Bình thường các doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ tham gia vào quy trình làm luật của WTO chủ yếu thông qua các nỗ lực tác động tới lập trường thương thuyết ban đầu của quốc gia (và của EU).
Mục lục bài viết
1. Đại diện tại WTO: Quy trình lập pháp:
Như vậy, mục tiêu vận động chủ yếu của họ tập trung vào các đại diện thương mại và vào bất kỳ cơ quan lập pháp nào ủy quyền các cuộc đàm phán đó. Ví dụ
Những nhóm lợi ích này cũng vận động hành lang tại các cuộc thương thuyết quốc tế song chỉ như những người ngoại cuộc tìm cách tác động đến cuộc thương thuyết nội bộ, giữa nước này và nước kia. Một hình thức vận động nữa nhắm mục tiêu chủ yếu là tác động đến quan niệm của công chúng để khuyến khích việc xem xét các lập trường mà họ mong muốn. Như vậy, các ngành công nghiệp đặt căn bản trên sở hữu trí tuệ của Hoa Kỳ và châu Âu đã bỏ ra những nỗ lực rất lớn để giành được sự ủng hộ toàn cầu cho các quan điểm của họ là, một số hành vi nào đó trong việc làm nhái hàng hóa, phát minh và biểu hiện nghệ thuật cần phải bị kết tội trên phạm vi toàn cầu chứ không chỉ ở Hoa Kỳ. Họ hy vọng giúp cho các nhà thương thuyết được dễ dàng hơn trong việc đạt tới những lập trường mà các ngành công nghiệp này mong muốn; có lẽ họ bị bận tâm vì nhiều cuộc thương thuyết khác cũng như tất cả các cuộc thương thuyết được tiến hành trong khuôn khổ của WTO.
Rõ ràng, sự tiếp cận các nhà thương thuyết cũng là một phần quan trọng của tiến trình vận động hành lang và được cả các nhóm lợi ích của doanh nghiệp và các NGO theo đuổi. Mức độ của sự tiếp cận thì tùy thuộc vào cả lợi ích và nhà thương thuyết cụ thể, cũng như vào quốc gia có liên quan. Trong một số trường hợp các nhóm lợi ích của doanh nghiệp hoặc của NGO đưa ra phác thảo các điều khoản của thỏa thuận đang đề nghị; trong một số trường hợp khác, họ có thể để xuất những thay đổi trong ngôn ngữ được đề nghị, và cả một số trường hợp khác nữa, họ có thể thúc giục chấp nhận hay phản đối một đề nghị cụ thể nào đó. Các doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ cũng có thể đặc biệt thích hợp trong việc cung cấp một số loại hình thông tin hay ý tưởng nào đó mà các nhà thương thuyết của WTO không có được. Thành công của các nỗ lực này tùy thuộc vào tầm quan trọng chính trị của cái cộng đồng đặc thù đối với nhà thương thuyết đặc thù ấy, cũng như vào khả năng của các nhà thương thuyết hoặc các nhà vận động hành lang trong việc xây dựng một liên minh chung quanh lập trường mà họ ủng hộ. Đã từng có những vụ tranh cãi rằng trong các bối cảnh quốc tế nào đó, các NGO có nhiều quyền lực hơn so với các doanh nghiệp trong các công cuộc tham vấn nội địa (Kellow 2002).
Quy trình này tương tác với tính chất kín đáo vốn có của các cuộc thương thuyết trong WTO theo một phương cách phức tạp. Có thể giả định rằng quy trình càng cởi mở, càng có khả năng công chúng “tham gia” vào kết quả các cuộc thương thuyết. Và sự cởi mở cũng tạo ra khả năng tìm được những phương cách điều chỉnh các thỏa thuận theo lối nhẹ nhàng để đáp ứng các mối quan tâm của một nhóm nào đó và làm cho giải pháp trọn gói tổng thể dễ được chấp nhận rộng rãi. Hơn thế nữa, trong thực tế đã rõ ràng rằng các cuộc thương thuyết đã trở nên cởi mở hơn một người quan tâm đến một số vấn đề cụ thể nào đó trong cuộc đàm phán có thể tìm hiểu được lập trường của các nước lớn. Điều khó tìm hiểu chính là cái kết quả có thể có của tình trạng nhạy bén sẽ được các nhà hành động chủ yếu sử dụng trong vòng bí mật.
