Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở 

1. Cơ sở xây dựng pháp luật về chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất ở:

Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật; bởi vì:

– Xuất phát từ những đặc điểm của pháp luật mà các biện pháp quản lý khác không có được, đó là pháp luật có tính quy phạm, tính bắt buộc chung, tính cưỡng chế và tính thích ứng. Hơn nữa, pháp luật còn có tính kiến tạo thể hiện thể hiện thông qua việc khuyến khích, ghi nhận và bảo hộ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân (những hành vi xử sự phù hợp với lợi ích chung của xã hội) và ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm quy tắc chung. Do đó, pháp luật là hành lang pháp lý cao nhất, trở thành biện pháp có hiệu quả nhất được sử dụng để quản lý xã hội nói chung và quản lý đất đai nói riêng (bao gồm quản lý việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở). Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI khẳng định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật chứ không phải bằng đạo lý” .

– Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế đặt ra yêu cầu phải giải quyết “bài toán về đất đai cho nhu cầu phát triển. Cùng với sự tăng trưởng kinh tế, quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ nên việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi. Việc chuyển đổi này tác động nhiều mặt về chính trị, kinh tế – xã hội nếu không được kiểm soát, quản lý chặt chẽ như chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở một cách ồ ạt mà không tính toán hợp lý, không coi trọng tính hiệu quả, chỉ thấy cái lợi trước mắt mà không có kế hoạch, quy hoạch cụ thể sẽ làm cho nhiều hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị mất đất canh tác ảnh hưởng đến mục tiêu của Đảng và Nhà nước là thực hiện khẩu hiệu “Người cày có ruộng”; người nông dân bị mất “công ăn việc làm ổn định lâu dài, rơi vào hoàn cảnh đời sống người dân gặp khó khăn, trong khi đất nông nghiệp chuyển đổi mục đích sử dụng sử dụng lãng phí, kém hiệu quả; hoặc có một số quan chức và doanh nghiệp cấu kết với nhau để lợi dụng việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nhằm hưởng sự chênh lệch về địa tô tạo ra với giá trị lên đến hàng chục, thậm chí hàng trăm tỷ đồng … Để ngăn ngừa những hệ lụy nêu trên cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật đối với quan hệ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở bằng việc Nhà nước xây dựng, ban hành các quy định về vấn đề này.

– Đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng là nguồn tài nguyên thiên nhiên hữu hạn, cố định về vị trí địa lý, không di dời được và bị giới hạn về diện tích, không gian. Hơn nữa, trong số các loại đất thì đất nông nghiệp (đặc biệt là đất trồng lúa) lại có vị trí đặc biệt quan trọng đối với một nước nông nghiệp như Việt Nam – nơi có 56 triệu người sống ở khu vực nông thôn. Như vậy, yếu tố “cung” về đất đai là có hạn, trong khi đó, nhu cầu sử dụng đất ở ngày càng tăng do sự gia tăng dân số nói chung và sự gia tăng dân số (cả về sinh học và cơ học) nói riêng ở các đô thị, các thành phố lớn nói riêng.

Vậy làm thế nào để giải quyết hài hòa mâu thuẫn giữa việc quản lý, bảo vệ chặt chẽ quỹ đất nông nghiệp có ý nghĩa quan trọng về chính trị, kinh tế – xã hội với nhu cầu chuyển một phần diện tích đất này sang sử dụng vào mục đích để nhằm đảm bảo cho “Công dân có quyền có chỗ ở” – một trong những quyền con người và quyền cơ bản của công dân – được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013. Để giải quyết mâu thuẫn này, Nhà nước phải dựa trên hệ thống pháp luật bởi pháp luật là đại lượng công bằng để giải quyết các vấn đề không công bằng trong xã hội. Đây là một lý do biện luận cho sự ra đời của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

– Thực tiễn cho thấy sự thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất có giá trị thấp sang đất có giá trị cao tạo ra chênh lệch về địa tô rất lớn mà điển hình là việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Nhận thấy được nguồn lợi của việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mang lại có giá trị lên đến hàng trăm tỷ đồng (thậm chí còn cao hơn nữa); các nhóm lợi ích cấu kết, lợi dụng, xâu xé nguồn tài nguyên đất đai thông qua việc đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nhằm chiếm đoạt địa tô chênh lệch được tạo ra từ việc thay đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp.

