Sự gia tăng rộng rãi việc luân chuyển hàng hóa và dịch vụ từ quốc gia này sang quốc gia khác trong những năm sau Thế chiến thứ hai vừa là nguyên nhân vừa là biểu hiện của công cuộc toàn cầu hóa kinh tế thế giới. Công cuộc gia tăng thương mại lần này làm cho sự gia tăng thương mại xảy ra một thế kỷ trước đó trở nên hết sức nhỏ bé; đồng thời biểu hiện một kỷ nguyên mới trong đó sản xuất và thương mại quyện chặt vào nhau hết sức phức tạp.
Trong thập niên 1970, người ta thường nghĩ về sự tương tác kinh tế như là một thứ chính trị “cấp thấp” và chính trị an ninh mới là chính trị “cấp cao”. Trong trường hợp thế này, những người ban hành quyết định tìm cách giải quyết những vấn đề tập thể thông qua con đường ngoại giao thì trong một trường hợp khác, chính trị diễn ra dưới cái bóng của quyền lực. Tuy nhiên theo thời gian sự phân biệt này ngày càng ít có ý nghĩa phân tích (Keohane và Nye 1977). Chính trị thương mại và tiền tệ cũng được coi là “chính trị quyền lực” như các vấn đề an ninh, ngay cả khi các quốc gia ít khi đe dọa hành động quân sự khi ngoại giao thất bại. Trong suốt công trình nghiên cứu này chúng tôi thấy rằng hợp tác kinh tế quốc tế hoạt động trong cái bóng của chính trị quyền lực – sự hợp tác thương mại đã là một phần, chứ không phải tách rời, của các mối quan hệ quyền lực ưu tiên của các quốc gia đã tham gia tổ chức. Từ công cuộc tái sinh GATT thành WTO, sự lựa chọn các quy tắc quốc tế và các quy trình mà theo đó các quy tắc này được tích hợp vào chính sách đã phản ánh quyền lợi của các nền kinh tế lớn hơn.
Tuy nhiên phần thưởng của quyền lực thường không hòa hợp được với kiến thức thông thường về chính trị thương mại. Sự hợp tác trong định chế thương mại được dựa trên giả định về sự trao đổi các bên cùng có lợi, thực hiện thông qua việc hạ thấp các chi phí giao dịch và giảm nhẹ các nguồn gốc gây ra những thất bại của thị trường, đặc biệt là những vấn đề liên quan tới sự bất cân xứng về thông tin. Cái logic “tự do” này, cùng với cuốn sách có tính chất mở đường của Robert Keohane After Hegemony (Sau thời bá chủ), đã đề xuất một vai trò nhỏ bé hơn cho các quan hệ quyền lực trong định chế thương mại. Mặc dù một quốc gia bá chủ có thể có thiện chí hơn các quốc gia khác trong việc cung cấp nguồn lực cần thiết cho sự hình thành của định chế thương mại này, bản thân quyền lực thì ít khi được thừa nhận là một nhân tố trong quan điểm tự do về trao đổi thị trường. Định chế này là một sản phẩm tập thể, điều đó giải thích sự gia tăng rộng rãi tư cách thành viên theo thời gian.
Nghiên cứu của chúng tôi đề xuất rằng không thể bỏ qua vấn đề tính không đối xứng về quyền lực. Như Lloyd Gruber đã lập luận, các quốc gia có thể sẽ giàu lên trong định chế thương mại một khi GATT/WTO đã được hình thành, nhưng có thể họ sẽ giàu có hơn nữa trong một thế giới mà định chế quốc tế này không tồn tại (Gruber 2000). Các quốc gia đang phát triển tuân thủ các quy tắc của WTO không phải do họ có tinh thần giác ngộ mà vì định chế thương mại này đã làm thay đổi khả năng lựa chọn của họ. Họ có thể gia nhập tổ chức và chấp hành những quy tắc không phải do họ lựa chọn, hoặc ở ngoài tổ chức và bị ngăn cản việc tiếp cận những cơ hội giành được lợi lộc về kinh tế. Quyền lực thì bao giờ cũng hiện hữu. Dù vậy, trong khi nghiên cứu của chúng tôi khẳng định rằng các thỏa thuận thương mại được xây dựng trong bóng râm của quyền lực, vẫn chưa được rõ ràng rằng một sự phân chia đơn giản giữa “người thắng” là những người tạo ra định chế thương mại này với những “người thua” là những người bị bắt buộc phải tuân thủ những quy tắc mà họ không có quyền lựa chọn có phải là một sự phân chia hữu ích hay không.
