Trình tự thủ tục mà một quốc gia phải theo khi gia nhập tổ chức thương mại này chỉ được trình bày bằng những lời lẽ hết sức chung chung trong các tài liệu của GATT và WTO. Tuy nhiên theo thời gian, tổ chức này đã phát triển một tập hợp các quy định hết sức phức tạp cho việc kết nạp thành viên mới.
Mục lục bài viết
1. Các điều kiện kết nạp thành viên GATT/WTO:
Về bản chất, những điều luật hạn chế thương mại đang tồn tại sẽ được điều chỉnh theo thỏa thuận cho đến một thời điểm nào đó chúng sẽ được thương thảo để loại bỏ. Các quốc gia khác thì có thể tỏ dấu hiệu có ý định gia nhập GATT và trở thành các bên hợp đồng (contracting parties) theo quy định của Điều XXXIII. Nhiều quốc gia đang phát triển mới giành được độc lập thì có thể gia nhập GATT theo một trình tự đơn giản hơn theo Điều XXIV:5(c), chỉ đòi hỏi có một bên hợp đồng chứng nhận rằng quốc gia mới này đã có “quyền tự trị hoàn toàn” để làm chủ “quan hệ ngoại thương” của riêng mình. Nhưng cũng đã nổi lên ba nhóm nước tham gia vào Hiệp định GATT mà không cần sự chứng nhận của một bên hợp đồng nào, theo ý nghĩa thông thường. Trước tiên, các cường quốc thực dân thường thay mặt các thuộc địa và lãnh thổ của họ chấp nhận những nghĩa vụ của Hiệp định chung (General Agreement – tức GATT). Hai là, vào thời điểm giành được độc lập, vài nước đã chọn tư cách thành viên có sẵn (de facto) trước khi quyết định gia nhập. Và thứ ba là một số quốc gia khi gia nhập được trao cho tư cách thành viên lâm thời trong khi chờ đợi kết quả của tiến trình xem xét kết nạp. Nhật Bản tham gia năm 1955 trên cơ sở thành viên lâm thời, cho phép nước này hoãn thi hành một số cam kết về quy chế tối huệ quốc, và Thụy Sỹ là thành viên lâm thời từ năm 1958 đến năm 1966.
Quy trình hiện hành về kết nạp thành viên mới liên quan tới một chương trình tự do hóa buộc các quốc gia ứng viên phải nhân nhượng hơn rất nhiều. Công việc này được hoàn thành với sự trợ giúp của một nhóm công tác, bao gồm những đối tác thương mại có quan tâm, có trách nhiệm điều hành việc xem xét đơn xin gia nhập và rút ra một tập hợp các cam kết mà quốc gia đứng đơn phải đưa ra về việc làm thế nào các chính sách thương mại của mình sẽ được điều chỉnh cho phù hợp với các thỏa thuận trước đây của WTO. Nước xin gia nhập sẽ phải cung cấp các dữ liệu về hệ thống luật pháp liên quan, tự nó đã là một khối lượng thông tin rất cơ bản vì giờ đây khung pháp lý của WTO bao hàm cả sở hữu trí tuệ và dịch vụ cũng như các rào cản thương mại truyền thống. Các thành viên WTO có ý kiến phản hồi về sự cung cấp này và có thể yêu cầu có thêm các cam kết mới, các sự thay đổi pháp luật mới để cầm chắc rằng quốc gia xin gia nhập sẽ mở cửa nền kinh tế tới mức độ phản ánh được “những lợi ích tổng quát mà Người xin gia nhập sẽ được hưởng từ tư cách thành viên WTO”. Hơn thế nữa, Điều XXXV của Hiệp định GATT và Điều XIII của WTO – những điều khoản cho phép một thành viên có quyền từ chối áp dụng GATT/WTO cho một thành viên mới được kết nạp, đã ép buộc một cách hiệu quả những lãnh thổ đang xin kết nạp phải cung cấp những sự nhượng bộ có thể làm vui lòng tất cả các quốc gia thương mại lớn. Tiến trình gia nhập WTO đã trở nên hết sức phức tạp và gian khổ; và nếu cộng tất cả những cuộc đàm phán thương mại quy mô đầy đủ mà trong đó nước xin gia nhập phải cung cấp lợi ích cho các nước khác để đổi lấy tư cách thành viên thì cũng ngang với những gì họ phải cung cấp trong tất cả các vòng đàm phán thương mại trước đây mà họ không hề tham gia. Cuối cùng, một quyết định tích cực cho việc kết nạp còn đòi hỏi hai phần ba số phiếu của các bên đã tham gia vào thỏa thuận hiện hành (Điều XXXIII của GATT, Điều XII của WTO).
