Hiệp ước GATT (Bộ Luật Trợ Cấp) – Những vấn đề tồn tại mà GATT để lại

1. Củng cố các đạo luật:

Cùng với việc mở rộng các nghĩa vụ thương mại tự do trong các cuộc thương thuyết của Vòng Uruguay, các nước thành viên lại phải quan tâm đến vấn đề cái gì làm cho hợp pháp một ngoại lệ đối với một chính sách thương mại mở và hàng loạt những điều chỉnh pháp lý mở ra giúp các chính phủ nhằm bảo hộ các lĩnh vực kinh tế còn non yếu. Những quy tắc thương mại được bao hàm trong thỏa thuận nguyên thủy của GATT năm 1947 nói rõ những điều kiện mà theo đó một quốc gia có thể được miễn trừ một nghĩa vụ mà trước đó nó đã tuyên bố là mở cửa thị trường cho hàng hóa nước ngoài. Chuyện làm rõ những ngoại lệ hợp pháp đối với các thỏa thuận này cũng có thể thực hiện được trong các nước thành viên, cũng giống như việc đàm phán về tự do hóa các lĩnh vực dệt may và nông sản. Không giống như các vấn đề thương mại dịch vụ và nghĩa vụ phải tích hợp việc bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ, tiến trình mặc cả những sự sửa chữa về thương mại là có thể đoán trước được và sự ủy quyền được công nhận một cách phổ quát cũng như trong khuôn khổ sự ủy quyền mà các nhà đàm phán nhận được.

Không nên ngạc nhiên trước quãng thời gian và sự chú tâm mà định chế thương mại tự do đã dành cho vấn đề ngoại lệ. Một cách tiêu biểu, tự do hóa thương mại dẫn tới một sự chuyển dịch về phân phối trong các nhà sản xuất nội địa. Để đáp ứng lại tác động tiêu cực của việc mở cửa biên giới thương mại lên một số nhóm, các quốc gia đã tạo ra một loạt các công cụ chính sách đối nội để chống đỡ cho các nhóm đó trước các sức mạnh thị trường. Khi Vòng Tokyo bắt đầu, những biện pháp phi thuế ở biên giới đã trở thành một hạn chế rõ ràng đối với thương mại, cũng như thuế quan truyền thống vậy. Phương thức được chọn để điều hòa hành vi của nhà nước mâu thuẫn với các quy tắc và quy ước của GATT chính là sự ban hành các bộ luật “nhiều bên”. Có 9 bộ luật như vậy đã được thỏa thuận bởi các nhóm thành viên của GATT, bao trùm từ tiêu chuẩn, chống bán phá giá, giấy phép nhập khẩu, thẩm định giá của hải quan, mua sắm của chính phủ, máy bay dân dụng, trợ cấp và các biện pháp đối kháng cũng như việc buôn bán các sản phẩm sữa và thịt bò. Những bộ luật của Vòng Tokyo này có hai thuộc tính quan trọng: chúng chỉ ràng buộc những thành viên của GATT nào chấp nhận tham gia, và nói chung chúng có một thủ tục áp dụng khá yếu ớt.

Một nhiệm vụ chính của Vòng Uruguay là củng cố nhiều thỏa thuận khác nhau đã được thương thảo tại Vòng Tokyo và tích hợp chúng một cách đầy đủ vào cơ cấu pháp lý của GATT. Trong khi những quy tắc cũ chỉ ràng buộc bên nào có tham gia ký tên, việc tích hợp những thỏa thuận này vào cơ cấu của GATT có nghĩa là nhiều quốc gia phải cam kết gia tăng đáng kể các nghĩa vụ pháp lý của họ. Như đã giải thích trong chương 3, gia nhập tổ chức WTO mới có nghĩa là một “cam kết duy nhất”, nghĩa là các thành viên phải chấp nhận tất cả những thỏa thuận đa phương mà Vòng Uruguay đã ký kết.27 Đối với phần lớn các thành viên, tập hợp những lợi ích của việc trở thành thành viên WTO đồng nghĩa với một sự gia tăng đáng kể về nghĩa vụ. Ngoài ra, nhiều thành viên nhận thấy các quy tắc mới đã lạc vào những công cụ mà theo truyền thống họ đã sử dụng để đáp ứng những mục tiêu chính sách đối nội. Chính vì vậy, việc củng cố những bộ luật là bước đi chủ yếu trong công cuộc xây dựng một hệ thống thương mại đa phương.