Trên cấp độ nền tảng, công trình nghiên cứu này củng cố sự giải thích rằng chính sách thương mại là một phần chứ không phải là tách biệt khỏi chính trị. Chúng tôi xin nhắc lại, sự giải thích của chúng tôi về cơ cấu của tổ chức và hành vi của các thành viên là dựa vào một sự hiểu biết về những sở thích của những người có sức mạnh thị trường. Mặc dù các quy tắc về bầu cử đưa ra một nguyên tắc về sự bình đẳng quốc gia, tất cả những quyết định đều được ban hành dưới ánh sáng của dòng chảy thương mại thực sự. Trong thời kỳ ngay sau Thế chiến thứ hai, dòng chảy thương mại đã mang tới cho Hoa Kỳ lợi thế lấn át hẳn. Khi Nhật Bản và Đức phục hồi sau Thế chiến thứ hai và trở thành những đối tác thương mại ngày càng quan trọng, quyền lực của họ trong định chế thương mại cũng tăng lên theo. Sự hình thành Cộng đồng Kinh tế châu Âu (EEC) và cuối cùng Liên minh châu Âu mở rộng đã tạo ra một thị trường tương tự với thị trường Hoa Kỳ, giúp cho Cộng đồng này gia tăng được tiếng nói.
Cũng không thể nhấn mạnh quá đáng đến tầm quan trọng của quyền lực của Hoa Kỳ trong sự thành lập tổ chức thương mại này. Mặc dù sự thật là định chế thương mại tạo điều kiện thuận lợi cho sự hợp tác bằng cách hạ thấp các chi phí giao dịch và giảm nhẹ tình trạng bất cân xứng thông tin trong tất cả các quốc gia thành viên, như đã trình bày trong Chương 2, phương thức mà theo đó định chế này chọn lựa để xử lý những vấn đề này phản ánh lịch sử của Hoa Kỳ liên quan tới các thỏa thuận thương mại song phương hơn là phản ánh hội nghị vạch ra hiến chương cho Tổ chức Thương mại Quốc tế (ITO). Công cuộc tái cấu trúc lại tổ chức này thành Tổ chức Thương mại Thế giới, cam kết duy nhất, sự mở rộng của tổ chức sang những vấn đề điều hành và sự ủy quyền cho hệ thống giải quyết tranh chấp tất cả đều sẽ không thể xảy ra nếu không có sự hướng dẫn và hỗ trợ của Hoa Kỳ. Tương tự như vậy, sẽ không thể giải thích được tính thời gian của các vòng đàm phán thương mại cũng như chiều sâu và chiều rộng của các vòng đàm phán ấy mà không tham khảo những biến cố chính trị bên trong Hoa Kỳ. Trong lịch sử của định chế thương mại này Hoa Kỳ là thành viên duy nhất không ai bằng được.