Tính chất phức tạp của thủ tục gia nhập WTO rõ ràng không phải được đặt ra để làm nản lòng các nước có khả năng trở thành thành viên mới. Nhưng các cuộc thương thảo chung quanh các đơn xin gia nhập mới tự chúng đã có một ý nghĩa nào đó trong việc mở cửa thương mại. Giờ đây tư cách thành viên được coi như là một điều kiện cần thiết cho việc thu hút vốn đầu tư và trong các vụ tranh chấp thương mại thì những nước chưa phải là thành viên WTO có rất ít chỗ dựa. Thế là khi hệ thống GATT/WTO gia tăng quy mô, những lợi ích của tư cách thành viên trở nên rộng lớn hơn thì cái giá của việc đứng ngoài tổ chức này cũng đáng chú ý hơn. Để tránh việc gạt ra rìa các quốc gia nghèo nhất, một thủ tục mới, đơn giản hơn đã được phê chuẩn tháng 12- 2002, áp dụng cho các nước kém phát triển nhất.
Những cuộc thương thảo về việc Trung Quốc gia nhập WTO đặc biệt kéo dài, mất khoảng 16 năm. Quá trình này bao gồm cả những thỏa thuận về việc chấp nhận nhiều thỏa thuận khác nhau của WTO, các thời gian biểu đặc thù về việc giảm thuế nhập khẩu đối với hàng công nghiệp và hàng nông sản, những cam kết chi tiết về việc điều hành và mở cửa thị trường trong các lĩnh vực dịch vụ như viễn thông, ngân hàng, bảo hiểm và cả các dịch vụ chuyên nghiệp như kế toán và kiến trúc. Những cuộc thương thảo của nhóm công tác được tiến hành song song với những cuộc thảo luận song phương riêng rẽ với các đối tác thương mại chủ yếu như Hoa Kỳ và EU. Ở cấp độ chính trị các cuộc thương thảo lại được kết nối với các vụ tranh cãi về những vấn đề không liên quan trực tiếp tới những cuộc thương thảo trong khuôn khổ WTO như thành tích nhân quyền của Trung Quốc và hiện trạng của Đài Loan. Để thấy được tính chất phức tạp của các cuộc thương thảo, báo cáo cuối cùng của nhóm công tác bao gồm 343 đoạn có đánh số thứ tự và một số lượng lớn các bản phụ lục. Nhưng chính sách chính trị cuối cùng cũng thắng được tính phức tạp về hành chính và Trung Quốc nhận được tư cách thành viên WTO trong hội nghị bộ trưởng tại Doha tháng 11-2001.
2. Kết nạp Trung Quốc: Một trường hợp đặc biệt?
Việc kết nạp Trung Quốc vào WTO đặt ra nhiều vấn đề mà về nhiều khía cạnh là rất độc đáo.12 Về mặt kỹ thuật có thể coi Trung Quốc là một nước đang phát triển song cơ cấu chính trị-kinh tế của nó rất độc đáo và Trung Quốc có ý nghĩa rất lớn cả về kinh tế lẫn chính trị đến mức việc gia nhập của Trung Quốc chắc chắn sẽ gây ra những thay đổi rất căn bản bên trong tổ chức WTO. Việc kết nạp Trung Quốc sẽ mở rộng quy mô lãnh thổ của tổ chức này cũng như cấp độ thương mại mà nó chi phối; đồng thời cũng giúp “cố định” những bước đi rất ấn tượng mà Trung Quốc đã thực hiện trên con đường tự do hóa kinh tế trong hai thập niên trước đó. Rất khó mà thể chế hóa những sự thay đổi này, nhất là đối với một chính phủ vẫn còn gắn bó với nhiều yếu tố của một nền kinh tế tập trung. Những thay đổi chính mà Trung Quốc đồng ý khi kết nạp sẽ được tóm tắt trong hộp 6.1.