Vòng Uruguay nói riêng đã tạo cơ hội củng cố và hiệu chỉnh lại những quy tắc về biện pháp bảo đảm thương mại công bằng. Biện pháp bảo đảm thương mại công bằng là những phản ứng của quốc gia trước những thay đổi trong việc nhập khẩu có thể đe dọa khả năng phát triển của các ngành công nghiệp trong nước. Nói chung những phản ứng này bao gồm cơ chế hạn ngạch hoặc thuế suất bổ sung nhưng cũng có thể thực hiện dưới hình thức trợ cấp các ngành công nghiệp có liên quan hoặc cho các công nhân bị mất việc. Trong những cuộc thảo luận gây tranh cãi nhất về các bộ luật này có những cuộc thảo luận quan tâm đến vấn đề bằng cách nào các chính phủ có thể phản ứng với làn sóng nhập khẩu dâng trào và với mối đe dọa tiềm tàng hoặc thực tế có thể gây tổn thương cho các doanh nghiệp trong nước. Những cuộc thảo luận này đưa tới kết quả là sự ra đời nhiều thỏa thuận đa phương mới về Hành động tự vệ, chống bán phá giá, những hình thức trợ cấp được cho phép và các sắc thuế bù thiệt hại. Đặc điểm chính của ba thỏa thuận mới này, nhìn từ quan điểm mở rộng tầm ảnh hưởng các quy tắc thương mại, là mỗi thỏa thuận đều đòi hỏi phải thu thập thông tin ở phía sau biên giới (trong việc nhập khẩu và ở những địa điểm thích hợp của quốc gia xuất khẩu) và được tiếp cận trong một tiến trình rõ ràng minh bạch. Những thỏa thuận mới trong lĩnh vực này cung cấp sự hướng dẫn chi tiết cho những bằng chứng, những trình tự mà các chính phủ phải theo khi áp dụng các chính sách này và hỗ trợ cơ chế dàn xếp tranh chấp để các quốc gia có nghĩa vụ phải đi theo những quy tắc đó.

1.1. Hiệp định Hành động tự vệ:

Sự ủng hộ mà Quốc hội Hoa Kỳ dành cho Hiệp định GATT nguyên thủy năm 1947 tùy vào việc GATT có một điều khoản về Hành động tự vệ (safeguard), cho phép Hoa Kỳ khi cần thiết có thể “thoát thân” khỏi một nghĩa vụ nào đó quy định trong thỏa thuận thương mại để bảo hộ các lĩnh vực nội địa bị hàng nhập khẩu đe dọa. Điều XIX của GATT được Hoa Kỳ ủng hộ cho phép các quốc gia thành viên nâng cao thuế nhập khẩu nếu các ngành công nghiệp trong nước bị tổn thất. Các quốc gia bị tác hại bởi làn sóng nhập khẩu có một phạm vi quyền hạn rất đáng kể trong việc biến trường hợp bị tác hại thành một hành động Hành động tự vệ. Tuy nhiên, văn bản pháp lý nguyên thủy đã cố ý không định nghĩa rõ thế nào là mức độ thiệt hại, danh sách các tác nhân gây ra thiệt hại dù chấp nhận được song vẫn có thể kích hoạt hành vi Hành động tự vệ và trông chờ đền bù từ các nước xuất khẩu. Do vậy các thành viên của GATT có sự tự do nhất định trong việc chọn một cơ chế đánh giá của riêng họ. Và cũng như vậy trong những trường hợp đầu tiên người ta quyết định rằng tổn thất có thể xảy ra ngay cả giữa tổn thất đó và việc áp dụng một thỏa thuận thương mại không có liên can gì đến nhau. Về sau, tổn thất có thể là kết quả của sự gia tăng tương đối trong nhập khẩu, có lẽ phản ánh những thay đổi về kinh tế có rất ít liên hệ với thương mại quốc tế. Tuy nhiên ngay cả với sự diễn dịch để ngỏ như vậy, người ta cũng ít khi viện dẫn các điều luật, phần lớn bởi vì biện pháp bảo đảm thương mại công bằng phải hàm chứa yếu tố không phân biệt đối xử – biện pháp tăng thuế chẳng hạn phải được áp dụng cho tất cả các thành viên của GATT chứ không riêng gì một nước xuất khẩu đặc thù nào đó. Thay vì vậy các quốc gia tăng cường sử dụng các biện pháp khác, các biện pháp bảo đảm thương mại công bằng có mục tiêu rõ rệt hơn, đáng chú ý là biện pháp tự nguyện hạn chế xuất khẩu (voluntary export restraint – VERs) và các hành động chống bán phá giá như là một phương thức đối phó làn sóng nhập khẩu tăng vọt.

Theo thời gian, danh sách các quốc gia sử dụng biện pháp Hành động tự vệ đã thay đổi. Thoạt đầu, Hoa Kỳ giữ tỷ lệ cao các hành động Hành động tự vệ. Trong thập niên 1960-1970 người Úc ưa thích những hành động đó, trong khi EU thì dẫn đầu vào thập niên 1980. Bây giờ việc sử dụng các Hành động tự vệ của các quốc gia thương mại chủ yếu đã suy giảm về mặt ý nghĩa.

