Giải pháp đổi mới quản lý nhà nước về hội ở Việt Nam hiện nay

Cũng từ góc nhìn của lý thuyết về vốn xã hội và các tiêu chuẩn của luật nhân quyền quốc tế về tự do hiệp hội, và từ thực tiễn Việt Nam, trên cơ sở những quan điểm cơ bản đã nêu ở mục trên, có thể xác định một số giải pháp để nâng cao quản lý nhà nước về hội ở nước ta hiện nay như sau: 

1. Các giải pháp vĩ mô:

Thứ nhất: Điều chỉnh chiến lược quản lý theo hướng bảo đảm quyền tự chủ của các hội 

Điều chỉnh chiến lược quản lý sẽ dẫn tới thay đổi cả thiết chế và thể chế quản lý nhà nước về hội. Tuy nhiên, ở đây chỉ tập trung phân tích khía cạnh thiết chế. 

Như đã đề cập ở các phần trên, bộ máy các cơ quan nhà nước tham gia quản lý hội ở nước ta hiện rất cồng kềnh, dẫn tới những rủi ro về chồng chéo, xung đột và tiêu tốn nguồn lực – là những yếu tố tác động tiêu cực đến hiệu quả quản lý. Điều này là do việc quản lý vẫn đang theo hướng dành nhiều quyền can thiệp cho nhà nước, hạn chế quyền tự chủ của hội. Sự hạn chế này phản ánh cách tiếp cận cũ trong quản lý nhà nước về hội, theo đó nhà nước quy định chi tiết về các việc phải làm và trong nhiều trường hợp can thiệp trực tiếp vào tổ chức và hoạt động của các hội. 

Cách tiếp cận cũ không chỉ khiến cho hiệu quả hoạt động của các hội bị ảnh | hưởng, mà còn làm tăng gánh nặng, tính phức tạp, từ đó làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước với hội. Vì vậy, bảo đảm quyền tự chủ của các hội chính là để tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. 

Ở một góc độ khác, cách tiếp cận cũ không phù hợp với thực tế, xu thế và nhiều quy tắc, tiêu chuẩn quốc tế, đặc biệt là các tiêu chuẩn quốc tế về nhân quyền, vì vậy, gây ra những xung đột giữa nhà nước Việt Nam và các tổ chức quốc tế cũng như với một số đối tác nước ngoài. 

Từ những phân tích trên, có thể thấy việc điều chỉnh chiến lược quản lý nhà nước theo hướng bảo đảm quyền tự chủ của các hội là rất cần thiết và cấp thiết. Ở đây, việc bảo đảm quyền tự chủ của hội không có nghĩa là “thả nổi” hay buông lỏng quản lý nhà nước, mà chỉ là điều chỉnh về cách tiếp cận để làm cho hoạt động quản lý nhà nước về hội có tính khoa học, hiệu quả và phù hợp hơn với xu thế và các tiêu chuẩn quốc tế trong bối cảnh toàn cầu hoá.

Về phương diện pháp lý, để điều chỉnh chiến lược quản lý nhà nước về hội, nhà nước nên xem các vấn đề về tổ chức và hoạt động của hội chủ yếu là các quan hệ dân sự, một dạng tự do hợp đồng, liên kết của các cá nhân, do ngành luật dân sự điều chỉnh. Cách tiếp cận này sẽ giúp tối thiểu hoá các thủ tục hành chính cho việc cấp phép thành lập và quản lý các hội, đồng thời “cởi trói” cho hoạt động của hội, góp phần tinh giản bộ máy và thủ tục hành chính, đồng thời tạo cơ hội xây dựng một mối quan hệ hài hoà giữa các hội và bộ máy quản lý nhà nước. 