Về căn bản Trung Quốc khác hẳn các thành viên WTO khác, một phần vì kích thước của nó, nhưng cũng vì cơ cấu chính trị-kinh tế đặc thù của nó. Một số phương diện trong mô hình kinh tế thị trường của Trung Quốc có thể phá hỏng hoặc làm phức tạp thêm các cam kết căn bản của WTO chẳng hạn như việc Trung Quốc tiếp tục giành vai trò to lớn cho doanh nghiệp nhà nước; quy tắc đối nội và các quy trình làm luật thiếu minh bạch; quy tắc và chính sách cạnh tranh không rõ ý nghĩa; hệ thống điều hành yếu kém, nhất là những gì liên quan tới môi trường; và thiếu vắng những bảo đảm dân chủ. Còn một số phương diện khác trong hệ thống của Trung Quốc làm dấy lên mối hoài nghi về khả năng tuân thủ các cam kết của nước này như là hệ thống tư pháp – về các vấn đề thương mại – đang còn trong giai đoạn phôi thai và không được coi là độc lập với chính trị; tham nhũng nghiêm trọng ở nhiều vùng; và quyền lực của chính phủ trung ương tương đối yếu kém trong những vấn đề thương mại.13 Những vấn đề này đã không được xử lý tốt theo các quy tắc hiện hành của WTO nhưng phải đối mặt trong các cuộc thương thảo cùng với việc gia nhập của Trung Quốc. Một số các cuộc thương thảo đó diễn ra song song với những căng thẳng thương mại nghiêm trọng giữa Hoa Kỳ và Nhật Bản trong thập niên 1980. Và những vấn đề này không chỉ là những vấn đề riêng của các đối tác thương mại của Trung Quốc, chúng cũng tác động đến Trung Quốc và người ta mong mỏi nước này sẽ tạo ra những định chế mới, gia tăng vai trò của tính minh bạch và của thị trường cho dù những thay đổi như vậy có thể ảnh hưởng tới các truyền thống chính trị của Trung Quốc.
3. Trách nhiệm của Trung Quốc theo thỏa thuận gia nhập WTO:
3.1. Giảm thuế:
– Thuế nhập khẩu các mặt hàng công nghiệp có tầm quan trọng lớn nhất đối với các doanh nghiệp Hoa Kỳ sẽ được giảm từ 25% xuống 7%.
– Thuế nhập khẩu các mặt hàng nông sản có tầm quan trọng lớn nhất đối với nông dân Hoa Kỳ sẽ được giảm từ 31% xuống 14%.
3.2. Những cam kết về dịch vụ:
Mở cửa đáng kể và sâu rộng một loạt lĩnh vực dịch vụ, bao gồm những lĩnh vực quan trọng đối với Hoa Kỳ như ngân hàng, bảo hiểm, viễn thông, và các dịch vụ chuyên nghiệp.
3.3. Cải cách hệ thống:
Cải tổ sâu rộng trong các lĩnh vực về tính minh bạch,
3.4. Tôn trọng triệt để thỏa thuận WTO đang tồn tại:
3.5. Những điều khoản tự do hóa thương mại đặc thù Trung Quốc:
– Quyền nhập khẩu trực tiếp từ Trung Quốc và xuất khẩu vào Trung Quốc trong vòng ba năm.