Mặc dù các nhà thương thuyết tại Vòng Uruguay không có một cái nhìn riêng lẻ về cách thức cải tổ các biện pháp Hành động tự vệ, tất cả đều đồng ý rằng Điều XIX là một cái van an toàn không có hiệu quả. Các nước đang phát triển cho rằng việc sử dụng cơ chế tự nguyện hạn chế xuất khẩu VERs đã phá hỏng quy tắc thương mại của các nước phát triển còn các nước phát triển thì muốn một biện pháp có thể được áp dụng một cách chọn lọc; và tất cả các bên đều cảm thấy rằng việc thiếu một sự giám sát đã dẫn tới sự sử dụng sai lạc một biện pháp bảo đảm thương mại công bằng. Nhưng cho dù bất đồng ý kiến chung quanh vấn đề sử dụng công cụ an toàn, những người tham gia đã không loại trừ mục tiêu ban đầu của cơ chế an toàn: một biện pháp an toàn là cần thiết để bảo đảm sự ủng hộ chính trị quốc nội cho công cuộc thương mại mở.

Trong việc xem xét công cuộc cải cách, các nhà thương thuyết phải đương đầu với ba vấn đề trung tâm. Một là, biện pháp pháp lý Hành động tự vệ trước những vấn đề tạm thời phát sinh từ áp lực nhập khẩu được bao hàm trong Điều XIX phải được làm cho hấp dẫn tương đối so với các biện pháp khác, như biện pháp VER chẳng hạn (Croome 1955). Đưa các biện pháp Hành động tự vệ trở lại với hệ thống GATT là tiền đề cho bất kỳ thỏa thuận nào về Hành động tự vệ. Hai là, có sự khác biệt đáng kể trong quan niệm về vấn đề bao quát và chọn lọc. Thế giới đang phát triển muốn được loại trừ ra khỏi các hành động Hành động tự vệ; còn thế giới đã phát triển, nhất là Cộng đồng Âu châu thì muốn có khả năng áp đặt giới hạn một cách chọn lọc lên các quốc gia góp phần gây nên làn sóng nhập khẩu. Ý niệm về tính chọn lọc đã gây nên nhiều cuộc tranh luận đáng chú ý, bởi vì ý tưởng đó trái với quy ước về chế độ thương mại, vốn là trung tâm của quy chế tối huệ quốc. Các thành viên của nhóm chuyên gia thương mại uy tín Leutwiler Group, cũng như phần lớn các nước đang phát triển đều phản đối quan niệm này. Hơn thế nữa, đa số các nhà thương thuyết của các nước đang phát triển đều phản đối việc sử dụng các biện pháp trả đũa. Các quốc gia lập luận rằng một số Hành động tự vệ có thể dẫn tới sự không bồi thường mà cũng không trả đũa cho dù lối tiếp cận này có thể là một bước chuyển về nền tảng ý thức hệ của hệ thống GATT. Cuối cùng, có một câu hỏi là ai sẽ giám sát và đánh giá một Hành động tự vệ nào đó là hợp pháp hay không. Phạm vi quyền hạn để quyết định điều gì tạo nên một sự thương tổn trầm trọng, độ dài thời gian cần thiết để chạy chữa và độ rộng của sự điều trị vẫn thuộc về các nhà nước thành viên. Tuy vậy các nước thành viên không thể không ủy quyền cho một ủy ban thường trực. Cuộc tranh luận về những tiêu chuẩn của một sự tổn thương bị dao động giữa một bên là các nước vành đai Thái Bình dương muốn có những điều kiện nghiêm khắc, và bên kia là khối Cộng đồng châu Âu với lập luận rằng nếu những điều kiện được sử dụng quá khắt khe thì có thể khiến các quốc gia quay lại với những biện pháp bảo đảm thương mại công bằng không minh bạch.

Hiệp định cuối cùng dựa trên một đề xuất mang tính thỏa hiệp do EC đưa ra năm 1989. EC đề nghị rằng trong những điều kiện đặc biệt nào đó, các quốc gia có thể sử dụng những giới hạn về số lượng cũng như, hoặc thay cho, thuế quan như là một hành động Hành động tự vệ. Những giới hạn này có thể được lập ra để phản ánh dòng chảy thương mại, cho phép thực hiện một số sự chọn lọc trong phạm vi các biện pháp hạn chế. Ngoài ra, EC đưa ra một luận cứ mang tính lý thuyết ủng hộ cho việc có những tiêu chuẩn khác nhau cho các biện pháp an toàn ngắn hạn và dài hạn. Biện pháp ngắn hạn sẽ không nhằm bồi thường hoặc trả đũa trong lúc biện pháp dài hạn sẽ chỉ được cho phép khi có sự phê chuẩn của Ủy ban và được sử dụng như là một phương tiện nhắm tới những sự điều chỉnh cục bộ căn bản hơn. EC cũng cho rằng các nước đang phát triển nào chỉ đóng góp một khối lượng nhỏ hàng hóa xuất khẩu vào một quốc gia đặc thù nào đó thì có thể được loại trừ khỏi nghĩa vụ đóng thuế bổ sung hoặc áp đặt hạn ngạch theo thỏa thuận về Hành động tự vệ.