Điều chỉnh chiến lược quản lý cũng có nghĩa là trong việc thành lập hội, các thành viên của hội liên kết với nhau như thế nào, vì mục tiêu gì, hoạt động trong lĩnh vực nào của xã hội chủ yếu là tuỳ thuộc vào ý chí, nguyện vọng và khả năng của cá nhân (hoặc tổ chức) hội viên. Vai trò của Nhà nước chỉ nên thể hiện ở một số điểm như: công nhận tư cách pháp nhân của hội, tổ chức, hỗ trợ, khuyến khích, tạo điều kiện cho hoạt động của hội; cảnh báo và xử lý vi phạm pháp luật từ phía hội. Quản lý nhà nước về hội nên tập trung vào hai nội dung chính là: (1) kiểm tra, giám sát, xử lý bằng pháp luật nhằm duy trì an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, vì lợi ích của cộng đồng, đất nước; (2) chia sẻ trách nhiệm, hỗ trợ nguồn lực với hội trong quản lý và phát triển xã hội thông qua các khoản kinh phí tài trợ trực tiếp, cũng như gián tiếp thông qua các ưu đãi về tài chính, thuế khoá. 

Thứ hai, thúc đẩy việc soạn thảo và thông qua Luật về hội để làm cơ sở cho việc đổi mới quản lý nhà nước về hội 

Như đã đề cập, từ khi thành lập nước đến nay nước ta mới chỉ có một luật và nay vẫn đang hiện hành là Sắc lệnh số 102/SL – LO04 ngày 20–5–1957 (văn bản có tính chất luật) quy định về quyền lập hội, trong đó bao gồm các quy định về quản lý nhà nước về hội. Từ đó đến nay, mặc dù Hiến pháp đã có nhiều lần ban hành mới nhưng không có một luật nào thêm về vấn đề này. Trong thời gian đó, phục vụ nhu cầu quản lý hội, Chính phủ có ban hành một số Nghị định quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội. 

Cũng như đã phân tích ở phần trên, mặc dù có cấu trúc khá toàn diện, khung pháp lý hiện hành của Việt Nam vẫn còn nhiều quy định bất hợp lý, khắt khe, chồng chéo, mâu thuẫn gây khó khăn cho việc quản lý cũng như việc thành lập và hoạt động của các hội. Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, việc sửa đổi khung pháp lý về quản lý nhà nước về hội theo hướng mở rộng tự do hiệp hội là yêu cầu tất yếu và cấp thiết với Việt Nam. 

Đứng trước yêu cầu của tình hình mới, kể từ giữa thập kỷ 1990, Nhà nước đã có kế hoạch và triển khai biên soạn Luật về hội, với mục đích tổ chức thực hiện quyền hiến định về tự do lập hội trong Hiến pháp, quản lý và phát huy vai trò của hội trong đời sống xã hội, kinh tế, văn hóa, chính trị của đất nước. Mặc dù vậy, cho đến nay dự thảo luật về hội, sau nhiều lần soạn thảo, vẫn chưa được đưa ra Quốc hội thảo luận và thông qua, bởi xung quanh dự thảo có rất nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí trái chiều. 

Tuy nhiên, từ phương diện pháp quyền, việc sử dụng các Nghị định của Chính phủ để thay thế cho Luật về hội năm 1957 là không đúng với quy định của Hiến pháp và các luật chuyên ngành về tổ chức nhà nước. Vì vậy, cho dù khó khăn và phức tạp, vẫn cần thúc đẩy việc soạn thảo và thông qua Luật về hội để đảm bảo cơ sở pháp lý cũng như để đổi mới quản lý nhà nước về hội. 

Để thúc đẩy việc soạn thảo và thông qua Luật về hội, đầu tiên cần xoá bỏ tâm lý e ngại sự phát triển của các hội sẽ dẫn đến diễn biến hoà bình”. Đây là trở ngại chính cho những nỗ lực cải cách chính sách và pháp Luật về hội ở nước ta trong mấy thập kỷ gần đây, đồng thời cũng là nguyên nhân sâu xa dẫn đến những bế tắc trong việc soạn thảo Luật về hội mà vừa đáp ứng được yêu cầu bảo đảm sự ổn định chính trị, vừa tiếp tục “cởi trói” cho hoạt động của các hội. 

Bên cạnh đó, để thúc đẩy việc soạn thảo và thông qua Luật về hội, cũng cần khắc phục tâm lý cho rằng các vấn đề về hội đã được và nên được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên ngành có liên quan, nên không nhất thiết phải xây dựng một luật riêng về hội. 

