Thẩm định dự thảo văn bản pháp luật và ý nghĩa của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật? Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản pháp luật?
Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một giai đoạn trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp. Như vậy, để ban hành một văn bản quy phạm pháp luật thì cần phải có đầy đủ các khâu đoạn trong đó có việc thẩm định. Thực chất của công tác thẩm định là khắc phục những hạn chế, bất cập của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Để hiểu hơn về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản pháp luật và ý nghĩa của hoạt động này nhóm chúng em chọn đề tài: “Ý nghĩa của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Cho ví dụ minh họa” .
1. Thẩm định dự thảo văn bản pháp luật và ý nghĩa của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
1.1. Khái niệm thẩm định dự thảo văn bản pháp luật
Hiện nay thuật ngữ “thẩm định” có nhiều cách hiểu khác nhau. Với cách hiểu thông thường, Từ điển Tiếng Việt thông dụng giải thích thẩm định là “xem xét để xác định về chất lượng”. Dưới góc độ pháp lý, theo Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý Bộ Tư pháp biên soạn, đã đưa ra cách hiểu:
“Thẩm định có ý nghĩa là việc xem xét, đánh giá và đưa ra kết luận mang tính pháp lý bằng văn bản về một vấn đề nào đó. Hoạt động này do tổ chức hoặc cá nhân có chuyên môn, nghiệp vụ thực hiện … Việc thẩm định có thể tiến hành với nhiều đối tượng khác nhau như thẩm định dự án, thẩm định báo cáo, thẩm định hồ sơ, thẩm định thiết kế, thẩm định đồ án quy hoạch, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật …”.
Như vậy, thẩm định trước hết là hoạt động của một chủ thể được tiến hành nhằm kiểm tra, đánh giá văn bản theo những tiêu chí nhất định. Tính đúng đắn của văn bản có thể được nhìn nhận từ nhiều góc độ khác nhau, tùy thuộc loại, tính chất của văn bản. Xét về bản chất, thẩm định là việc kiểm tra trước nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những sai trái có thể có trong dự thảo.
Theo Điều 1, Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ-TTG ngày 10/1/2007 của Thủ tướng Chính phủ: “Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức của dự án, dự thảo nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”.
Như vậy, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá về nội dung, hình thức, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo nội dung, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo trong hệ thống pháp luật. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động thuộc quy trình xây dựng văn bản. Hoạt động này do cơ quan chuyên môn về tư pháp có thẩm quyền tiến hành, nhằm đánh giá một cách toàn diện, khách quan và chính xác dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn.
1.2. Ý nghĩa của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Hoạt động thẩm định có vai trò rất quan trọng trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản.
Trước hết, hoạt động thẩm định là giải pháp nâng cao chất lượng của văn bản pháp luật, đóng vai trò đi trước, là phương thức mang tính chất phòng ngừa và đạt hiệu quả rất cao. Hoạt động thẩm định góp phần hoàn thiện pháp luật trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trước khi ban hành.
Ý kiến thẩm định nhằm đưa ra những đánh giá, tư vấn xây dựng các quy phạm pháp luật phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, quản lý nhà nước, với hệ thống pháp luật. Khi một văn bản quy phạm pháp luật được thẩm định và ý kiến thẩm định có giá trị thì sẽ tạo ra một văn bản có hiệu quả, góp phần thúc đẩy sự phát triển xã hội và quản lý nhà nước. Ngược lại, nếu chất lượng của Báo cáo thẩm định không đưa ra được những đánh giá chuẩn mực, xác đáng thì thậm chí sẽ gây thiệt hại lớn cho cơ quan quản lý cũng như đối tượng điều chỉnh.
Thẩm định giúp chủ thể ban hành sẽ dễ dàng tiếp cận tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật một cách nhanh nhất có trọng tâm đúng pháp luật. Với tư cách là những đánh giá, xem xét rất cơ bản trung thực khách quan về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và đưa ra nhận xét nên thẩm định còn mang tính chất định hướng chỉ dẫn và cung cấp các thông tin dưới góc độ pháp lý cần thiết cho chủ thể ban hành dự thảo cũng như chủ thể soạn thảo. Trong qúa trình thẩm định cơ quan thẩm định có thể phát hiện được những bất hợp lý, bất hợp pháp mà cơ quan soạn thảo đã vô tình hoặc cố ý tạo ra. Hơn nữa, trong trường hợp có nhiêều quan điểm trái chiều nhau về cùng một vấn đề, kết quả thẩm định là cơ sở để xem xét ban hành văn bản.