Theo những quy tắc mới vừa được thiết lập trong khuôn khổ Hiệp định về Hành động tự vệ của WTO, tất cả các VERs đều bị loại trừ mặc dù các quốc gia vẫn được phép duy trì một VER cho đến cuối năm 1999. Các biện pháp an toàn được phân loại thành hai kiểu – biện pháp ngắn hạn và biện pháp mang tính cơ cấu nhiều hơn. Khi đề cập tới các biện pháp ngắn hạn, áp dụng trong trường hợp có sự gia tăng tuyệt đối về nhập khẩu, theo các tiêu chí mà các nhà thương thuyết đã nhất trí, các quốc gia không buộc phải chịu bồi thường hoặc trả đũa. Tuy nhiên sau ba năm, nếu tiếp tục viện dẫn các biện pháp Hành động tự vệ thì phải bồi thường hoặc đối mặt với hành động trả đũa. Các quốc gia đang phát triển được loại trừ nếu như họ nắm được ít hơn 3% thị trường (và tất các nước đang phát triển kết hợp lại chiếm dưới 9% thị trường). Các nước đang phát triển có thể sử dụng một biện pháp Hành động tự vệ lâu hơn hai năm so với mức bình thường là 8 năm và có thể tái sử dụng chúng nếu cần thiết. Mặc dù tầm bao quát việc sử dụng các biện pháp bảo vệ dài hạn được chuyển cho WTO, bản thân các nước thành viên vẫn thực hiện những cuộc đánh giá riêng rẽ việc một ngành công nghiệp nào đó có bị tổn thương hay không.

Năm 2001 một cuộc tranh luận đã nổ ra chung quanh việc Hoa Kỳ viện dẫn một điều khoản Hành động tự vệ để hạn chế nhập khẩu một số sản phẩm thép, làm lộ ra rằng có một số vấn đề tiềm ẩn về tính hợp pháp của liệu pháp này vẫn chưa có câu trả lời. Những quy tắc đã được đồng thuận nói rõ, chỉ có một cuộc điều tra thấu đáo cho thấy chính nhập khẩu đã dẫn tới những tổn thương nghiêm trọng thì một hành động bảo vệ mới được thực hiện và trở nên hợp pháp. Hoa Kỳ tuyên bố rằng họ đã viện dẫn một điều khoản Hành động tự vệ “hợp pháp” và rằng nó có nghĩa vụ không bồi thường trong thời gian ba năm bởi vì đã có một sự gia tăng tuyệt đối trong nhập khẩu sản phẩm thép. Ủy ban châu Âu (EC) lập tức phủ nhận hiệu lực pháp lý của hành động đó với lập luận rằng không hề có sự gia tăng tuyệt đối trong nhập khẩu sắt thép. Trong mấy tuần lễ, EU đe dọa trả đũa và vận động thành lập một ủy ban giải quyết tranh chấp. Hội đồng xét xử và Cơ quan Phúc thẩm đều phán quyết rằng các biện pháp bảo vệ của Hoa Kỳ vi phạm những nghĩa vụ ràng buộc của WTO trong vụ Hoa Kỳ – Các biện pháp Hành động tự vệ cuối cùng về nhập khẩu một số sản phẩm thép (2003). Sau đó không bao lâu Hoa Kỳ chấm dứt việc thực hiện các biện pháp này và công bố rằng họ không theo quyết định của WTO mà dựa vào một báo cáo mới của Ủy ban Thương mại Quốc tế phát hiện rằng có rất ít hoặc không có lợi ích trong việc tiếp tục các biện pháp bảo vệ.

Trường hợp này minh họa cho một vấn đề còn tiềm ẩn và chưa được giải quyết của thỏa thuận về Hành động tự vệ: xung đột giữa một hệ thống cho phép các chính phủ quyết định một ngành công nghiệp nào đó có bị thiệt hại hay không với việc ủy quyền cho một tổ chức đa phương theo dõi tính hiệu lực của quyết định đó. Không nên diễn dịch rằng xung đột này là bằng chứng cho thấy hệ thống không thể hoạt động được. Không một tổ chức quốc tế nào có thể ngăn chặn được những nhà sản xuất hám lợi nhận trợ cấp của chính phủ ngay cả khi trợ cấp đó là không thể biện minh được. Tuy nhiên các quy tắc này có thể chế ngự hàng loạt hành vi mà những nhà hoạch định chính sách sử dụng để đáp ứng yêu cầu của các ngành công nghiệp bị ảnh hưởng bởi nhập khẩu. Hơn thế nữa, mối đe dọa của việc trả đũa – như việc EU năm 2002 xuất bản một danh sách các nhà sản xuất có thể đối mặt với sự trả đũa trong trường hợp mặt hàng thép, được thiết kế để nhắm vào hàng hóa của Hoa Kỳ xuất phát từ các tiểu bang có tầm quan trọng chính trị đối với đảng Cộng hòa – trong thực tế có thể làm cho các nhà lãnh đạo chính trị phải suy nghĩ lại về chính sách nâng đỡ nội địa dẫn tới việc tăng thuế nhập khẩu. Tiềm ẩn bên dưới việc sử dụng một cách phô trương màu mè các khoản thuế bổ sung và thuế bù thiệt hại là một thực tế chính trị – nếu như không có một phản ứng hợp pháp nào trước các vấn đề thương mại của nhà sản xuất trong hệ thống thì có lẽ các nhà lãnh đạo nên từ bỏ toàn bộ dự án WTO. Mặc dù các quy tắc cần phải được diễn dịch sao cho các nhà chính trị còn có đường viện dẫn tới sự Hành động tự vệ trong những trường hợp thích hợp (Sykes 2003b) những quy tắc không được xác định rõ và không định hình có thể là một nhu cầu mang tính chức năng, đặc biệt là khi ngày càng nhiều nước thành viên WTO chuyển sang những phương thức điều hành thông qua bầu cử dân chủ.