Đây có lẽ là sự tham nhũng lớn nhất trong quản lý và sử dụng đất đai gây bất bình trong xã hội. Sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu bị lợi dụng, bị bóp méo bởi sự cấu kết của một số quan chức với giới đầu tư, doanh nghiệp (tất nhiên không phải là tất cả các nhà đầu tư, doanh nghiệp) để chiếm đoạt sự chênh lệch về địa tô có giá trị lên đến hàng trăm tỷ đồng do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở gây ra sự bức xúc trong xã hội và khiến khẩu hiệu “dân giàu, nước mạnh, công bằng, dân chủ, văn minh” dường như là cái “bánh vẽ” trong mắt những người nông dân nghèo bị mất đất canh tác, những đối tượng yếu thế trong xã hội.

Vậy phải làm gì để sự chênh lệch về địa tô được tạo ra do sự chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được điều tiết vào ngân sách nhà nước sử dụng cho các mục đích chung của cộng đồng thay vì “chảy vào túi” các lợi ích nhóm. Muốn vậy, Nhà nước phải xây dựng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở với cơ chế quản lý chặt chẽ; chế tài xử lý nghiêm minh để trừng trị, răn đe đối với các hành vi vi phạm trên thực tế v.v.

2. Khái niệm pháp luật về chuyển đổi mục đích đất nông nghiệp sang đất ở:

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một chế định của pháp luật đất đai. Nó bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước nhằm điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đảm bảo tiết kiệm, sử dụng đúng mục đích. Ngoài các đặc điểm chung của pháp luật đất đai, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có một số đặc điểm cơ bản sau đây:

Một là, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là lĩnh vực pháp luật tổng hợp. Nó bao gồm các quy phạm pháp luật đất đai; quy phạm pháp luật hành chính; quy phạm pháp luật hình sự; quy phạm pháp luật tài chính; quy phạm pháp luật quy hoạch;….

Pháp luật đất đai quy định về căn cứ, điều kiện, nguyên tắc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; vấn đề đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Pháp luật hành chính quy định về xử lý vi phạm hành chính trong chuyên đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền của các cơ quan hành chính trong quản lý hành chính nói chung và quản lý đất đai nói riêng

Pháp luật hình sự quy định trách nhiệm hình sự, chế tài hình sự áp dụng đối với hành vi vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở bị xác định là tội phạm …

Pháp luật tài chính quy định nghĩa vụ của người sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ tài chính; trình tự, thủ tục thực hiện nghĩa vụ tài chính khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở…

Pháp luật quy hoạch quy định các loại quy hoạch (trong đó có quy hoạch đất đai), nguyên tắc chung về lập, xét duyệt, điều chỉnh quy hoạch; vấn đề vi phạm quy hoạch và xử lý vi phạm quy hoạch ….

Hai là, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở bản chất thuộc lĩnh vực pháp luật công.