– Quyền tham gia phân phối tất cả các sản phẩm trong lãnh thổ Trung Quốc trong vòng ba năm kể từ ngày kết nạp (ngoại trừ phân bón hóa học, dầu thô, và xăng dầu tinh chế có thể được phân phối theo cấp độ bán sỉ năm năm sau ngày kết nạp)
– Sự phê chuẩn đầu tư và nhập khẩu không còn phải chịu những đòi hỏi làm méo mó thương mại như yêu cầu chuyển giao công nghệ, cân đối ngoại tệ, thành tích xuất khẩu và đòi hỏi về tỷ lệ nội địa hóa sản phẩm.
– Quyền xuất khẩu hàng hóa vào Trung Quốc mà không cần thiết lập sự hiện diện đầu tư ở đó.
– Loại bỏ dần các biện pháp phi thuế quan (NTMs), tất cả các NTM không phù hợp với WTO phải được bãi bỏ trước ngày 1-1-2005.
– Loại bỏ các công ty độc quyền nhập khẩu thuộc thương mại nhà nước đối với các sản phẩm công nghiệp và nông nghiệp.
– Đòi hỏi các xí nghiệp quốc doanh phải mua và bán chỉ dựa trên sự cân nhắc thương mại.
– Xóa bỏ trợ cấp xuất khẩu đối với hàng nông sản, xóa bỏ sự thay thế hàng nhập khẩu và trợ cấp xuất khẩu đối với hàng công nghiệp.
3.6. Cơ chế bảo vệ:
– Các thành viên WTO có thể tiếp tục sử dụng phương pháp luận kinh tế phi thị trường đặc biệt để đo lường sự bán phá giá trong các trường hợp chống bán phá giá đối với hàng hóa Trung Quốc trong vòng 15 năm.
– Trong cơ chế bảo vệ đặc thù Trung Quốc, các thành viên WTO có thể ngăn cản nhập khẩu từ Trung Quốc nếu sự nhập khẩu đó làm gián đoạn thị trường của mình trong vòng 12 năm.
(Nguồn: James P. Zumwalt, Cố vấn Bộ trưởng Kinh tế, Đại sứ quán Hoa Kỳ, Bắc Kinh, Tư cách thành viên WTO tác động đến Trung Quốc như thế nào, ngày 9-1-2002).
4. Tác động của Trung Quốc khi gia nhập WTO:
Trong trường hợp Trung Quốc, mối quan tâm tới những khác biệt về hình thức càng bị làm trầm trọng thêm bởi tầm vóc và bối cảnh địa lý-quân sự của nó. Nhiều thành viên hiện thời của WTO có những hệ thống kinh tế-chính trị đối nội mà về hình thức cũng khác với hệ thống tiêu biểu của phương Tây song không gây căng thẳng cho các thành viên khác. Nhưng nền kinh tế Trung Quốc thì lớn hơn rất nhiều so với các thành viên khác (Cohen 1998). Hơn thế nữa, kết quả va chạm còn sẽ được cảm thấy trong bối cảnh Trung Quốc được coi là một đối thủ quân sự của một số thành viên quan trọng trong WTO. Như vậy, sự va chạm chính trị đi liền với việc Trung Quốc gia nhập hệ thống thương mại thế giới được giải thích bằng sự kiện Trung Quốc rất khác biệt trong cả ba chiều kích: thể chế chính trị kinh tế, quy mô của sức mạnh kinh tế và bối cảnh quân sự-chiến lược trong đó nó được tham gia.
