Nhiệm vụ của Vòng Uruguay và chính sách mở rộng thương mại

1. Những nhiệm vụ của Vòng Uruguay:

Nhiệm vụ thứ nhất là đưa vào hệ thống của GATT một cách đầy đủ hơn một số lĩnh vực quan trọng của hoạt động thương mại mà trước đây bị bỏ qua hoặc quá khó, không thể tích hợp được. Trong số những lĩnh vực này có sản phẩm nông nghiệp và thương mại hàng dệt và may. Những cuộc thương thảo này thể hiện sự hoàn tất chương trình nghị sự tự do hóa thương mại “truyền thống” thông qua việc bao hàm những lĩnh vực có vẻ như đã tránh khỏi các quy tắc của định chế thương mại. Thương mại các mặt hàng này tỏ ra khó tự do hóa được vì liên quan tới những lợi ích nội bộ; nói chung chúng không đặt ra những vấn đề cơ bản về hành chính hoặc nêu lên những vấn đề pháp lý hoặc chính trị mới. Những vấn đề đang bộc lộ trong các lĩnh vực “lạc hậu” này vốn đã quen thuộc với người trong cuộc. Trong trường hợp hàng dệt chẳng hạn, các vấn đề thương mại liên quan trước hết tới việc sử dụng quá đáng các công cụ ở biên giới (chủ yếu là các hạn chế định lượng) để bảo vệ công nghiệp dệt nội địa trước hàng hóa nhập khẩu. Trong nông nghiệp, các vấn đề xoay quanh tác động của chính sách nông nghiệp nội địa. Nhưng ảnh hưởng thương mại của các khoản trợ cấp nội địa từ lâu đã được thừa nhận như là một lĩnh vực điều hành hợp pháp phù hợp với các điều khoản của GATT. Vấn đề áp dụng những quy tắc này vào các chương trình nông nghiệp nội địa thì mang tính chất chính trị hơn là thuần khái niệm.

Nhiệm vụ thứ hai của Vòng Uruguay là về mặt tổ chức: củng cố những quy tắc của Vòng Tokyo thành một tài liệu duy nhất, tăng số quốc gia đồng ý tuân thủ những quy tắc đó và thiết lập một bộ quy tắc chung cùng những dàn xếp mang tính thể chế chung để giải quyết những vụ vi phạm. Khi vòng đàm phán kết thúc, chỉ còn bốn bộ quy tắc chưa được tích hợp vào WTO, chúng phải được đưa ra áp dụng đa phương. Những thỏa thuận tích hợp mới sửa chữa lại các quy tắc về trợ cấp, về chống bán phá giá cũng như định nghĩa lại Bộ Tiêu chuẩn (Standard Code) nhằm phân biệt rõ ràng giữa những quy định dựa trên rủi ro và những quy định liên quan tới tiêu chuẩn kỹ thuật. Vì tất cả các thành viên của WTO đều cam kết áp dụng những quy tắc này như là một “cam kết duy nhất”, điều này đã làm tăng nguy cơ vi phạm quy tắc. Do vậy cần phải thực thi tốt hơn một kỷ luật pháp lý thông qua việc cải tổ quy trình giải quyết tranh chấp.

Mặc dù đòi hỏi một kỹ năng đàm phán đáng kể, những cuộc sửa đổi, cải tiến và trình bày bộ quy tắc này thành một tài liệu thống nhất vẫn còn nằm trong quỹ đạo truyền thống những quy tắc thương mại quốc tế. Cần có những quy tắc về trợ cấp nội địa bởi vì tác động tiềm tàng của những khoản trợ cấp đó đối với các mô hình thương mại. Việc lạm dụng các tiêu chuẩn kỹ thuật quốc gia, các quy định về sức khỏe như là các công cụ bảo hộ cũng đã được thừa nhận vào một lúc nào đó. Logic của những bộ quy tắc về chính sách thuế chống phá giá và thuế bù thiệt hại được đặt trên sự hiểu biết chung về việc làm thế nào mà hành vi không bị giới hạn của các quốc gia nhập khẩu có thể dẫn tới sự ngưng trệ của thị trường thế giới. Rõ ràng cả hai đều có liên quan tới các mục tiêu chính sách thương mại vì chúng hạn chế những quy định được ban hành nhằm hỗ trợ những lĩnh vực “bị tổn thương” do sự mở rộng thương mại.