Phù hợp với cách tiếp cận mới về bảo đảm quyền tự chủ của hội, Luật về hội cần xác định các cơ quan nhà nước đều có nghĩa vụ tôn trọng (không cản trở), bảo vệ (xử lý các vi phạm) và thúc đẩy (hỗ trợ các điều kiện thực thi) quyền này của mọi cá nhân, tổ chức. Luật cũng nên mở rộng đối tượng điều chỉnh đến mọi tổ chức trong xã hội để bảo đảm nguyên tắc bình đẳng giữa các cá nhân và giữa các hội, trong đó xác định rõ hình thức hội không cần đăng ký và hình thức hội cần đăng ký (có tư cách pháp nhân). Thủ tục thành lập nên quy định việc đăng ký thay cho cấp phép để tránh tình trạng “xin – cho”. 

2. Các giải pháp cụ thể:

Thứ nhất, mở rộng đối tượng quản lý nhà nước về hội 

Dự thảo Luật quy định: 

Hội là tổ chức được thành lập trên cơ sở tự nguyện của công dân Việt Nam, cùng chung mục đích, hoạt động không vì lợi nhuận, nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của hội, hội viên và cộng đồng theo quy định của pháp luật... được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập, công nhận điều lệ và người đứng đầu hội (Điều 4). 

Dự thảo Luật không áp dụng đối với các tổ chức chính trị – xã hội gồm Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và 5 tổ chức thành viên (Điều 2). 

Dự thảo Luật tuy đã lược bỏ cụm từ quy định hội phải có tư cách pháp nhân”, nhưng với các yếu tố [phải] đăng ký thành lập và điều kiện thành lập về trụ sở và tài sản độc lập (Điều 10), Dự thảo trên thực tế đã yêu cầu hội bắt buộc phải có tư cách pháp nhân. Cụ thể, dẫn chiếu sáng các quy định của Bộ luật Dân sự 2015 hiện hành, bốn điều kiện để một tổ chức được công nhận là pháp nhân bao gồm:

a) Được thành lập theo quy định của Bộ luật này, luật khác có liên quan; b) Có cơ cấu tổ chức theo quy định tại Điều 83 của Bộ luật này; c) Có tài sản độc lập với cá nhân, pháp nhân khác và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản của mình; d) Nhân danh mình tham gia quan hệ pháp luật một cách độc lập (Điều 74(1). 

Như vậy, có thể thấy, các yếu tố đăng ký thành lập, trụ sở hoạt động, và tài sản độc lập là các dấu hiệu của pháp nhân trong luật dân sự. Ngoài ra, Bộ luật còn quy định về pháp nhân phi thương mại như sau:

1. Pháp nhân phi thương mại là pháp nhân không có mục tiêu chính là tìm kiếm lợi nhuận; nếu có lợi nhuận thì cũng không được phân chia cho các thành viên. 2. Pháp nhân phi thương mại bao gồm cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, quỹ xã hội, quỹ từ thiện, doanh nghiệp xã hội và các tổ chức phi thương mại khác (Điều 76). 

Tóm lại, qua các quy định của luật dân sự và pháp Luật về hội hiện hành, hội bắt buộc phải có tư cách pháp nhân, và có thể hiểu hội thuộc nhóm các pháp nhân phi thương mại . 

Cũng theo pháp luật hiện hành (cả Hiến pháp 2013), chủ thể của quyền hiệp hội chỉ là công dân Việt Nam. Ngoài ra, kể từ khi vị trí lãnh đạo duy nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam (ĐCSVN) đối với Nhà nước và xã hội được khẳng định trong Hiến pháp (năm 1980), cho đến nay, khái niệm về hội ở Việt Nam được mặc định không bao gồm các tổ chức–đảng phái chính trị . Nói cách khác, “hội” ở Việt Nam đang được hiểu theo nghĩa chỉ là pháp nhân thuần túy dân sự (không có tính chính trị-nhà nước) và không có tính chất kinh doanh (hay phi lợi nhuận) . 

Xét về mặt pháp lý, cách quan niệm như trên về hội hẹp hơn so với nhận thức phổ biến trên thế giới mà trong đó hội có thể tồn tại dưới nhiều hình thức, có thể có hoặc không có tư cách pháp nhân như: câu lạc bộ, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức tôn giáo, đảng phái chính trị, công đoàn, tổ chức phi chính phủ, các quỹ, công ty,  ... Bên cạnh đó, chủ thể của quyền hiệp hội không chỉ là công dân, mà còn bao gồm cả người nước ngoài cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của một quốc gia. 