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất trong chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở – đây là mối quan hệ bất bình đẳng về địa vị pháp lý giữa Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, có chức năng thống nhất quản lý đất đai với người sử dụng đất trong việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

Ba là, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở liên quan chặt chẽ đến pháp luật nông nghiệp. Bởi lẽ, hoạt động nông nghiệp chỉ có thể thực hiện được dựa trên cơ sở sử dụng đất nông nghiệp. Có nghĩa là trong hoạt động nông nghiệp, đất nông nghiệp đóng vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì có thể thay thế được. Nó vừa là tư liệu lao động vừa là đối tượng lao động mà con người tác động vào đất nông nghiệp để tạo ra của cải vật chất. Đất nông nghiệp cùng với các công cụ sản xuất khác của con người tác động vào cây trồng, vật nuôi cho ra sản phẩm có giá trị đáp ứng nhu cầu của con người. Sự giảm sút, thu hẹp diện tích đất nông nghiệp do chuyển đổi mục đích sử dụng sang đất ở có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động sản xuất nông nghiệp. Vì vậy, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở liên quan chặt chẽ đến pháp luật nông nghiệp

3. Nội dung pháp luật về chuyển đổi mục đích đất nông nghiệp sang đất ở:

| Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật có liên quan do Nhà nước ban hành và được phân thành một số nội dung cơ bản sau đây:

– Quy định về các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở;

– Quy định về căn cứ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở;

– Các quy định về điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

– Nhóm quy định về trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; quy định trình tự, thủ tục về đăng ký đất đai và cấp GCNQSDĐ sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở;

– Các quy định về thẩm quyền của cơ quan nhà nước cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở;

– Nhóm quy định về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở gồm quy định về nộp tiền sử dụng đất, thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; phí, lệ phí liên quan đến việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

– Xử lý vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở;

4. Yếu tố đảm bảo thi hành pháp luật về chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất ở:

Một là, sự hoàn thiện của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai. Như chúng ta đã biết, muốn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì trước tiên phải xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về vấn đề này, ví dụ đưa ra các thuật ngữ chung quy định rõ ràng thế nào là chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thế nào là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tránh cho việc lạm dụng các quy định để trục lợi cá nhân, áp dụng các quy định một cách không nhất quán. Bởi lẽ, nếu không có hệ thống chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì không thể triển khai thi hành được, vì không có cơ sở pháp lý, căn cứ pháp lý để thực hiện.

Hay nói cách khác, hệ thống chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là “điều kiện vật chất cần thiết cho việc thi hành lĩnh vực pháp luật này. Mức độ hoàn thiện của hệ thống chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là yếu tố quan trọng tác động trực tiếp đến hiệu quả thi hành. Có nghĩa là hệ thống chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ngày càng hoàn thiện, thống nhất, tương thích, đồng bộ thì hiệu quả thi hành ngày càng cao và ngược lại. Do đó, để đảm bảo thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì một trong những yếu tố cần thiết là phải xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về vấn đề này.

Hai là, năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Trên thực tế, mọi việc đều do con người quyết định. Điều này vận dụng vào lĩnh vực thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có nghĩa là pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở cho dù được xây dựng, hoàn thiện thống nhất, đồng bộ đến đâu đi chăng nữa nhưng khó đi vào cuộc sống, khó phát huy hiệu quả tích cực trên thực tế nếu những chủ thể thực thi, áp dụng pháp luật để xử lý các công việc hàng ngày trong quản lý đất đai không đủ năng lực, trình độ, phẩm chất, tư cách đạo đức. Hay nói cách khác, năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước nói chung và cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai nói riêng là yếu tố quyết định đến mức độ, hiệu quả thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Bởi lẽ, đây là những chủ thể trực tiếp chuyển tải pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vào cuộc sống thông qua việc áp dụng các quy định của pháp luật để giải quyết, xử lý những tình huống phát sinh trong thực tiễn quản lý đất đai. Muốn áp dụng chính xác, có hiệu quả pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vào cuộc sống đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai phải có năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm chất đạo đức tốt.

Ba là, ý thức pháp luật của người dân nói chung và người sử dụng đất nói riêng. Hành động của con người được thực hiện bởi một quá trình tư duy phức tạp dưới sự chỉ huy của bộ não. Các thông tin thu thập được bộ não xử | lý và đưa ra cách thức mà nó cho rằng là tối ưu, hợp lý. Ý thức của con người thể hiện trình độ nhận thức thế giới khách quan, không phải con người khi sinh ra là đã có nhận thức đúng đắn về thế giới xung quanh mà trải qua một quá trình phát triển của bộ não và sự tích lũy kinh nghiệm của thực tiễn thì con người mới hình thành nên ý thức.