Nhiệm vụ thứ ba của Vòng Uruguay là tích hợp vào một định chế thương mại đa phương những loại hình thương mại mới, đặc biệt là thương mại dịch vụ và thương mại sản phẩm có bao hàm sở hữu trí tuệ mà trước đây chưa từng được xem xét trong nội dung của định chế GATT. Các quy định ảnh hưởng tới những khía cạnh này của nền kinh tế không nhất thiết phải là một phần của chính sách thương mại truyền thống và liên quan tới những công cụ luật lệ thường vẫn được coi là thuộc về lãnh địa của việc hoạch định chính sách trong nước. Trong một số trường hợp, khu vực biên giới vẫn là địa điểm áp dụng những công cụ điều chỉnh các vấn đề này, nhưng trong lĩnh vực thương mại dịch vụ gần như tất cả các biện pháp cản trở thương mại đều hoạt động đằng sau biên giới. Sự mở rộng các quy tắc thương mại tới những lĩnh vực chính sách này là một khởi điểm cấp tiến hơn nữa cho hệ thống thương mại hơn là củng cố những quy tắc bảo đảm thương mại công bằng và hợp nhất những khu vực chậm chân. Sự điều hành chính sách trong các lĩnh vực này nêu lên vấn đề về tính khả dụng của những nguyên tắc của GATT và đặt nghi vấn với quan niệm tiêu chuẩn về cái gì là “thương mại tự do”, cái gì là “bảo hộ”. Trái lại với việc loại trừ từng phần quy định về trợ cấp nông nghiệp nội địa, sự mở rộng quy tắc thương mại vào các lĩnh vực luật lệ nội địa không phải là phần trung tâm của công cuộc tích hợp các ngành nghề chậm chân, cũng không phải là điều hành các quy tắc bảo đảm thương mại công bằng.

Những nhiệm vụ này nối kết với nhau theo một cách thức rất thiết yếu để vòng đàm phán có thể chấp nhận được về mặt chính trị. Việc thiếu vắng những quy tắc mang tính cưỡng bức trong lĩnh vực nông nghiệp và sự lệ thuộc vào chế độ hạn ngạch để hạn chế thương mại trong trường hợp hàng dệt may là một bất lợi nghiêm trọng cho các nước đang phát triển đang muốn mở rộng hoạt động thương mại vào thị trường các nước đã phát triển. Tuy nhiên, không dễ gì tìm được một sự thỏa hiệp giữa Hoa Kỳ và châu Âu về vấn đề nông nghiệp. Các nhà cung cấp dịch vụ và hàng hóa có yêu cầu bảo vệ sở hữu trí tuệ từ các nước phát triển mong muốn được tiếp cận tự do hơn thị trường của các nước đang phát triển. Mặc dù đã có nhiều cuộc mặc cả quan trọng trong thế giới phát triển, song cuộc mặc cả chính trị tổng quát nhất có tác dụng kích hoạt và ở mức độ nào đó duy trì Vòng Uruguay trong suốt bảy năm rưỡi thương thảo vừa qua chính là cuộc mặc cả về việc các nước nghèo tiếp cận thị trường các nước giàu để bán hàng nông sản và hàng dệt may, đổi lấy việc cung cấp quyền tiếp cận các thị trường đang nổi lên cho dịch vụ của các nước giàu cùng với sự tôn trọng quyền sở hữu trí tuệ căn bản ở các nước đang phát triển. Tuy nhiên nhìn tổng thể, nhiều nhượng bộ mà các nước đang phát triển đề xuất đã có hiệu lực rất sớm trong khi những lợi ích từ việc mở cửa thị trường các nước giàu, như thị trường dệt may chẳng hạn, chỉ có hiệu lực sau một thời gian dài thực hiện từng bước một. Sự vỡ mộng với cuộc mặc cả cuối cùng và con đường mà cuộc mặc cả này đi qua trong những năm tháng tiếp nối vòng đàm phán đã làm gia tăng sự căng thẳng mà chúng tôi đã đề cập và thiết lập bối cảnh cho các cuộc đàm phán thương mại hiện nay.