1.2. Hiệp định chống bán phá giá:

Hiệp định GATT năm 1947 công nhận rằng để chống lại những tác hại tiềm tàng của tình trạng lung lạc thị trường các quốc gia cần có các biện pháp Hành động tự vệ khác hơn là các biện pháp được cung cấp bởi Điều XIX. Vào thời điểm các thành viên của GATT bắt đầu đàm phán một định chế thương mại liên quan tới vấn đề này, quy tắc nội địa Hoa Kỳ đã xác định rõ một tập hợp những quy tắc “hợp pháp” cho hoạt động ngoại thương. Những quy tắc ấy hướng tới cả chính phủ và doanh nghiệp nước ngoài, đề xuất một mối quan hệ giữa chính phủ và nhà sản xuất mà mối quan hệ này tỏ ra xa cách hơn rất nhiều so với quan hệ hiện hữu ở nhiều quốc gia khác. Mặc dù trong thỏa thuận GATT các quy tắc nguyên thủy cả về chống bán phá giá lẫn về trợ cấp đều cực kỳ mơ hồ, song theo thời gian nền tảng pháp lý biện minh cho việc sử dụng các quy tắc đó đã bị ảnh hưởng bởi quan điểm của Hoa Kỳ về thế nào là hành vi thương mại phù hợp. Các thỏa thuận về chống bán phá giá điều hòa chính sách giá cả của các doanh nghiệp tư nhân đã bị ảnh hưởng bởi một định nghĩa rất rộng rãi trong luật pháp Hoa Kỳ về hành vi bán phá giá; trong khi các quy tắc của GATT về thuế bù thiệt hại đáp ứng sự thúc đẩy của Hoa Kỳ về một sự diễn dịch rất rộng rãi về trợ cấp bất hợp pháp của chính phủ. Cũng giống như luật pháp Hoa Kỳ, định chế thương mại GATT coi sự can thiệp vào thị trường là “không công bằng” khi gây tổn thương cho nhà sản xuất, tạo ra nguyên nhân hợp pháp để gia tăng các rào cản thương mại.

Điều VI của Hiệp định GATT đặt căn bản cho các quy tắc về chống bán phá giá. Được xây dựng theo mô hình một luật Hoa Kỳ năm 1921 nhằm định giá lại các sản phẩm nhập khẩu nào có giá thấp hơn “giá trị thực” (fair value), Điều luật này cho phép các quốc gia phá vỡ những ràng buộc về thuế quan, và được vi phạm nghĩa vụ không phân biệt đối xử để đưa ra một mức thuế có định hướng nhằm đảo ngược lại những tác động có thể có của một sản phẩm bán phá giá.29 Bắt đầu từ Vòng Kennedy, các nhà thương thuyết đã cố gắng quan tâm tới các khía cạnh đặc thù hơn của việc sử dụng các biện pháp như vậy. Sự bất đồng quan điểm kéo dài trong cách diễn dịch cả hai phần của bộ luật – nghĩa là, có hay không việc bán phá giá (ví dụ định giá bán dưới giá thành trên thị trường nhập khẩu) và có hay không sự tổn thương do nó gây ra – đã châm ngòi cho nhu cầu bức bách phải cải tổ. Kết quả là một bản thống kê chi tiết hơn rất nhiều những trường hợp mà theo đó các quốc gia có thể phản ứng khi nhà sản xuất bị tổn thương do sản phẩm nhập khẩu được bán “thấp hơn giá trị bình thường”. Vòng Tokyo đã thay thế thỏa thuận về chống bán phá giá ban đầu bằng một bộ luật chi tiết hơn nữa, và đến lượt nó bộ luật này được tích hợp vào Hiệp định về việc thực thi Điều VI của Hiệp định GATT 1994 ký kết trong Vòng Uruguay.