Để đổi mới quản lý nhà nước về hội, ngoài logic hình thức, cần mở rộng đối tượng điều chỉnh theo phương án (i) nêu trên vì những lý do sau: 

Đối với các hội của người nước ngoài 

Quyền lập hội, sinh hoạt hội của hàng trăm ngàn người nước ngoài đang sinh sống, làm việc ở Việt Nam không được luật pháp Việt Nam công nhận, trong khi con số này sẽ ngày càng nhiều hơn trong những năm tới. Ngoài yêu cầu về quản lý, sự khác biệt, thậm chí xung đột của Luật về hội với các tiêu chuẩn quốc tế và nhu cầu chính đáng của người nước ngoài sẽ tạo ra những áp lực với Nhà nước Việt Nam trong tương lai gần. Vì vậy, nên cân nhắc mở rộng phạm vi, đối tượng điều chỉnh của Luật về hội đến quyền lập hội của các tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sinh sống, làm việc hợp pháp ở Việt Nam. 

Đối với các tổ chức phi chính phủ nước ngoài 

Cũng trong các dự thảo gần đây của Luật về hội, các NGOs quốc tế đang hoạt động tại Việt Nam không thuộc vào phạm vi điều chỉnh của luật. Quy định như vậy không phù hợp với thực tiễn ở nước ta hiện nay khi mà đã có hàng trăm NGOs nước ngoài (NGO) đang hoạt động tại Việt Nam . Các tổ chức này đã và đang đóng góp to lớn vào công cuộc xóa đói, giảm nghèo, hỗ trợ sinh kế cho người dân vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc, nâng cao năng lực và tổ chức hoạt động của các hội, các tổ chức của Việt Nam.

Đối với các tổ chức dựa trên cộng đồng 

Nhà nước cần thừa nhận và có quy chế cho một số hình thức hiệp hội mới. Điều đó là bởi do khuôn khổ pháp lý hiện hành về hội chưa hoàn thiện, bỏ ngỏ không điều chỉnh những hình thức hiệp hội mới ra đời, dẫn đến khó khăn cho Nhà nước trong quản lý, không thể kiểm tra và đánh giá tính phù hợp trong hoạt động của các hội này. Mặt khác, do không được Nhà nước và pháp luật thừa nhận, hoạt động của bản thân các hội này chịu khá nhiều bất lợi và rủi ro. Do không dựa trên nền tảng pháp lý đầy đủ, hoạt động của hội nhiều khi khiến cơ quan nhà nước e dè và dẫn đến không có thiện chí tạo điều kiện cho hội hoạt động, hoặc can thiệp tuỳ tiện vào hoạt động của hội . 

Thứ hai, cải cách thủ tục hành chính để tạo thuận lợi cho việc thành lập và hoạt động của các hội 

Thủ tục hành chính về thành lập và hoạt động liên quan trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của các hội, mà hiệu quả hoạt động của hội là một trong những yếu tố chính để đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước về hội. Do đó, cải cách thủ tục để tạo thuận lợi cho việc thành lập và hoạt động của các hội chính là để đổi mới quản lý nhà nước trong lĩnh vực này. 

Xét cụ thể về thủ tục thành lập hội, Luật năm 1957 không quy định cụ thể các điều kiện thành lập hội, mà chỉ đưa ra yêu cầu chung là việc lập hội “phải có mục đích chính đáng, phù hợp với lợi ích nhân dân...” (Điều 1). Trong khi đó, Nghị định số 45 quy định 4 điều kiện thành lập hội như sau:

1. Có mục đích hoạt động không trái với pháp luật; không trùng lặp về tên gọi và lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trên cùng địa bàn lãnh thổ; 2. Có điều lệ; 3. Có trụ sở; 4. Có số lượng công dân, tổ chức Việt Nam đăng ký tham gia thành lập hội... [thoả mãn quy định của Nghị định] (Điều 5). 

