Sau hội nghị thành lập WTO ở Marrakesh, cuộc họp cấp bộ trưởng đầu tiên của tổ chức diễn ra tại Singapore năm 1996 là cao điểm của hệ thống thương mại mới, thậm chí Hội nghị Bộ trưởng ở Singapore còn đưa WTO lên một con đường mới, nhiều tham vọng hơn nữa. Không chỉ củng cố nghị trình mở rộng quy tắc thương mại thừa kế từ Vòng Uruguay, các bộ trưởng thương mại còn bắt đầu khám phá những địa hạt mới.
Mục lục bài viết
1. Những vấn đề mới nhất: Các công cụ mới, nhân tố mới và liên minh mới?
Đã rõ ràng các địa hạt mới cần có thời gian thương thảo, nhiều nhóm công tác đã được thành lập để xem xét các khả năng lựa chọn và các thể thức xây dựng quy tắc cho những chủ đề mới này. Ba nhóm công tác chủ yếu sẽ nghiên cứu thương mại và đầu tư, thương mại và cạnh tranh và tính minh bạch trong hoạt động mua sắm của chính phủ. Ngoài ra, Hội đồng Hàng hóa (Goods Council) sẽ xem xét khả năng tiến tới các cuộc thương thuyết sâu xa hơn về việc tạo thuận lợi cho hoạt động thương mại.
Cuộc họp thứ hai của các bộ trưởng WTO diễn ra ở Seattle, nơi các đại biểu gặp phải cuộc biểu tình phản đối và bạo loạn mạnh mẽ đến mức hội nghị gần như sụp đổ. Phần lớn sự quan tâm, cả trong và ngoài Cung Hội nghị ở Seattle, đã không tập trung vào “những vấn đề Singapore”. Hai chủ đề chính xuyên suốt các cuộc họp của các tổ chức phi chính phủ trên đường phố, cũng như những căng thẳng giữa nhóm nước đã phát triển và nhóm nước đang phát triển trong hội trường là vai trò của WTO trong các lĩnh vực môi trường và lao động. Liên minh xanh lục xanh lam đã nổi lên từ cuộc phản đối vụ Quốc hội Hoa Kỳ phê chuẩn các Hiệp định tự do thương mại Bắc Mỹ (NAFTA) và Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đã ngồi lại bên nhau và nổi bật lên trong một cuộc trình diễn sân khấu đầy ấn tượng trên đường phố Seattle. Nhưng bất chấp những tương đồng trong một số vấn đề, liên minh này lại gặp khó khăn trong việc duy trì một mặt trận thống nhất, và giờ đây những vấn đề đó lại bị chia rẽ trong chương trình nghị sự của WTO. Những cuộc tranh luận về môi trường lại được đem ra tranh luận tại Hội nghị Bộ trưởng lần thứ năm tại Cancun vào tháng 9-2003. Trong lúc vấn đề lao động không được bao hàm một cách chính thức trong chương trình nghị sự hiện hành của WTO, ban thư ký WTO đã phối hợp với Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) – thuận lợi là cả hai cơ quan này đều đặt trụ sở tại Geneva.
Điều gì đã đưa các vấn đề mới mẻ này – đầu tư, cạnh tranh, môi trường và lao động – vào nghị trình thương mại? Mỗi đề tài có một câu chuyện riêng song có một mạch chung nhất. Mỗi đề tài đều có thể được coi như một sự “tràn bờ” từ các vòng đàm phán trước đây về tự do hóa thương mại. Khi hội nhập càng sâu, khi các rào cản thương mại được tháo dỡ, mỗi vấn đề trong số các vấn đề này càng trở nên nổi bật trong mắt các nhà hoạt động phi nhà nước đặc trưng ở châu Âu và Hoa Kỳ. Công cuộc di chuyển tự do hơn của hàng hóa giúp các nhà sản xuất gia tăng hiệu quả bằng cách thiết lập mạng lưới sản xuất xuyên biên giới – đưa vào trong tầm tay các quan hệ hợp đồng giữa các doanh nghiệp ở nhiều quốc gia khác nhau cùng thực hiện một số chức năng cần thiết cho nghiên cứu, thiết kế, xây dựng và phân phối sản phẩm. Nhưng sự luân chuyển tự do hơn của hàng hóa cũng khiến các nhà sản xuất có nhu cầu thiết lập xí nghiệp ở nước ngoài để thực hiện các chức năng ấy; nhu cầu kinh tế đối với vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài lại được diễn dịch thành các nhu cầu chính trị bởi các doanh nghiệp của châu Âu và Hoa Kỳ muốn bảo đảm các quy tắc đầu tư được tự do và không bị trói buộc ở các quốc gia khác. Tương tự như vậy, khi các biện pháp hạn chế do các chính phủ áp đặt ở biên giới đã được giảm thiểu, các hoạt động độc quyền hoặc lấn át thị trường nổi lên thành những rào cản đáng chú ý nhất đối với việc phân phối hàng hóa vào một số thị trường nào đó, nhất là ở châu Á. Khi các rào cản thương mại bị phá bỏ, các nhà hoạt động môi trường quan tâm nhiều hơn tới sản phẩm “bẩn” có thể được nhập khẩu vào nước họ, tới việc vốn đầu tư sẽ chuyển tới các quốc gia có hệ thống tiêu chuẩn môi trường thấp hơn, đe dọa gây ra một “cuộc đua tới đáy” trong vấn đề tiêu chuẩn môi trường quốc gia. Và khi các rào cản thương mại không còn nữa, các tổ chức công đoàn e ngại doanh nghiệp sẽ chuyển hướng đầu tư và sản xuất tới các quốc gia có tiêu chuẩn lao động ít khắt khe hơn, và như thế sẽ đe dọa một “cuộc đua tới đáy” trong lĩnh vực tiêu chuẩn lao động.