Theo những ước đoán hào phóng nhất về mức độ tự do hóa thị trường Trung Quốc thì ít nhất 30% tổng sản lượng nội địa của nước này là do các doanh nghiệp nhà nước tạo ra.4 Hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước có tiềm năng phá hỏng cả bốn viên đá tảng của thỏa thuận GATT. Quan trọng nhất, GATT thừa nhận rằng các quyết định về kinh tế được đưa ra bởi các doanh nghiệp thương mại, các khách hàng trung gian hoặc khách hàng cuối cùng, phần lớn dựa trên giá cả và chất lượng, nhưng các doanh nghiệp nhà nước không phải bao giờ cũng quyết định dựa trên những tiêu chí thương mại này. Ví dụ, không khó khăn lắm để hình dung các doanh nghiệp nhà nước tiêu thụ con chip máy vi tính sẽ quyết định mua toàn bộ chip máy vi tính mà họ cần từ các nhà sản xuất chip thuộc nhà nước. Chuyện này có thể hủy hoại một cách hiệu quả Điều III của Hiệp định GATT về đối xử quốc gia. Cũng có thể đưa ra những luận cứ tương tự về cách làm thế nào mà các doanh nghiệp nhà nước dính dáng tới những hành vi có thể xói mòn cam kết về quy chế tối huệ quốc ở Điều I, cam kết về một thời gian biểu các nhượng bộ ở Điều II, và cam kết chống lại việc duy trì các hạn chế về số lượng nêu ở Điều XI.15 Và những luận cứ này có lẽ cũng có thể áp dụng với mức độ tương tự trong trường hợp ảnh hưởng của chính quyền các địa phương đối với các doanh nghiệp hương trấn (township- village enterprises TVEs). Điều XVII của GATT có ý đồ khép hoạt động của doanh nghiệp nhà nước vào quy tắc thương mại quốc tế song những người dự thảo thỏa thuận đã không bao giờ tiên đoán được rằng điều khoản này sẽ không xử lý thỏa đáng được những vấn đề tạo ra từ sự gia nhập của một quốc gia lớn như Trung Quốc với kinh tế nhà nước giữ vai trò quan trọng như vậy. Đòi hỏi ban đầu của Điều XVII là doanh nghiệp nhà nước sẽ mua hoặc bán “chỉ phù hợp với sự cân nhắc thương mại”. Nhưng điều quy định này không thể có hiệu lực ở nơi mà lý do mua hoặc bán của doanh nghiệp nhà nước thường không minh bạch.
Thứ hai là, theo nghĩa rộng lớn hơn, hệ thống GATT cho rằng quy tắc, quy định, các quy trình hành chính và lập pháp của các nước thành viên đều minh bạch. Sự minh bạch này là hết sức cốt yếu cho tính hiệu lực của các nguyên tắc chính của GATT. Ví dụ, sự đối xử quốc gia thật sự (Điều I) đòi hỏi cả các nhà sản xuất trong nước và nước ngoài phải biết luật chơi. Tương tự như vậy, một sự thiếu minh bạch trong quy tắc và quy định ảnh hưởng tới việc nhập khẩu có thể có một tác động cũng nghiêm trọng như là một hạn chế định lượng (Điều XI). Việc xây dựng quy tắc cũng đòi hỏi một quy trình minh bạch để có thể đại diện các lợi ích của doanh nghiệp nước ngoài nhằm bảo đảm rằng khi có hiệu lực các quy tắc ấy sẽ không có tính phân biệt đối xử. Và như vừa trình bày ở đoạn văn trên, bất cứ quy định có ý nghĩa nào đối với doanh nghiệp nhà nước cũng đều dẫn tới tính minh bạch. Điều X của GATT đòi hỏi các quy định về thương mại phải được xuất bản trước khi triển khai áp dụng những quy định này cũng không đủ rộng rãi để bao quát tất cả các loại không minh bạch mà người ta phải đương đầu ở Trung Quốc. WTO đòi hỏi tính minh bạch về trình tự thủ tục trong tình huống thực hiện việc thiết lập, chỉnh lý các quy định về kỹ thuật, vệ sinh, vệ sinh thực vật; các tiêu chuẩn; các thủ tục đánh giá phù hợp song lại có rất ít đòi hỏi về tính minh bạch về trình tự thủ tục trong các tình huống quan trọng khác. Vấn đề còn gây tranh cãi hơn nữa vì rất khó giám sát tính minh bạch bởi vì, theo định nghĩa, tính minh bạch chỉ là các chính phủ không phổ biến những chỉ thị hoặc các “hướng dẫn về hành chính” không minh bạch. Nói tóm lại, thường rất khó biết được một cách thức hành vi hoặc các kết quả của nó có cấu thành sự vi phạm Điều X của hiệp định GATT hay không.