Trong thực tế, những điều kiện này có thể sử dụng để giới hạn quyền hiệp hội. Về mặt pháp lý, các điều kiện đó có những điểm thiếu rõ ràng, thiếu hợp lý mà không tương thích với tinh thần quy định về giới hạn quyền của Hiến pháp năm 2013. 

Trước hết, theo Điều 14 khoản 2 của Hiến pháp năm 2013, quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết, trong khi đó, Nghị định không phải là luật. 

Ngoài ra, điều kiện không trùng lặp... lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó...” tỏ ra thiếu hợp lý, có thể tạo cơ sở để cản trở quyền lập hội và tham gia hội mới của người dân. Ví dụ, ở Việt Nam, hội Liên hiệp Phụ nữ về danh nghĩa là hội duy nhất của phụ nữ, do đó, theo quy định nêu trên của Nghị định số 45, không thể thành lập thêm một hội khác của phụ nữ. Những phụ nữ Việt Nam muốn tham gia sinh hoạt hội thì chỉ có một sự lựa chọn duy nhất là tham gia hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam. 

Dự thảo Luật về hội gần đây quy định 7 điều kiện thành lập hội, bao gồm: 1. Có tên của hội theo quy định...; 2. Có tôn chỉ, mục đích của hội phù hợp với quy định của pháp luật; 3. Phạm vi, lĩnh vực hoạt động của hội được xác định rõ theo ngành, nghề, lĩnh vực quản lý nhà nước; 4. Có trụ sở đặt tại Việt Nam; 5. Có dự thảo điều lệ hội; 6. Có từ 07 sáng lập viên trở lên; 7. Có tài sản độc lập với cá nhân, tổ chức khác (Điều 10). 

Trong số các điều kiện này, yếu tố “có trụ sở” và “có tài sản độc lập” là dấu | hiệu của pháp nhân theo pháp luật dân sự. Như vậy, Dự thảo Luật đã bỏ ngỏ không điều chỉnh các hội không chính thức (không đăng ký, không có tư cách pháp nhân) và hội không có hội viên, trong khi số lượng hai hình thức hiệp hội này trong thực tiễn là rất lớn. 

Về mặt pháp lý, việc Dự thảo Luật về hội loại trừ điều chỉnh hội không có tư cách pháp nhân thực chất đã hạn chế quyền tự do hiệp hội của người dân . Trong thực tế, việc không được Dự thảo Luật thừa nhận khiến cho hoạt động của các hội không chính thức chịu nhiều bất lợi và rủi ro bởi không có cơ sở nền tảng pháp lý. Một câu hỏi lớn đặt ra đó là: quyền lập hội của các hội nhóm không có tư cách pháp nhân sẽ được bảo đảm như thế nào để tránh sự lạm quyền và xâm phạm từ phía cơ quan nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội. 

Trong quá trình hoạt động (như: gây quỹ, triển khai chương trình, dự án...), hiện các hội đang phải chịu sự điều chỉnh của nhiều loại quy định pháp luật hành chính khắt khe, đặc biệt trong việc nhận tài trợ hoặc tổ chức các hoạt động (ví dụ như hội nghị, hội thảo... “có yếu tố nước ngoài”. Chẳng hạn, liên quan đến hoạt động gây quỹ của hội, hiện có nhiều quy định pháp luật khác nhau điều chỉnh các loại tổ chức khác nhau, trong đó quan trọng nhất là Nghị định số 93/2009/NĐ–CP ban hành Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài được hướng dẫn bởi Thông tư số 07/2010/TT–BKH). 

Không chỉ vậy, trên cơ sở Nghị định và Thông tư đã nêu, ở nhiều địa phương, Uỷ ban Nhân dân cấp tỉnh ban hành các Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài trên địa bàn tỉnh. Hoặc, theo Quyết định số 76/2010/QĐ–TTg (thay thế cho Quyết định số 122/2001/QĐ–TTg), các “hội nghị, hội thảo quốc tế có nội dung liên quan đến các vấn đề chính trị, an ninh, quốc phòng, dân tộc, tôn giáo, nhân quyền, biên giới lãnh thổ hoặc thuộc phạm vi bí mật nhà nước” phải được Thủ tướng phê duyệt (Điều 3(1)(b)). . 