Thiết lập tầm quan trọng của sự phê chuẩn của Hoa Kỳ đối với bất kỳ sự đổi mới thương mại nào không có nghĩa là trong mọi ý nghĩa đơn giản định chế thương mại này đáp ứng các sự thay đổi về quyền lợi của Hoa Kỳ. Theo thời gian Hoa Kỳ ngày càng ít giành được sự ủng hộ cho những ý tưởng mà họ đem tới bàn hội nghị. Sự chống đối không chỉ đến từ một châu Âu mới đã cố kết chặt chẽ mà còn từ thế giới đang phát triển được tổ chức tốt hơn trước. Nói chung, Hoa Kỳ ngày càng gặp khó khăn trong việc kiểm soát nghị trình của định chế thương mại này. Cuộc chiến đấu diễn ra chung quanh chiếc ghế tổng giám đốc của Tổ chức Thương mại Thế giới trong năm 1999 cho thấy sự phân liệt sâu sắc trong tổ chức này, phân liệt giữa Hoa Kỳ với châu Âu cũng như giữa thế giới đã phát triển với thế giới đang phát triển. Mặc dù nhiệm kỳ của tổng giám đốc có thể thay đổi được song các bên đã đi đến một thỏa hiệp, phân chia nhiệm kỳ này cho hai ứng viên khác nhau. Không phải tất cả mọi vấn đề trong nghị trình đều có thể giải quyết theo cách thức này – ngay cả Hoàng đế Solomon toàn năng cũng thấy không thể nào vượt qua được sự đình trệ xảy ra tại hội nghị bộ trưởng ở Cancún năm 2003. Hoa Kỳ đã vừa không thể huy động châu Âu đi đến một thỏa thuận từ bỏ trợ cấp xuất khẩu hàng nông sản vừa không thể đòi hỏi sự ủng hộ của các nước đang phát triển cho việc Hoa Kỳ thâm nhập sâu hơn vào thị trường của họ. Khả năng soạn ra những giải pháp mang tính đặc trưng cho những vấn đề thương mại của Mỹ đã vượt quá khả năng của phái đoàn đàm phán thương mại Mỹ, như đã trình bày trong chương 5, ngay cả trong các địa hạt có sự quan tâm lớn lao chẳng hạn như vấn đề sản phẩm biến đổi gen.
Tình trạng giàu nghèo không đồng đều giữa các thành viên đi cùng với hệ thống quy định mỗi quốc gia bỏ một phiếu đã biến quy trình lập quyết định trong tổ chức này trở thành một nhiệm vụ khó khăn. Mặc dù quan hệ quyền lực là điều rõ ràng trong suốt nghiên cứu của chúng tôi trong những ví dụ từ các nhà cung cấp chủ yếu mặc cả với nhau để được mời tham dự vào “Phòng Xanh”, song không phải bao giờ họ cũng có tiếng nói quyết định. Cả những người yếu và người mạnh đều gắn kết với những quy tắc của tổ chức, không phải vì lo sợ bị trừng phạt mà vì những quy tắc đó là có thể tiên đoán được và các thị trường thâm nhập được phục vụ cho quyền lợi của họ. Mức độ mà theo đó các nước hùng mạnh hơn sẵn sàng bị “ràng buộc” bởi ý chí của đại đa số còn tùy thuộc vào việc những chính sách như vậy sẽ mang lại những lợi ích gì, cả về lợi ích đối nội và lợi ích quốc tế.
Từ nghiên cứu này điều hiển nhiên nhất là ở chỗ mở cửa thị trường là một hành vi chính trị, có ảnh hưởng sâu sắc tới toàn bộ cơ cấu của xã hội. Tìm được một liên minh ủng hộ sự mở cửa thương mại thường là một công việc gian khổ, duy trì các biên giới cởi mở trong suốt những thời kỳ khó khăn về kinh tế là một thách thức lớn cho tất cả các nhà lãnh đạo dân cử. Bên dưới mọi cách nhìn về chính trị quyền lực giữa các quốc gia phải là một cách nhìn tách biệt hơn về những kẻ thắng người thua bên trong mỗi quốc gia. Các quan hệ quyền lực không chỉ được biểu hiện trên bàn đàm phán mà còn được tìm thấy trong khả năng của các nhà lãnh đạo trong việc rèn luyện các liên minh thân thiện với thương mại ngay trong đất nước mình.