2. Mở rộng phạm vi hệ thống thương mại:

Mặc dù chương sách này đề cập tới các vấn đề “ở biên giới”, nhưng sẽ rất hữu ích nếu chúng ta bắt đầu từ việc phân biệt hai khuynh hướng đã đề cập trước đây, và tìm hiểu các hệ quả mà sự mở rộng phạm vi của thỏa thuận quốc tế mang lại. Khuynh hướng thứ nhất là sự chuyển dịch từ chỗ tập trung chú ý vào các biện pháp ở biên giới đến việc đưa vào quy tắc thương mại hoạt động của chính phủ ở “sau biên giới”. Khuynh hướng thứ hai là mở rộng phạm vi của các quy tắc quốc tế để bao hàm những lĩnh vực trách nhiệm mà bình thường vẫn được coi là hoàn toàn thuộc về lãnh địa luật lệ đối nội. Bao trùm lên cả hai khía cạnh phương tiện và cứu cánh sẽ cho ta một khung mẫu để xem xét quy mô và hệ quả của những thay đổi này trong phạm vi của quy tắc thương mại.

Bảng này phân loại bộ công cụ tiêu biểu mà chính phủ sử dụng hoặc các biện pháp chính sách có tác động đáng kể và xác định được đến dòng chảy thương mại. Loại chính sách hoạt động nhằm hỗ trợ mục đích thương mại trực tiếp bao gồm thuế quan và hạn ngạch vận hành ở biên giới, cùng với trợ cấp xuất khẩu và biện pháp bảo đảm thương mại công bằng. Đây là những lĩnh vực truyền thống của GATT. Nhưng nó cũng bao hàm những biện pháp như là trợ cấp nội địa áp dụng sau biên giới và những quy định có tiềm năng gây ảnh hưởng phân biệt đối xử chống lại các nhà cung cấp dịch vụ hoặc nhà đầu tư nước ngoài. Những điều này chưa được tích hợp đầy đủ trong quy tắc thương mại quốc tế trước khi Vòng Uruguay khởi sự mặc dù chúng đã được đề cập một phần trong bộ quy tắc của Vòng Tokyo. Loại biện pháp này cũng bao gồm những biện pháp nhắm đến tác động thương mại của các quy tắc về đầu tư, chẳng hạn như yêu cầu về tỷ lệ xuất khẩu và những quy định được ban hành để kích thích sử dụng hàng hóa và dịch vụ trong nước. Những vấn đề này được đề cập trong Hiệp định về Các biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại (Trade- Related Investment Measures – TRIMS) trong Vòng Uruguay. Những chính sách trợ cấp có tính chất phân biệt đối xử được thiết kế để tạo cho doanh nghiệp nội địa một lợi thế cạnh tranh cũng đã được đưa vào dưới tiêu đề này.

Giản đồ phân loại sự mở rộng các quy tắc thương mại quốc tế 

Các quy tắc thương mại trong lĩnh vực này trước tiên nhắm tới việc tháo gỡ những rào cản thương mại, khuyến khích khai thác những khác biệt về giá cả để nâng cao hiệu quả cho nước nhập khẩu cũng như cho cả hệ thống thương mại và cho người tiêu dùng khả năng lựa chọn rộng rãi hơn các sản phẩm và dịch vụ. Nền tảng lý luận của các quy tắc đó là quan niệm rằng sự cạnh tranh lành mạnh giữa các doanh nghiệp trong một thị trường cạnh tranh sẽ làm lợi cho tất cả các bên tham gia. Những nguyên tắc về không phân biệt đối xử và đối xử quốc gia là tuyên ngôn của quan điểm này.