Những hạn chế nêu trên đang tạo ra rào cản với sự phát triển của hội ở Việt Nam, gây ra những xung đột nhất định giữa các hội với cơ quan nhà nước, cũng như giữa nhà nước với các tổ chức quốc tế và một số đối tác nước ngoài. Thêm vào đó, những hạn chế nêu trên cũng tạo ra cơ chế “xin–cho” là mầm mống của tiêu cực, tham nhũng trong quản lý nhà nước về hội. Trong bối cảnh toàn cầu hoá, hội nhập tế và xây dựng nhà nước pháp quyền, cần xóa bỏ các rào cản đó để thúc đẩy sự phát triển của các hội theo hướng phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và các tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế. 

Đối chiếu với các dự thảo Luật về hội gần đây, có thể nêu ra một số hạn chế và hướng giải quyết để mở đường cho sự phát triển của hội, cũng như để đổi mới quản lý nhà nước trong lĩnh vực này trong thời gian tới: 

Về việc hạn chế quyền lập hội và các hành vi bị nghiêm cấm 

Trong các dự thảo gần đây của Luật về hội đều có điều khoản quy định cán bộ, công chức, người đang làm việc trong lực lượng vũ trang được sáng lập hội, đăng ký thành lập hội, lãnh đạo, điều hành hoạt động hội khi được cơ quan có thẩm quyền phân công. Cần xem xét sự phù hợp của quy định này với Luật Cán bộ, công chức hiện hành cũng như với các quy định và thực tiễn pháp lý quốc tế. 

Cũng trong các dự thảo gần đây của Luật về hội có quy định việc hội không liên kết, gia nhập các hội nước ngoài, không nhận tài trợ nước ngoài, trừ những trường hợp đặc biệt do Chính phủ quy định. Cũng cần xem xét tính phù hợp của quy định này với chủ trương hội nhập, hợp tác quốc tế và kêu gọi, huy động viện trợ nước ngoài cho công cuộc phát triển của Việt Nam. Thực tế cho thấy, việc đề ra cơ chế các trường hợp đặc biệt” sẽ tạo điều kiện cho việc duy trì cơ chế xin–cho, từ đó phát sinh các hành vi lạm quyền và tham nhũng, đồng thời bộ máy nhà nước sẽ đứng trước áp lực tiếp tục phải phình to để đáp ứng khối lượng công việc lớn.

Về các hành vi bị nghiêm cấm, trong các dự thảo gần đây của Luật về hội quy định khá chung chung, thể hiện qua các khái niệm “làm phương hại đến chủ quyền, an ninh quốc gia...”, “truyền thống văn hóa và bản sắc dân tộc”; “gây chia rẽ khối đại đoàn kết dân tộc”; “tuyên truyền trái chính sách pháp luật...”, “gây ảnh hưởng xấu đến hình ảnh của đất nước, danh nhân, anh hùng dân tộc”. Những quy định này thiếu cụ thể, có tính trừu tượng cao, vì thế dễ bị lạm dụng để quy kết, gây cản trở cho hoạt động của các hội. 

Về việc thành lập hội 

Trong các dự thảo gần đây của Luật về hội có một số quy định chưa thực sự phù hợp, cần nghiên cứu hoàn thiện thêm, ví dụ: 

–Quy định về phạm vi, lĩnh vực hoạt động của hội được xác định theo ngành, nghề, lĩnh vực quản lý nhà nước. Quy định này chưa phải ánh tính đa dạng của đời sống xã hội và những lĩnh vực hoạt động phong phú của các hội. Trong thực tế, việc quy định rập khuôn cứng nhắc về lĩnh vực hoạt động hội dựa trên hoạt động quản lý nhà nước được tổ chức theo chuyên ngành, lĩnh vực đã chứng tỏ sự bất cập lớn. Đơn cử, một hội có mục tiêu hoạt động là tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thì trách nhiệm quản lý nhà nước không rõ thuộc về Bộ Giáo dục hay Bộ Tư pháp. 