Đồng thời, tính chất không rõ ràng trong nội dung của các
2. Đại diện tại WTO: Quy trình tư pháp:
Việc một quốc gia có khởi kiện đòi giải quyết tranh chấp ở WTO hay không có thể là một quyết định vận động hành lang cao độ – một ví dụ ở Hoa Kỳ là quyết định năm 2003 khởi kiện các hành vi của châu Âu liên quan tới thực phẩm biến đổi gen – một hành vi mà các nhóm lợi ích về kỹ thuật sinh học và nông nghiệp Mỹ tìm kiếm từ lâu. Một khi vụ kiện đã bắt đầu thì sự tham gia trực tiếp của các doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ trong tiến trình xét xử của WTO sẽ bị hạn chế hơn rất nhiều.
Mặc dù các doanh nghiệp có thể than phiền về các quyết định cụ thể nào đó, chính các NGO mới là những người phê phán mạnh mẽ nhất quy trình quyết định của ủy ban giải quyết tranh chấp thuộc WTO. Họ nhìn ủy ban như là một tổ chức bí mật và do các chuyên gia thống trị hơn là một quy trình cởi mở và có sự tham gia rộng rãi. Thật vậy, sự phê phán của họ có thể phản ánh một xu hướng trong các quy trình điều hành trong nước và quy mô khu vực ở cả Hoa Kỳ và châu Âu. Trong quá khứ, các quyết định điều hành nội địa được ủy thác cho các cơ quan chuyên ngành với kỳ vọng rằng các chuyên gia sẽ đưa ra một quyết định, sau khi nghe một vụ điều trần (ít ra là ở Hoa Kỳ) nhưng dựa chủ yếu vào kinh nghiệm của chính họ. Ngày nay những vấn đề này đang được ủy quyền cho các cơ quan đại diện với mong muốn rằng quá trình hình thành quyết định sẽ bao gồm cả sự tham gia của tất cả các bên liên quan, kể cả các doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ. Các cơ quan chuyên môn có thể ban hành một quyết định phá vỡ một sự bế tắc song ưu tiên hơn cho việc thương thuyết. Chuyên môn đang được thay thế dần bởi quyền đại diện và sự thương thảo. Về nhiều phương diện quan trọng các ủy ban giải quyết tranh chấp của WTO thực hiện một chức năng xét xử khác hẳn chức năng của các cơ quan đại diện trong nước vốn là những cơ quan hành chính hoặc tư pháp. Dù sao đi nữa, một số người vẫn than phiền rằng các ủy ban này hoạt động theo một thể thức nặng về chuyên môn, các quyết định được đưa ra bởi các chuyên gia thương mại những người có khả năng tham vấn các chuyên gia khoa học như trong trường hợp thịt bò có hoóc môn tăng trưởng. Và vụ kiện đó đã đóng lại. Trong khi vụ kiện này đang được giải quyết thì quy trình này tỏ ra tương đồng với một mô hình điều tiết theo hướng chuyên gia kiểu cũ.