Trong ý thức con người thì ý thức pháp luật là phức tạp nhất, bởi lẽ, con người phải hiểu biết pháp luật thì mới hình thành nên ý thức pháp luật đúng đắn. Khi có ý thức pháp luật đúng thì con người sẽ tự điều chỉnh hành vi của mình sao cho phù hợp với yêu cầu của pháp luật. Nếu đạt được điều này thì có nghĩa là pháp luật được thi hành có hiệu quả trên thực tế. Vì vậy, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở muốn thực hiện có hiệu quả thì phụ thuộc vào một trong những yếu tố là ý thức pháp luật của người dân nói chung và người sử dụng đất nói riêng. Để hình thành ý thức pháp luật nói chung và ý thức pháp luật đất đai nói riêng, con người phải thông qua một quá trình giáo dục, bồi dưỡng, tuyên truyền, phổ biến pháp luật lâu dài, thường xuyên và có hiệu quả.

Bốn là, cơ chế phối, kết hợp giữa các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành và các đoàn thể xã hội trong thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất là công việc không hề đơn giản. Nó trực tiếp “động chạm” đến lợi ích của nhiều đối tượng và liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý của các cấp, các ngành. Đó là chưa kể lợi ích của các chủ thể, lợi ích của các cấp, các ngành không đồng nhất, thậm chí mâu thuẫn, trái ngược nhau.

Do đó, việc thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở sẽ gặp nhiều khó khăn, trở ngại nếu cơ chế phối, kết hợp giữa các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành và các đoàn thể xã hội không hiệu quả và ngược lại. Điều này lý giải một trong những điều kiện đảm bảo thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, đó là: cơ chế phối, kết hợp giữa các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành và các đoàn thể xã hội.

Năm là, điều kiện về vốn và cơ sở vật chất khác. Thực tế cho thấy không thể làm bất cứ điều gì mà thiếu điều kiện vốn và cơ sở vật chất khác. Việc thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở cũng không phải là một trường hợp ngoại lệ. Vốn được sử dụng để trang trải cho các chi phí quản lý nhà nước về đất đai; cho hoạt động đăng ký đất đai, cấp GCNQSDĐ, chỉnh lý hồ sơ địa chính, bản đồ địa chính … và trả lương, đóng bảo hiểm cho cán bộ, công chức thi hành công vụ. Cơ sở vật chất được hiểu là trụ sở, văn phòng và các máy móc, trang thiết bị làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai.

Sáu là, yếu tố tâm lý, thị hiểu, văn hóa truyền thống. Xây dựng, thực hiện pháp luật nói chung và thực hiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng khó tránh khỏi sự ảnh hưởng của các yếu tố đặc điểm về văn hóa, tâm lý truyền thống, phong tục tập quán. Điều này cho thấy nhận thức truyền thống, các yếu tố văn hóa, phong tục, tập quán chi phối mạnh mẽ đến hành vi ứng xử, cấu trúc tổ chức gia đình, xã hội nước ta.

Hiệu quả xây dựng và thực hiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khó tránh khỏi sự ảnh hưởng của đặc điểm văn hóa, ý thức, tâm lý truyền thống của người dân … Khi đặc điểm văn hóa, ý thức, tâm lý truyền thống của người dân tiến bộ, phù hợp với quan điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước thì việc thực thi pháp luật đạt hiệu quả cao và ngược lại. Tiếp cận tìm hiểu về vấn đề này lý giải vì sao pháp luật nói chung và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng khi đi vào cuộc sống lại gặp nhiều khó khăn, trở ngại ở khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng xa hơn các thành phố, khu đô thị…