Trong số các quốc gia thương mại lớn, Hoa Kỳ vừa là một mục tiêu phổ biến, vừa thường xuyên sử dụng các quy tắc chống bán phá giá. Việc các nước phát triển sử dụng sự bảo hộ chống bán phá giá để chống lại việc nhập khẩu hàng hóa, nhất là từ các nước mới phát triển, giải thích sự gay gắt ngày càng tăng trong việc phản đối các quy tắc về chống bán phá giá trong suốt Vòng Uruguay. Trong khi một nhóm quốc gia muốn các quy tắc này chỉ cho phép một khoản tự do hành động tối thiểu và sự minh bạch tối đa, thì các nhóm khác lại muốn linh hoạt hơn trong việc xử lý các hành vi thương mại (Croome 1995, 68). Lập trường thứ nhất được sự ủng hộ của các quốc gia xuất khẩu như Nhật Bản và Hàn Quốc trong khi lập trường đối nghịch lại được sự ủng hộ của Hoa Kỳ và EC – những nước ủng hộ một phản ứng đối với “thực tế mới” trong đó các quốc gia đã chuyển dần về hướng hạn chế những quy tắc này bằng những phương cách mới.

Những cuộc thương thảo về chống bán phá giá trở nên càng ngày càng khó khăn hơn theo diễn tiến của vòng đàm phán, khi những khác biệt về những quyền lợi căn bản được bộc lộ dần ra. Các quốc gia xuất khẩu ở châu Á lập luận rằng các quy tắc chống bán phá giá ngăn cản thương mại tự do và chỉ cho phép cấm vận trong trường hợp cùng cực nhất. Hoa Kỳ và châu Âu thì diễn dịch điều luật này một cách tự do và thông thoáng hơn nhiều và hiểu rằng hoàn cảnh trong nước bắt buộc một sự diễn dịch linh hoạt, lúc nào thì có thể áp đặt thuế chống bán phá giá. Mặc dù tất cả các bên tham gia các cuộc thương thuyết thường là dài dòng và chán ngắt về các khía cạnh đặc thù của điều luật, chẳng hạn như làm thế nào ấn định giá, lợi nhuận và các điều kiện thương tổn, các bên cũng không thể giải quyết vấn đề tiềm ẩn về sự bất đồng quan điểm đối với tính chất hợp pháp của bản thân điều luật đó. Có phải bán phá giá là một phần của việc cạnh tranh giá cả bình thường như lập luận của Nhật Bản và Hồng Kông (Croome 1995) hay không? Hoặc như Hoa Kỳ tuyên bố nhiều lần, có phải hàng xuất khẩu nhắm tới thị trường nội địa tạo cho chính phủ của người nhập khẩu quyền xây dựng một mức giá “hợp pháp” cộng với tỷ số lợi nhuận 8%, để bảo vệ các nhà sản xuất của mình trước những mức giá nhập khẩu có tính chất hủy diệt? Mặc dù công việc tiếp tục kéo dài qua nhiều tháng, nhóm làm việc gồm 14 đoàn đại biểu cũng không đạt được thỏa thuận nào. Thay vì vậy, lập trường của các bên trở nên đối lập nhau đến mức Tổng giám đốc GATT Dunkel phải yêu cầu bốn đoàn đại biểu không tham gia thảo luận đề xuất một giải pháp cho khai thông bế tắc.

Vấn đề chống bán phá giá tiêu biểu cho những vấn đề mà các thành viên của GATT phải đương đầu trong suốt vòng đàm phán. Gần 1.500 trường hợp chống bán phá giá đã được tiến hành trong thập niên 1980, cho thấy sự gia tăng đáng kể trong việc sử dụng luật chống bán phá giá (Croome 1995). Hình 4.4a và 4.4b thể hiện số lượng các vụ điều tra chống bán phá giá và nước mục tiêu điều tra tương ứng trong thời gian này. Việc Ủy ban châu Âu từ chối can dự vào một quyết định năm 1990 vì cho rằng áp dụng hành động chống bán phá giá đối với Nhật Bản là không hợp lý, đã không làm giới quan sát ngạc nhiên. Ủy ban châu Âu lập luận rằng bản thân quy tắc đã có khuyết điểm vì Nhật Bản đã làm hỏng điều luật đó một cách hữu hiệu. Hiệp định chống bán phá giá cuối cùng đã bao gồm một điều khoản mạnh mẽ chống lại những mưu toan lung lạc như vậy, đồng thời siết chặt những thủ tục và trình tự điều tra các cáo buộc bán phá giá và tính toán lợi nhuận do phá giá mà có. Như vậy trong thực tế, thỏa thuận đã điều hòa được những lợi ích cạnh tranh nhau: văn bản được cân nhắc cẩn thận từng chữ cuối cùng đã thể hiện được ít sự thỏa hiệp hơn là một hình thức phân xử giữa các bên (Croome 1995, 265). Văn bản của bộ luật của Vòng Tokyo đã được mở rộng để bao hàm những nhân tố mà các phía đối lập đều mong muốn – một sự pha trộn giữa một định nghĩa chi tiết hơn về bán phá giá và thương tổn với một sự mở rộng những cơ sở pháp lý cho việc sử dụng thuế chống bán phá giá.