Các nhân tố tác động đến sự thay đổi thì khác nhau trong văn cảnh tố tụng so với văn cảnh lập pháp: có nhiều lý do hợp lý hơn để ưu ái cho sự tham gia của bên ngoài vào tiến trình xét xử. Trước tiên, vai trò của thông tin là khác nhau. Thông tin là điều cốt yếu để hoạt động của các chức năng thực thi và giải quyết tranh chấp diễn ra theo cách phù hợp. Các tổ chức phi chính phủ có thể đưa ra cách tiếp cận “báo động” trong việc phát ra thông tin cho tiến trình dàn xếp tranh chấp, bổ sung cho cách tiếp cận “cảnh sát kiểm soát” mà nhà nước là trung tâm (McCubbins và Schwartz 1984; Raustiala 2002). Các tổ chức phi chính phủ có thể tốt hơn tổ chức nhà nước trong việc phát ra một số loại hình thông tin nào đó. Hai là, thông tin do các NGO tổ chức phát ra nhằm làm sáng tỏ một sự thông đồng tiềm tàng nào đó thường ít gây vấn đề cho quy trình xét xử, vì quy trình này diễn ra sau khi các cuộc dàn xếp chính trị về lập pháp đã hoàn tất. Ba là, mặc dù hệ thống giải quyết tranh chấp của GATT được hưởng lợi từ tính kín đáo, trong đó cho phép các nhà thương thuyết và các luật sư được đề xuất một cách thẳng thắn tới các thành viên ủy ban giải quyết những giải pháp mà về mặt chính trị là có thể chấp nhận được song về mặt pháp lý chưa chắc đã vững mạnh hoặc tao nhã, thì quy trình giải quyết tranh chấp của WTO sẽ hợp pháp hóa, và các trường hợp này được biện hộ sâu sắc tới mức cho rằng tính chính xác về pháp lý và tính vững chắc là trung tâm và các chức năng chính trị vốn được tính kín đáo phục vụ thì này ít có liên quan hơn (Roh 2002). Vì những lý do này, và bởi vì những tác động hợp pháp của sự gia tăng tính minh bạch, các nhà thương thuyết của Hoa Kỳ và EC đã ủng hộ sự gia tăng có kiểm soát tính minh bạch trong quy trình xét xử của WTO.
Dù sao đi nữa nhiều phần của quy trình giải quyết tranh chấp vẫn được hưởng lợi nhờ tính kín đáo. Trong các cuộc tư vấn lẫn nhau giữa các thành viên, việc giữ bí mật cũng có một giá trị là giúp cho các bên có thể tự do suy ngẫm và xem xét nhiều phương án giải quyết khác nhau mà không lo ngại rằng những giải pháp mới phôi thai này sẽ bị rò rỉ ra ngoài, hoặc chỉ tiết lộ cho công chúng một phần nhỏ theo cách thức nhấn mạnh vào những thiếu sót của giải pháp. Hơn thế nữa cho tới nay những cuộc thảo luận giải quyết tranh chấp đều có liên quan tới một loạt các giải pháp trọn gói cho nên tính minh bạch sẽ khiến cho các cuộc thương thảo giải quyết này rơi vào những rủi ro là bị phản đối ngay trước khi hình thành và sáng tỏ như trường hợp rủi ro từng tồn tại đối với quy trình lập pháp.
Trong suốt giai đoạn kiện tụng chính thức, hạn chế sự minh bạch cũng là việc có giá trị. Tính chất có thể chấp nhận được về chính trị quốc gia đối với các quyết định giải quyết tranh chấp sẽ được nâng cao tới mức mà những người tranh luận của nước thành viên còn có nơi để giao tiếp với các thành viên của ủy ban giải quyết và Cơ quan Phúc thẩm mà không có sự hiện diện của các nhà hoạt động phi nhà nước. Ví dụ các nhà tranh luận của nước thành viên trong quá khứ đã từng đề nghị các nhân viên ủy ban giải quyết và Cơ quan Phúc thẩm những công thức pháp lý thay thế có thể được nền chính trị quốc nội chấp nhận dễ dàng hơn. Tương tự như vậy, việc các NGO ngăn trở lập trường của các chính phủ mạnh thì tỏ ra không hữu ích và phá hoại về mặt chính trị trong bối cảnh lập pháp, những cuộc ngăn trở cũng sẽ phá hoại và phản tác dụng về chính trị trong bối cảnh xét xử.
WTO đã nắm lấy một sự cách tân về thể chế sản sinh ra những lợi ích từ việc các NGO tham gia tích cực hơn vào quy trình giải quyết tranh chấp mà không làm suy giảm tính kín đáo ở những bối cảnh mà tính kín đáo có vai trò quan trọng. Quyền hạn của một ủy ban giải quyết tranh chấp trong việc xem xét trường hợp những người có quyền lợi hoặc nghĩa vụ liên quan (amicus curiae) mà các NGO đề xuất, mà quyền này được thiết lập trong quyết định của Cơ quan Phúc thẩm trong vụ Hoa Kỳ – Tôm-Rùa tạo ra một con đường song hành với những thông tin quan trọng, những ý tưởng mà các NGO ấy đã đệ trình lên các ủy ban và Cơ quan Phúc thẩm. Quyết định đó nói rõ rằng các ủy ban có thể (nhưng không nhất thiết phải) chấp nhận những yêu cầu về quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, cung cấp một lối thoát cho các ủy ban trong việc từ chối những khiếu kiện về quyền lợi và nghĩa vụ liên quan hoặc những lập luận có tính chất nhạy cảm về chính trị, chẳng hạn như nỗ lực của các NGO trong việc ngăn cản lập trường của các chính phủ mà họ không thích.