– Quy định hội phải có trụ sở đặt tại Việt Nam”. Quy định này cũng cần cân nhắc tính phù hợp, khả thi vì trong thực tế, theo xu hướng chung trên thế giới, ngày càng có nhiều hội, nhóm không chính thức đang hoạt động, nhất là các nhóm tập hợp tự nguyện trong không gian mạng. Những hội, nhóm này thường không có trụ sở và không cần trụ sở, vì thế nếu quy định như vậy sẽ khó khả thi và có thể gây cản trở cho hoạt động của các hội, nhóm này. 

– Quy định sáng lập viên của hội phải “từ đủ 18 tuổi trở lên, có sức khỏe và uy tín trong lĩnh vực hội dự kiến hoạt động”. Quy định này có thể không phù hợp khi áp dụng với các nhóm yếu thế trong xã hội, ví dụ như trẻ em, người khuyết tật... 

– Quy định về việc hội phải có tài sản độc lập và hồ sơ đăng ký thành lập hội phải có văn bản chứng minh quyền sử dụng hợp pháp trụ sở của hội và các tài sản bảo đảm hoạt động của hội. Đây cũng là quy định cần cân nhắc thêm vì không hợp lý và không khả thi với rất nhiều hội, nhóm như đã nêu ở trên. Quy định này có thể hạn chế quyền tự chủ, tự quản, tự chịu trách nhiệm của người dân trong việc thành lập hội. Trong thực tế, người dân có thể sinh hoạt hội dựa trên sự đóng góp bằng thời gian, công sức của mình mà không nhất thiết phải đóng góp để có các tài sản bảo đảm hoạt động của hội. Đây là những công việc nội bộ của hội mà thông thường các Nhà nước không cần và không nên can thiệp. 

– Quy định về một dạng cơ cấu áp dụng chung cho tất cả các loại hình hội, nhóm. Quy định này cũng không phù hợp và khó khả thi khi mà trong thực tế các hội có quy mô tổ chức, chức năng và lĩnh vực hoạt động vô cùng đa dạng. Thêm vào đó, quy định như vậy có thể gây khó khăn cho việc thực hiện quyền lập hội của công dân. Theo pháp luật quốc tế và xu hướng chung trên thế giới, các hội có quyền tự quyết định về cơ cấu tổ chức căn cứ vào Điều lệ của hội. 

– Quy định về xin phép thành lập hội. Như đã đề cập ở trên, pháp luật và thực tiễn quốc tế xem tự do hiệp hội là một quyền dân sự, một dạng hợp đồng dân sự của các cá nhân để bảo vệ quyền lợi của các hội viên và góp phần giải quyết các vấn đề chung của cộng đồng. 

Về hoạt động của hội 

Luật về hội trong tương lai không nên giới hạn địa bàn hoạt động của hội theo địa giới hành chính nơi hội đăng ký trụ sở. Tương tự như các doanh nghiệp, các hội có thể đăng ký tại một tỉnh và hoạt động trên toàn quốc (tất nhiên khi hoạt động ở đâu cũng cần tuân thủ các quy định pháp luật chung có liên quan). 

Ngoài ra, Luật về hội trong tương lai nên thừa nhận và bảo vệ tính hợp pháp và hoạt động của hội không có tư cách pháp nhân, vì điều này sẽ giúp tiết kiệm chi phí xã hội, giảm gánh nặng quản lý nhà nước và thúc đẩy các hoạt động vì mục đích công của các nhóm trong cộng đồng. Tuy hội không đăng ký có thể phải chịu một số hạn chế về quyền tài sản trong giao dịch dân sự, nhưng với các hội tự hoạt động, tự trang trải mà không ảnh hưởng gì đến sinh hoạt bình thường của xã hội thì lựa chọn “không đăng ký” là phù hợp với tính chất và nội dung hoạt động của các hội này. 

Luật về hội trong tương lai cũng nên được xây dựng theo hướng bảo vệ và thúc đẩy nguồn lực tài chính cho các hoạt động vì mục đích công của các hội thông qua các biện pháp như: (i) Miễn thuế với những khoản đóng góp của doanh nghiệp và cá nhân cho các hoạt động của hội vì mục đích công; (i) Yêu cầu hội thông báo về các khoản viện trợ/tài trợ từ các nguồn trong nước và nước ngoài (thay vì phải xin phê duyệt) – hội có trách nhiệm quản lý, sử dụng và báo cáo về việc sử dụng các nguồn tài trợ này thông qua cơ chế kiểm toán; (ii) Quy định hội được quyền tiếp cận nguồn ngân sách công trên cơ sở cạnh tranh công bằng và bình đẳng, có quyền thực hiện các hoạt động kinh doanh tạo nguồn thu phục vụ cho hoạt động của hội vì mục đích công và chi trả những chi phí hợp lý cho hoạt động của tổ chức hội. 