2. Hiệp định về trợ cấp và biện pháp đối kháng:

Trái với những biện pháp chống bán phá giá thường nhắm tới hoạt động của các doanh nghiệp tư nhân, luật về trợ cấp nhắm tới việc kiềm chế những hình thức trợ cấp của chính phủ. Vòng Tokyo đã phát triển một bộ quy tắc chi tiết hóa việc diễn dịch các điều khoản số VI, XIV và XXIII của Hiệp ước GATT (Bộ Luật Trợ Cấp), chỉ ra những điều kiện sử dụng trợ cấp và áp đặt Thuế đối kháng. Đến lượt mình Vòng Uruguay lại nói rõ hơn nữa Bộ Luật Trợ Cấp và tích hợp nó vào một nghĩa vụ thống nhất của WTO.

Những cuộc đàm phán về trợ cấp thì ít khó khăn hơn là thảo luận về chống bán phá giá, một phần vì sự liên minh giữa các quốc gia thành viên cũng đã khác. Nội dung việc xem xét lại trợ cấp của Vòng Uruguay vừa nhằm gia tăng phạm vi các chính sách bắt buộc phải phù hợp với quy định của GATT, vừa làm sáng tỏ những điều kiện mà theo đó Thuế đối kháng sẽ được coi là hợp pháp khi đối mặt với những hành vi bất nhất của một thành viên. Hoa Kỳ quan tâm sâu sắc nhất đến khía cạnh thứ nhất của các cuộc thảo luận: các nhà thương thuyết Hoa Kỳ muốn có một cơ chế cấm được càng nhiều càng tốt các hình thức trợ cấp từ chính phủ, trừ phi sự trợ cấp là một phần của chương trình khoa học hoặc môi trường. Căn cứ vào lập trường của Hoa Kỳ về Thuế đối kháng, phần lớn các quốc gia khác đều muốn quan tâm tới khía cạnh thứ hai của vấn đề, nghĩa là các điều kiện hợp pháp của việc trừng phạt. (Xem Hình 4.5 về việc sử dụng Thuế đối kháng theo thời gian và Hình 4.6a và 4.6b về phạm vi tác động của nó đối với nước áp thuế và nước chịu thuế).

Trái với thất bại của những cuộc thương thuyết liên quan đến vấn đề thuế chống bán phá giá, một đề nghị ban đầu của ban thư ký về việc phân biệt các kiểu trợ cấp, theo sau những ý tưởng mà được thúc đẩy bởi Hoa Kỳ và Thụy Sỹ, đã trở thành tiêu điểm của các cuộc thảo luận. Một khung mẫu gồm có ba phần, được biết tới như là cách tiếp cận “đèn tín hiệu giao thông” đã được chấp nhận. Khung mẫu này chia trợ cấp thành ba nhóm: bị cấm (đỏ), có thể khiếu nại được (vàng) và không thể khiếu nại được (xanh) (Croome 1995, 62-63, 171-173). Trong lúc các quốc gia bất đồng ý kiến về việc xếp các chính sách vào nhóm nào (ví dụ Hoa Kỳ nghĩ rằng gần như không có khoản trợ cấp nào được xếp vào nhóm xanh ngoại trừ những trợ cấp cho nghiên cứu khoa học và chính sách môi trường), song bộ khung pháp lý này cũng đã tạo ra một ngôn ngữ chung, một mục tiêu chung cho các cuộc thương thuyết. Trong suốt quá trình thảo luận, các nhóm nói trên lần lượt được xác định theo từng cấp độ mà theo đó một hành vi có thể bị coi là làm lệch lạc thương mại. Trợ cấp nông nghiệp, một vấn đề mà EC luôn coi là thuộc phạm vi thảo luận của nhóm công tác về nông nghiệp, lúc đầu đã không được bao hàm vào nhưng dần dần cũng đã được bao quát ngay sau khi Peace Clause hết hạn vào năm 2004.

3. Công việc còn bỏ dở:

Vòng Uruguay không có chủ ý dọn dẹp tất cả những vấn đề tồn tại mà GATT để lại. Hai bộ luật của Vòng Tokyo nói riêng đã không thể được chuyển hóa thành những nghĩa vụ chung trong khuôn khổ WTO. Hai bộ luật này điều chỉnh hoạt động mua sắm của chính phủ và thương mại máy bay dân dụng, phản ánh những khó khăn chính trị riêng và thực tế của thị trường. Bản thân các bộ luật không giải quyết những vấn đề tồn đọng trong các lĩnh vực thương mại này. Bộ luật về việc mua sắm của chính phủ chẳng hạn, thiên về việc ưu đãi cho các nhà sản xuất nội địa và các quốc gia có ký kết; còn việc mua bán máy bay dân sự thì bị hạn chế trong những rào cản có tính chất bảo hộ chủ nghĩa cho một số nhỏ các hãng sản xuất máy bay.

Hiệp định về việc mua sắm của chính phủ đã được thảo luận tại Vòng Tokyo và bắt đầu có hiệu lực vào năm 1981. Bộ luật chỉ có hai mươi lăm chữ ký và điều chỉnh các thủ tục đấu thầu cho một số vụ mua sắm của các chính phủ. Mục đích của bộ luật là khuyến khích các quốc gia mở cửa quy trình cho các nhà cung cấp của nước khác tham gia.