=> Kết luận
Những vấn đề thủ tục quan trọng nhất được nêu lên bởi vai trò của doanh nghiệp và của các nhà hoạt động phi nhà nước mới là: làm thế nào các thể chế quốc gia về hoạch định chính sách thương mại có thể bảo đảm rằng các nhà hoạt động phi nhà nước khác nhau đều có cơ hội xứng đáng để tham gia và tranh luận về hệ thống chính sách thương mại quốc nội; và các thể chế của WTO nên thay đổi như thế nào để những nhà hoạt động ấy có cơ hội cung cấp thông tin và ý tưởng liên quan theo những phương cách không làm xói mòn sự hoạt động hiệu quả của các thể chế này. Nếu như các nhà hành động phi nhà nước mới không có khả năng tham gia vào các quy trình hoạch định chính sách thương mại mang tính chính trị nội địa đã được điều chỉnh, nhất là ở các quốc gia như Hoa Kỳ, nơi họ là một lực lượng chính trị tích cực, thì họ sẽ bị đẩy ra đường phố. Ngoài ra những lợi ích hợp pháp về ý tưởng, thông tin có thể được gặt hái từ sự tham gia gián tiếp của các NGO vào quy trình lập pháp của WTO và từ sự tham gia trực tiếp hơn của họ vào quy trình giải quyết tranh chấp thương mại.
Tuy nhiên các nhà thương thuyết của các nước đang phát triển có khuynh hướng chống lại sự tham gia trực tiếp hơn của các NGO một phần vì đất nước họ thiếu các tổ chức NGO bản địa và một phần vì họ coi các NGO đang hoạt động như là các tổ chức đại diện cho những quyền lợi có gốc rễ từ các nước công nghiệp hóa, phát triển ở phương Tây. Lập trường này có thể sẽ được thay đổi trong một số lĩnh vực nào đó như là kết quả sự liên kết thành công giữa các NGO và các nước đang phát triển – mối liên kết nổi lên chung quanh Hiệp định TRIPS và vấn đề chính sách y tế. Ngay cả như vậy WTO cũng thật khó chấp nhận một tính minh bạch rộng rãi hơn trong đối ngoại và các chính phủ Hoa Kỳ và EC cũng sẽ phải “trả giá” cho tính minh bạch đối ngoại nhiều hơn thông qua các nhượng bộ thương mại dành cho các quốc gia đang phát triển.
Cuối cùng, chỉ những thay đổi về thủ tục không thôi thì chưa đủ. Những nhà hoạt động mới này đồng nhất những vấn đề cơ bản liên quan tới thương mại như là những ưu tiên quan trọng về chính sách. Sự tồn tại dai dẳng của những nhà hoạt động mới này, từ thập niên 1990 đến nay chứng tỏ rằng, họ sẽ không sớm biến mất khỏi hệ thống chính sách thương mại của Hoa Kỳ và châu Âu. Nếu xảy ra điều gì đó, chẳng hạn như các rào cản thương mại hạ xuống thấp hơn thì các vấn đề về lao động và môi trường quốc tế, cùng với vấn đề nhân quyền sẽ càng trở nên nổi bật trong các NGO này. Nếu như sự đồng thuận về chính trị quốc nội thiên về công cuộc tự do hóa thương mại sẽ được tổ chức lại và bền vững ở châu Âu và Hoa Kỳ thì sẽ phải có những thay đổi trọng yếu trong các quy tắc của WTO để hỗ trợ, ít nhất là một phần, những quyền lợi của các nhà hoạt động phi nhà nước mới này.