Thẩm định còn tạo ra cơ chế phối hợp và giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan tham gia xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Để Báo cáo thẩm định có chất lượng, cơ quan thẩm định, soạn thảo văn bản, cũng như các tổ chức cá nhân có liên quan phải phối hợp chặt chẽ với nhau, tạo điều kiện cho nhau thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ.
Trên thực tế nếu Báo cáo thẩm định thực sự khách quan có căn cứ khoa học hợp lý văn bản được ban hành sẽ có hiệu lực và hiệu quả cao. Bên cạnh đó thẩm định còn là cơ hội để trao đổi thông tin, nâng cao trình độ cho cán bộ công chức. Có thể người có kiến thức luật nhưng lại thiếu kiến thức chuyên môn về đối tượng điều chỉnh của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và ngược lại. Qua đó, có thể nâng cao chất lượng xây dựng văn bản.
1.3. Giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Mặc dù thẩm định được coi là hoạt động quan trọng trong việc xây dựng văn bản pháp luật, song Báo cáo thẩm định của cơ quan tư pháp địa phương chỉ được coi là tài liệu có tính chất tham mưu, không có tính chất bắt buộc cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành phải thực hiện.
Báo cáo thẩm định là văn bản giúp Hội đồng thẩm định ghi chép và tổng kết lại kết quả của quá trình thẩm định. Báo cáo thẩm định được xây dựng khoa học thì mới phản ánh được chính xác và đầy đủ tất cả những vấn đề của hoạt động thẩm định. Nếu hoạt động thẩm định tốt mà báo cáo thẩm định không tốt thì nhiệm vụ thẩm định để xây dựng được những văn bản quy phạm pháp luật cũng không đạt được kết quả cao.
Giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định được pháp luật quy định “sau khi nhận được báo cáo thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định”. Đối với cơ quan ban hành, báo cáo thẩm định là một tài liệu trong hồ sơ trình để ban hành văn bản và chỉ xem xét khi có văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp. Dưới góc độ pháp lý quy định như vậy rất chặt chẽ, bảo đảm phát huy tối đa giá trị tham mưu, tư vấn của hoạt động thẩm định trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Giá trị pháp lý của Báo cáo thẩm định còn được thể hiện thông qua chất lượng của Báo cáo thẩm định. Chất lượng của Báo cáo thẩm định phải thể hiện được cả giá trị tham mưu, tư vấn cả về mặt pháp lý và giá trị thực tế, nếu không hoạt động thẩm định chỉ được coi là hoạt động mang tính hình thức, làm cho đúng thủ tục chứ không có vị trí quan trọng. Trong khi đó trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định tính khả thi là một tiêu chí không bắt buộc thẩm định, làm giảm giá trị tham mưu về khả năng thực thi đối với báo cáo thẩm định.
2. Ví dụ về hoạt động thẩm định và báo cáo thẩm định dự thảo xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
2.1. Ví dụ về hoạt động thẩm định dự thảo sửa đổi, bổ sung Bộ luật lao động
Ví dụ về hoạt động thẩm định dự thảo sửa đổi, bổ sung Bộ luật lao động. Dự thảo BLLĐ mới sẽ gồm 17 chương với 276 điều (BLLĐ hiện hành có 198 điều), tại mỗi chương, dự thảo quy định từng vấn đề thành các mục riêng rất cụ thể, chi tiết, trong đó có riêng một điều (Điều 5) giải thích một số thuật ngữ nhằm làm rõ thêm những vấn đề trước đây đang còn nhiều cách hiểu khác nhau.
Dự thảo sửa đổi, bổ sung Bộ luật lao động lao động do Bộ tư pháp tiến hành.