Những nguyên tắc không phân biệt đối xử và đối xử quốc gia đã được tích hợp vào bộ luật nhưng tác động của nó đến dòng chảy thương mại thì rất hạn chế bởi vì thỏa thuận chỉ áp dụng vào những lĩnh vực kinh tế đã được bao hàm trong danh mục các cam kết quốc gia.34 Lối tiếp cận bằng “danh sách tích cực” này, cũng được sử dụng trong các cam kết của GATS, có những điểm yếu rõ ràng khi không bao gồm những “mặc định”. Các nhóm lợi ích muốn bao hàm một lĩnh vực nào đó sẽ gặp khó khăn hơn. Quy trình “danh sách tiêu cực” đặt gánh nặng lên một lĩnh vực đang được tranh cãi có nên được bao hàm trong luật hay không. Vòng Uruguay đạt được một số thành công trong việc mở rộng quy mô của các cam kết và một thỏa thuận mới bắt đầu có hiệu lực vào năm 1996. Tuy nhiên, các quốc gia vẫn còn phải đi một chặng đường dài đến việc mở cửa lĩnh vực quan trọng này trong thương mại thế giới.

Những lý do tạo ra tính nhạy cảm trong lĩnh vực thương mại này thì khá rõ ràng. Việc gia tăng tính chất cởi mở trong công tác mua sắm của chính phủ chưa chắc nhận được sự ủng hộ rộng rãi. Các quốc gia tự cảm thấy mình có khả năng cạnh tranh trong việc cung cấp hàng hóa sẽ thấy có động lực để mở cửa thị trường cho người khác nhưng rất ít quốc gia muốn từ bỏ khả năng phân biệt đối xử theo hướng có lợi cho các nhà cung cấp nội địa hoặc các đối tác trong khu vực. Đây không phải là một trường hợp mà cơ chế đa phương có hy vọng thành công lớn, mặc dù có thể cải thiện hiệu quả qua việc tất cả các chính phủ đều mua sắm các loại hàng hóa và dịch vụ từ những nguồn cung cấp có giá thấp nhất. Nhưng ở những nơi mà bản thân thị trường nội địa không có tự do thì sẽ là ảo tưởng khi tin vào sự phát triển của cách tiếp cận mang tính tự do toàn cầu. Tuy nhiên đây là một lĩnh vực mà các thỏa thuận khu vực có thể có vai trò. Cuối cùng thì có thể có một sự ủng hộ đối với việc điều hòa các thỏa thuận nhiều bên như vậy trong quy trình mua sắm của các chính phủ. Ở cấp độ toàn cầu, vào lúc này điều có thể mong đợi nhiều nhất là một sự nhấn mạnh nào đó vào tính minh bạch trong việc mua sắm công cộng và do đó, đó là một đề tài được Vòng Doha lựa chọn để xem xét có nên đưa vào đàm phán hay không.

Hiệp định về mua bán máy bay dân sự được đàm phán ở Vòng Tokyo và có hiệu lực vào năm 1980. Hiện nay thỏa thuận này có hai mươi bốn chữ ký. Hiệp định xóa bỏ thuế quan đối với máy bay phi quân sự và phụ tùng. Nó bao gồm những quy định về việc các chính phủ mua sắm máy bay và hỗ trợ tài chính cho việc sản xuất máy bay dân sự. Tuy nhiên, con số thực các quốc gia sản xuất máy bay dân sự thì rất ít và tranh chấp thương mại, cả vụ tranh chấp giữa EU và Mỹ chung quanh vấn đề trợ cấp cho hãng Boeing và Airbus cũng như tranh chấp giữa Canada và Brazil về các loại máy bay hành khách cỡ nhỏ, thì kéo dài và có khả năng gây ra nhiều bất đồng. Cơ cấu của ngành công nghiệp này và số lượng nhỏ các quốc gia liên quan kết hợp lại làm cho vấn đề này trở thành thứ yếu và có mức ưu tiên thấp trong việc điều hành toàn cầu.

Kết luận: Như đã trình bày ở trên, đây là sự tiếp tục cuộc tranh luận trường thiên về quy mô và độ sâu của thỏa thuận này. Điều có thể thay đổi chính là sự tăng trưởng các quy định như vậy trong các nước đang phát triển. Cuối cùng thì Hoa Kỳ và EU có thể tìm thấy lợi ích của mình trong việc kiềm chế những hành động chống bán phá giá bởi vì họ thường xuyên trở thành mục tiêu cho các phản ứng thương mại. Vòng Doha hứa hẹn sẽ làm rõ và diễn dịch một số khía cạnh của thỏa thuận chống bán phá giá. Và như thế “cuộc mặc cả lớn” cần có để kết thúc Vòng Doha có thể sẽ bao hàm ít nhất là một sự tái cân bằng khiêm tốn những nghĩa vụ và nhượng bộ mà Vòng Uruguay đã đạt được hơn một thập kỷ trước.