc kết nạp thành viên mới đòi hỏi đa số hai phần ba, nhưng bất kỳ nước nào không tán thành có thể từ chối tư cách thành viên của một nước mới được kết nạp. Mặc dù hệ thống bỏ phiếu có sự phân biệt này được quy định bằng các điều khoản chính thức, dưới sự bảo hộ của Hoa Kỳ GATT vẫn hình thành một chuẩn mực về đồng thuận. Các quyết định được thông qua bằng sự đồng thuận được xác định là không có đại biểu có mặt phản đối; các lợi ích của Hoa Kỳ qua đó sẽ được bảo vệ thông qua khả năng phủ quyết của mình. Cũng như bảo đảm các lợi ích của Hoa Kỳ, theo chuẩn mực này thì các quốc gia yếu hơn cũng có khả năng ngăn chặn mọi hành động của GATT. Không có nước nào phải lo lắng về lá phiếu của một thành viên có thể thủ tiêu những đầu tư tốn kém của họ đã bỏ ra cho việc mở cửa thị trường. Nhưng trong khi quy tắc bỏ phiếu bảo vệ tất cả các nước khỏi “sự gây bất lợi” của các thành viên, thì nó cũng làm cho các nước nhỏ không thể nào tạo ra sự thay đổi tích cực trong tổ chức mà không có sự tán thành của Hoa Kỳ. Ngoài ra, điều trở nên rõ ràng là cho đến những năm 1960 do không có đại diện thường trực của mình tại Geneva, những quan điểm của các nước đang phát triển và các nước hạng trung bình hiếm khi được nghe thấy. Tiếng nói của các nước này có lẽ đã có hiệu quả hơn nếu như ITO được thành lập. Không những Hoa Kỳ đã có thể bị hạn chế bởi quy tắc bỏ phiếu đa số, mà ban chấp hành cũng đã có thể có tiếng nói cho các nước nhỏ và trung bình.
Tại sao Hoa Kỳ từ bỏ sự ủng hộ đối với ITO và thay vào đó ủng hộ GATT trong suốt bốn thập kỷ? Cả hai tổ chức này đều phục vụ cho các lợi ích của Hoa Kỳ trong việc đưa các nước đến bàn thương lượng, và trong hai tổ chức này, ITO là một cơ chế tốt hơn để tạo ra một sự cam kết đáng tin cậy cho sự tự do hóa thương mại. Vào năm 1951, khi Hoa Kỳ chính thức từ bỏ ITO, cơ cấu chính trị thế giới đã thay đổi. Thành phần của “thế giới tự do” dưới sự bảo trợ của Hoa Kỳ đã làm thay đổi nhận thức của các đồng minh Hoa Kỳ về ý đồ của Mỹ. Tiếp theo việc Hoa Kỳ xây dựng lực lượng chống chủ nghĩa cộng sản, phần lớn bế tắc đối với cam kết đã được giải quyết. Với sự mở đầu của chiến tranh lạnh, các nước hiểu rằng sự phồn vinh của họ sẽ không bị chính sách kinh tế của Hoa Kỳ làm hại. Kết quả Hoa Kỳ có thể dựa vào định chế GATT ít sự ràng buộc và thân thiện hơn. Do sự chống đối nội bộ đối với các phần của hiến chương ITO và khả năng tham gia vào GATT theo quyết định của cơ quan hành pháp, Truman đã rút lui bản hiến chương khỏi sự xem xét của Thượng viện. Và do đó, GATT, một thỏa thuận phản ánh tầm nhìn của chính sách thương mại đã được Quốc hội thông qua năm 1934 rõ hơn so với các quy định và chuẩn mực trong hiến chương của ITO, đã trở thành xương sống của định chế thương mại.
Trong suốt thời gian tồn tại của mình, GATT luôn luôn là nạn nhân của lịch sử ra đời kỳ quặc này. Theo cách nhìn của Hoa Kỳ, GATT là bộ phận của một kế hoạch sắp xếp lại các thể chế của Hoa Kỳ sao cho ngành hành pháp, chứ không phải Quốc hội, được phép quyết định các chính sách thương mại. Sự trao quyền cho cơ quan hành pháp là rất mong manh và đòi hỏi không những sự tái phê chuẩn thường xuyên của cơ quan lập pháp mà còn phải có bằng chứng cho thấy các lợi ích của Hoa Kỳ được tạo ra trong quá trình đặt ra các mức thuế quan. Sứ mệnh của GATT không phải là chuyển đổi một cách cơ bản chính sách thương mại của Hoa Kỳ mà là tạo thuận lợi cho sứ mệnh tiếp cận được vào thị trường các nước và tạo ra sự ủng hộ trong nước đối với việc mở rộng thương mại. Do việc trao quyền bị hạn chế, GATT đã bị cản trở bởi sự bất lực trong việc giải thoát bản thân ra khỏi các lợi ích không chỉ của Hoa Kỳ mà còn của các nước thành viên khác. Như đã chỉ ra tổng thống đã lựa chọn cách ràng buộc Hoa Kỳ vào định chế sử dụng được thẩm quyền hành pháp của mình, chứ không phải thông qua quá trình giám sát của Quốc hội. Hình thức trao quyền ít lộ diện này đã khéo léo tránh được sự chống đối tiềm tàng, nhưng nó có nghĩa là đã không có sự liên minh trong Quốc hội để ủng hộ cho việc tài trợ cho ban thư ký GATT, hay cho sứ mệnh nói chung của nó. Mãi cho đến khi kết thúc vòng Kennedy vào năm 1968, thì việc tài trợ cho GATT mới xuất hiện trong phân bổ ngân sách.