Thứ ba là, Trung Quốc thiếu hẳn một chính sách cạnh tranh có ý nghĩa và hệ thống WTO không đòi hỏi một thành viên nào phải có chính sách cạnh tranh (mặc dù một đòi hỏi như vậy có thể được đặt ra trong một vòng đàm phán tương lai). Trong khi vào thời điểm ấy có rất ít lời than phiền về những hoạt động chống lại sự cạnh tranh trong khu vực kinh tế tư nhân ở Trung Quốc, không cần phải giàu tưởng tượng mới thấy rằng những vấn đề như vậy có thể được nêu ra trong tương lai. Ví dụ, trong chừng mực mà Trung Quốc tiếp tục giảm thiểu vai trò của doanh nghiệp nhà nước, nhà cầm quyền vẫn có thể quyết định cấp quy chế độc quyền hợp pháp cho một số doanh nghiệp nhà nước hiện hành nào đó, nhất là trong những giai đoạn ban đầu của công cuộc tư nhân hóa. Đây là một mô thức mà một số nước châu Á khác và các nước Đông Âu đã đi theo.
Hành vi độc quyền hoặc độc chiếm thị trường trong khu vực kinh tế tư nhân thì cũng giống như hành vi phân biệt đối xử của doanh nghiệp nhà nước và có thể moi móc hết một cách hữu hiệu tính hiệu quả và ý nghĩa của hòn đá tảng thứ tư trong hiệp định GATT.
Thứ tư là, sự gia nhập của Trung Quốc có thể làm dấy lên mối liên hệ giữa quy tắc thương mại và nhân quyền một cách trực tiếp hơn. Luật lệ của GATT không có ngoại lệ nào trong những nghĩa vụ tổng quát của GATT đối với những hoạt động thương mại tiến hành nhằm đáp ứng lại những vi phạm nghiêm trọng về nhân quyền: Điều XX(e) cho phép áp dụng hạn chế thương mại liên quan tới các sản phẩm sử dụng lao động của tù nhân, là chỗ xa nhất mà GATT đi tới. Mức độ tôn trọng nhân quyền và dân chủ của Trung Quốc có thể không gây tác động trực tiếp tới kinh tế quốc tế nhưng nó có một tầm quan trọng về chính trị quốc tế bởi vì nó mang cái mức độ thỏa mãn của Hoa Kỳ với một thể chế dựa trên quy chế tối huệ quốc không điều kiện. Nhiều người ở Hoa Kỳ và ở các nước khác tin rằng nên có một mối liên kết nào đó giữa quan hệ thương mại Hoa Kỳ Trung Quốc và những tiến bộ của Trung Quốc về nhân quyền và dân chủ hóa nói chung.
Để tóm tắt, việc gia nhập WTO của Trung Quốc có thể dẫn tới những căng thẳng thương mại và áp lực buộc phải có những quy tắc mới trong khuôn khổ WTO ở một số lĩnh vực. Sự thiếu vắng những quy tắc mạnh mẽ trong những lĩnh vực này có thể được hiểu như là một di sản của lịch sử WTO: tổ chức này không bao giờ ngờ tới các quan hệ thương mại trực tiếp giữa các nền dân chủ đã định hình ở phương Tây với một hệ thống kinh tế chính trị lớn như kiểu vốn đang chuyển từ kinh tế bao cấp tập Trung Quốc trung theo chủ nghĩa cộng sản sang một cái gì đó chưa thể xác định đầy đủ được. Tất cả những vấn đề này đều có trong đầu óc của các nhà thương thuyết liên quan tới việc kết nạp Trung Quốc vào WTO. Vẫn còn phải để ý xem các giải pháp của họ hiệu quả đến mức nào trong thực tế Trung Quốc và trong tiến trình ban hành quyết định của WTO.