Những căng thẳng chính trị chủ yếu trong bối cảnh này được trình bày trong Bảng dưới đây – chúng diễn ra cùng với những tác động ngược của thương mại tự do hơn đối với quyền lợi nội địa. Cuộc chạm trán mang tính chất cổ điển là va chạm giữa những nhà sản xuất lợi dụng khe hở của pháp luật để thu lợi từ công cuộc bảo hộ với người tiêu thụ và nhà cung cấp nước ngoài – những người thu lợi từ việc bãi bỏ chế độ bảo hộ tại biên giới và sâu trong nội địa. Như vậy hệ thống chính sách là rất quen thuộc và định nghĩa thế nào là thương mại tự do, nói chung, cũng không gây ra tranh luận nhiều. Người ta có thể đưa sự bảo hộ ngành công nghiệp non trẻ và mối ưu tư về đầu tư nước ngoài vào khung mẫu này. Đối với các công cụ hoạt động sau biên giới thì có thêm nhiều câu hỏi, chẳng hạn như liệu có nên ưu đãi nhiều hơn cho các công ty trong nước mà hy sinh quyền lợi của doanh nghiệp nước ngoài – các doanh nghiệp mà có người cho rằng không nhiệt tình ủng hộ quyền của người lao động hoặc không muốn chuyển giao hoặc phát triển công nghệ ở một quốc gia nào đó. Mặc dù trong thực tế giữa các công cụ chính sách thương mại hoạt động ở biên giới và những công cụ như vậy hoạt động sau biên giới có nhiều khác biệt lớn lao, mục tiêu của chúng thường rất rõ ràng.

Cơ sở chính trị của những hạn chế thương mại khác nhau 

Điều căn bản hơn nữa là sự phân biệt giữa những công cụ đi cùng với mục tiêu chính sách thương mại và những công cụ đi cùng với mục tiêu chính sách đối nội. Loại chính sách liên quan tới thương mại này – những chính sách chủ yếu nhắm tới mục tiêu đối nội – bao gồm nhiều chính sách hoạt động ở biên giới như các biện pháp được ban hành với mục đích bảo vệ sức khỏe và an toàn cộng đồng, bảo vệ môi trường thiên nhiên trước sự xâm nhập của các giống loài mới, kiểm soát dịch bệnh động vật và cây trồng và kiểm soát việc di dân. Nhưng chủng loại này cũng bao hàm những công cụ được thiết kế để ứng phó với các mục tiêu đối nội vận hành sau biên giới. Những công cụ như vậy sẽ ảnh hưởng trước tiên đến các doanh nghiệp và thị trường nội địa và chỉ tác động đến thương mại một cách ngẫu nhiên. Điển hình cho những công cụ như vậy là quy tắc về bảo vệ công nhân, chính sách cạnh tranh, và bảo hộ quyền lợi trước những nỗ lực cách tân hoặc những hành vi cảm tính. Trong số này, nhiều công cụ có thể được coi là có tác dụng kích thích việc tích lũy các hàng hóa công cộng, bao gồm cả hàng hóa công của một nền kinh tế nội địa được điều hành tốt và có tính cạnh tranh. Nhưng chúng có thể có hiệu quả phân biệt đối xử đáng kể lên hoạt động của các doanh nghiệp và cá nhân nước ngoài và như vậy sẽ trở thành tiêu điểm của quy tắc thương mại. Vấn đề cơ bản đối với một hệ thống thương mại là ở chỗ, không rõ những hàng hóa công cộng này lúc nào cũng có thể được sản xuất theo một phương thức có hiệu quả mà không gây tác động quá mức đối với thương mại hay không.