Một khía cạnh nữa đó là Luật về hội trong tương lai cũng nên đảm bảo và bảo vệ tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của hội, vì những vấn đề này gắn liền với tinh thần, động cơ, mục đích, sứ mệnh và việc tổ chức các hoạt động của hội. Nhà nước nên hạn chế sự can thiệp vào công việc nội bộ của hội. Những vấn đề như nội dung điều lệ hội, bầu chọn, đề cử thành viên ban lãnh đạo hội nên để cho các thành viên hội tự quyết. Trường hợp điều lệ vi phạm pháp luật thì Nhà nước can thiệp thông qua thủ tục khiếu nại hoặc khởi kiện tại tòa án để đảm bảo công lý cho các bên liên quan. 

Thứ ba, hoàn thiện các quy định về giám sát và xử lý các vi phạm trong quản lý nhà nước về hội 

Như đã đề cập ở phần trên, cơ chế quản lý nhà nước đối với hội cần cải cách chỉ để tập trung vào 2 nội dung chính: (1) kiểm tra, giám sát, xử lý bằng pháp luật nhằm duy trì an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, vì lợi ích của cộng đồng, đất nước; (2) chia sẻ trách nhiệm, hỗ trợ nguồn lực với hội trong quản lý và phát triển xã hội thông qua các khoản kinh phí tài trợ trực tiếp, cũng như gián tiếp thông qua các ưu đãi về tài chính, thuế khoá. 

Cách tiếp cận nêu trên đòi hỏi pháp luật cần quy định rõ nội dung và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thanh tra, kiểm tra và việc chấp hành pháp luật về hội; kiểm tra việc tuân thủ tôn chỉ, mục đích đã được phê duyệt và việc quản lý, sử dụng tài sản, tài chính của các tổ chức, nhất là đối với việc sử dụng nguồn tài trợ của nước ngoài và tổ chức quốc tế đối với các hội; giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật về hội. Trong vấn đề này, nên quy định một cơ quan (đầu mối) thống nhất việc quản lý nhà nước về hội (có thể là Bộ Nội vụ) để tránh sự trùng chéo, mâu thuẫn hoặc nhũng nhiễu. 

Pháp luật cần rành mạch hoá các giới hạn về tự do lập hội để ngăn ngừa sự vi phạm quyền này. Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy, các nhà lập pháp thường không tiên liệu được tất cả các tình huống có thể xảy ra trên thực tế, trong khi bản thân các khái niệm như “lợi ích công cộng”, “trật tự xã hội”, “chuẩn mực đạo đức”, “thuần phong mỹ tục”,... vốn dĩ rất trừu tượng. Do đó, cần có cơ chế tự pháp để giải thích pháp luật hay đưa ra những lý giải đúng đắn trong các trường hợp giới hạn tự do lập hội. Nói cách khác, nguyên tắc chung là: quyền tự do hiệp hội được lập pháp ghi nhận, cơ quan hành pháp không thể tùy tiện đặt ra các giới hạn đối với quyền lập hội, và khi mà tự do lập hội bị vi phạm trên thực tế thì tư pháp sẽ là chủ thể đưa ra phán quyết về tính đúng đắn, phù hợp của các giới hạn mà cơ quan hành pháp đã áp dụng. 

Trong trường hợp Việt Nam, quyền giải thích hiến pháp và pháp luật được trao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, cơ quan này cũng rất hiếm khi thực hiện thẩm quyền này. Do đó, để quyền tự do hiệp hội thực sự được bảo vệ và thực thi nước ta, cần củng cố tổ chức và hoạt động của hệ thống toà án theo hướng tăng cường tính độc lập, trao cho toà án quyền giải thích pháp luật để toà án thực sự trở thành thiết chế bảo vệ các quyền tự do của công dân, trong đó có quyền lập hội.