Ngày 06 tháng 7 năm 2011, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 1165/QĐ-BTP về việc thành lập Hội đồng thẩm định dự án Bộ luật Lao động (sửa đổi). Hội đồng thẩm định bao gồm 11 thành viên là đại diện của các Bộ, ngành, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đơn vị chức năng của Bộ Tư pháp do đồng chí Đinh Trung Tụng, Thứ trưởng Bộ Tư pháp làm Chủ tịch Hội đồng. Ngày 08 tháng 7 năm 2011, Hội đồng đã tiến hành thẩm định dự án Bộ luật Lao động (sửa đổi).
Hội đồng thẩm định đã tiến hành thẩm định và tập trung vào các vấn đề sau: sự cần thiết ban hành Bộ luật; phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng của dự án Bộ luật; sự phù hợp của dự án Bộ luật với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính đồng bộ và tính khả thi của dự án Bộ luật; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo; những vấn đề còn có ý kiến khác nhau và những vấn đề khác có liên quan đến dự án Bộ luật.
2.2. Báo cáo thẩm định dự thảo sửa đổi, bổ sung Bộ luật lao động
Trên cơ sở hoạt động thẩm định dự thảo Bộ luật lao động sửa đổi được tiến hành bắt đầu từ ngày 08/07/2011 thì ngày 11/7/2011 Hội đồng thẩm định đã trình Báo cáo số 111/BC-HĐTĐ về việc thẩm định dự án Bộ luật lao động sửa đổi.
Báo gồm một số nội dung sau: I. Về sự cần thiết ban hành Bộ luật Lao động; II. Về phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng III. Về sự phù hợp của nội dung dự án Bộ luật với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất của dự án Bộ luật với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; IV. Về tính khả khi của dự án Bộ luật; V. Về các vấn có ý kiến còn khác nhau; VI. Về nội dung của dự án Bộ luật; IX. Nhận xét chung; VII. Về hồ sơ và trình tự soạn thảo
2.3. Ý nghĩa của hoạt động dự thảo Bộ luật lao động và ý nghĩa của báo cáo thẩm định
Hoạt động thẩm định đã xem xét, đánh giá dự thảo Bộ luật lao động sửa đổi trên nhiều mặt khác nhau, việc thẩm định sẽ giúp tìm ra những điểm hợp lí và không hợp lí, những vấn đề còn nhiều ý kiến tranh luận, phương hướng giải quyết. Qua đó sẽ tư vấn giúp những nhà lập pháp xây dựng được một Bộ luật lao động tiến bộ, chặt chẽ và khoa học, khắc phục được những hạn chế của Bộ luật lao động hiện hành, đồng thời theo kịp và dự liệu được các tình huống sẽ xảy ra trong thực tế liên quan đến những vấn đề mà Bộ luật lao động điều chỉnh. Cũng từ đó sẽ tạo ra hành lang pháp lí khoa học, đúng đắn, thúc đẩy đất nước phát triển. Mặt khác hoạt động thẩm định còn tạo ra cơ chế giám sát giữa các cơ quan xây dựng dự thảo và cơ quan thanh tra, giám sát, các cơ quan có liên quan….
Báo cáo thẩm định của hội đồng thẩm định đã ghi chép, tổng kết đầy đủ, chính xác hoạt động thẩm định dự thảo văn Bộ luật lao động sửa đổi.
Báo cáo thẩm định cũng là cơ sở để trình lên Chính phủ, Bộ lao động thương binh và xã hội về hoạt động thẩm định của Hội đồng thẩm định, qua đó góp phần xây dựng được Bộ luật lao động mới tốt hơn.
Thẩm định là hoạt dộng đánh giá, góp phần hoàn thiện nội dung cũng như hình thức dự thảo văn bản pháp luật. Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản pháp luật có ý nghĩa đối với công tác xây dựng văn bản pháp luật, đặc biệt là chất lượng xây dựng văn bản. Ngược lại, nếu thẩm định không chính xác, hời hợt có thể làm mất giá trị, ý nghĩa của báo cáo thẩm định. Tuy nhiên, trong công tác thẩm định dự thảo văn bản pháp luật hiện nay còn tồn tại những hạn chế nhất định như: nội dung thẩm định còn nặng về hình thức, chất lượng thẩm định đôi khi không đáp ứng yêu cầu, việc tổ chức thẩm định chưa khoa học, sự phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình thẩm định chưa chặt chẽ…