Những chính sách đối nội như thế không chỉ có cơ sở kinh tế khác nhau mà cơ sở chính trị cũng tách bạch nhau rõ ràng. Các nhóm lợi ích và những người có liên quan từ các chính sách đó cũng khác nhau đáng kể. Không chỉ nổi lên từ sự căng thẳng giữa các công ty trục lợi và người tiêu dùng như trong trường hợp các chính sách thương mại “truyền thống”, hệ thống quy định nội địa liên quan tới thương mại còn phản ánh sự cân bằng có tính chất xã hội giữa trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể (mặc dù luôn luôn hiện hữu tình trạng lợi dụng khe hở của pháp luật để trục lợi). Những quy định như vậy, chẳng hạn, sẽ có thể tập trung vào cấp độ bảo vệ người tiêu dùng hay bảo vệ môi trường, hoặc đến mức độ sáng chế phát minh được khuyến khích thông qua việc bảo hộ sở hữu trí tuệ dù phải trả giá cao hơn trong ngắn hạn. Việc cung cấp có hiệu quả các mục tiêu chính sách này đòi hỏi phải quan tâm tới sự tương đồng giữa nền kinh tế với phần còn lại của thế giới. Hệ thống quy định phải được thiết kế như thế nào để tránh tạo ra những ngoại lực tiêu cực và sự tồn tại của thương mại có thể mang lại một số thách thức bổ sung cho những người điều hành. Tuy nhiên thương mại tự thân nó cũng sẽ thay đổi các khả năng lựa chọn có được và mở ra những triển vọng mới. Vì vậy quy tắc thương mại có thể được coi như một sự bổ sung vào chính sách đối nội để làm cho chúng trở nên hiệu quả hơn. Do đó mục đích tối hậu chính là cải thiện hoạt động của các quy định đối nội để đạt được các mục tiêu của chúng. Không thể xác định rõ một hệ thống quy định đối nội có hiệu quả hay không mà chỉ căn cứ vào tác động của nó đến hoạt động thương mại. Cứ như vậy, phải tạo ra các tiêu chí khác nhau để đánh giá thành công của các quy tắc thương mại trong lĩnh vực này. Chính sách thương mại cần tỏ ra có ích cho việc cải tiến chất lượng chính sách đối nội hơn là ngăn cản chúng bằng những hạn chế phản tác dụng. Vì lẽ đó cần có những quy tắc hướng dẫn mới.

Vì sao mà hai sự mở rộng phạm vi của quy tắc thương mại, sau biên giới và vào vương quốc của những mục tiêu đối nội, lại có thể gây ra vấn đề cho tính chất hợp pháp của hệ thống thương mại? Các chính sách thương mại truyền thống liên quan chủ yếu tới hành động của chính phủ làm lợi cho các thành phần nội địa. Việc mở rộng phạm vi điều chỉnh của các quy tắc thương mại và các vụ điều tra những công cụ áp dụng trong khu vực biên giới (cả nhà nhập khẩu và người xuất khẩu) rõ ràng đã có tác động là đưa thêm nhiều diễn viên lên sân khấu. Những khó khăn trong việc đàm phán các thỏa thuận mở cửa thương mại trong lĩnh vực nông sản và dệt may minh họa cho một số khía cạnh của vấn đề này, cũng như vấn đề định nghĩa thế nào là trợ cấp công nghiệp có thể chấp nhận được. Nhưng sự mở rộng [các quy tắc thương mại] vào vương quốc của các quy định đối nội lại đưa lên vị trí nổi bật một tập hợp những vấn đề hoàn toàn mới. Không chỉ có thêm nhiều diễn viên tham gia mà quan điểm của các diễn viên cũng khác nhau một cách đáng ngạc nhiên. Những người đã có một “tiêu điểm” thương mại sẽ xác định các vấn đề này như là tác động của sự điều hành đối nội đối với thương mại. Còn những người quan tâm đến đối nội hoặc điều tiết sẽ cho đó là tác động hạn chế của thương mại lên khả năng của chính phủ trong việc theo đuổi các mục tiêu của mình. Nhóm này nhìn các công cụ đối nội như là sự hạn chế tiềm tàng thành quả của các mục đích thương mại. Còn nhóm khác lại thấy các công cụ thương mại như là con đường theo đuổi các mục tiêu đối nội. Vì lý do đó mà xung đột sinh ra, cũng giống như xung đột giữa nhà sản xuất đang cạnh tranh với nhập khẩu và người tiêu dùng đang đấu tranh để giành ảnh hưởng đến nghị trình chính sách thương mại mang tính chất truyền thống nhiều hơn. Những xung đột này có vẻ đặc biệt mạnh ở phần tư phía trên bên phải so với những cuộc tranh luận chính trị mang tính kỹ thuật nhiều hơn ở góc tư phía dưới bên phải, nơi các sở thích của người tiêu dùng và những mối quan tâm về văn hóa chiếm vị trí thống trị.