Để giải quyết mối quan tâm đến từng lĩnh vực trong các lĩnh vực mới mẻ này, các nguyên tắc cũ của GATT tỏ ra không đầy đủ. Những vấn đề này đã đi xa hơn là sự phân biệt đối xử hay các biện pháp hạn chế ở biên giới đơn thuần. Trong cả bốn lĩnh vực nói trên, tính nghiêm ngặt, sự thực thi và kiểu mẫu của hệ thống điều hành quốc gia đều gặp nguy hiểm. Ví dụ, những quy tắc của WTO có nên đòi hỏi một cấp độ cao về bảo vệ môi trường hay không? Có cách nào bảo đảm các quy tắc này được thực thi có hiệu quả hay không? Và nên khuyến khích việc thực thi các quy tắc này thông qua hệ thống dựa trên thị trường hay hệ thống điều hành ra lệnh và kiểm soát từ trên xuống dưới?
Sự nổi lên của những vấn đề này, cùng với giải pháp cho chúng, đưa đến sự ra đời các liên minh mới giữa các nhà hoạt động phi nhà nước (nonstate actor) trong lĩnh vực chính sách thương mại đối nội. Ví dụ, nỗ lực thành công trong việc đề cao các mối quan tâm về môi trường có thể đưa các nhà hoạt động môi trường đến chỗ liên minh với các nhà sản xuất đang cạnh tranh với hàng nhập khẩu ở châu Âu và Hoa Kỳ để cùng ủng hộ WTO đồng thời phản đối các doanh nghiệp ở các nước đang phát triển. Trái lại, thất bại liên tiếp trong việc đề cao các mối quan tâm về môi trường có thể làm căng thẳng hơn sự phản đối của các nhà hoạt động môi trường ở châu Âu và Hoa Kỳ đối với WTO và sứ mệnh của nó. Những động lực tương tự cũng diễn ra trong lĩnh vực lao động nhưng một số nhà phân tích cho rằng không một chính sách nào phù hợp với công cuộc tự do hóa thương mại mà có thể khiến lực lượng lao động quy tụ trong các nghiệp đoàn ở châu Âu và Hoa Kỳ ủng hộ WTO. Tự do hóa đầu tư nhận được sự ủng hộ của các nhóm doanh nghiệp và hiệp hội thương mại ở phương Bắc song đồng thời thúc đẩy sự phản đối của các nhà hoạt động môi trường và các tổ chức nghiệp đoàn cũng ở phương Bắc, các nhà chính trị dân túy và các lĩnh vực được bảo hộ ở các nước phương Nam. Những nỗ lực trong khuôn khổ WTO nhằm nêu lên các chính sách về cạnh tranh nhân được sự ủng hộ của các nhà sản xuất hướng tới xuất khẩu ở châu Âu và Hoa Kỳ – những người đang muốn gia tăng quyền tiếp cận vào các thị trường châu Á vốn có mạng lưới phân phối khép kín – nhưng gặp phải sự lãnh đạm của các nhà sản xuất hướng tới nhập khẩu, những người e ngại rằng những nỗ lực ấy có thể làm suy yếu các quy tắc chống bán phá giá đang bảo vệ họ chống lại việc thôn tính bằng giá cả của các tập đoàn công ty nước ngoài.
1.1. Thương mại và Đầu tư:
So với hiệp định TRIPS nói ở trên, Hiệp định của Vòng Uruguay về Các biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại (Trade-Related Investment Measures TRIMS) ít có ý nghĩa đối với doanh nghiệp, ít gây ra tranh luận hơn nhưng dù sao nó cũng khai phá một vùng đất mới. Hiệp định này liên quan tới nhiều lựa chọn về chính sách đối nội chứ không chỉ tập trung rõ ràng vào các chính sách ở biên giới. Chính sách đầu tư nằm ở trung tâm của chiến lược phát triển nhưng cũng hết sức quan trọng đối với các doanh nghiệp muốn mở rộng sự hiện diện ở nước ngoài. Hiệp định TRIMS không đòi hỏi quy chế tối huệ quốc hoặc đối xử quốc gia đối với các nhà đầu tư nước ngoài trừ những quy tắc ràng buộc đầu tư với hoạt động thương mại và do đó hiệp định TRIMS sẽ hạn chế sự từ chối cách đối xử quốc gia đối với hàng hóa.13 Đính kèm theo Hiệp định có một danh sách minh họa những yêu cầu không thể chấp nhận được đối với hoạt động đầu tư, trong đó bao hàm những đòi hỏi về nội dung nội địa hóa chẳng hạn – nghĩa là đòi hỏi các doanh nghiệp đầu tư ở một quốc gia nào đó phải sử dụng một tỷ lệ nào đó linh kiện phụ tùng sản xuất tại địa phương.
Cũng như hiệp định TRIPS, về bản chất hiệp định TRIMS là một dự án hạ tầng cơ sở cho thị trường toàn cầu. Tuy nhiên, khác với hiệp định TRIPS, nó tập trung chú ý vào những chính sách quốc gia làm méo mó hoạt động thương mại. Đặc biệt, những sự bóp méo thương mại phải bị hủy bỏ bằng cách hạn chế những chính sách không phù hợp, ví dụ như ra điều kiện cho nhà đầu tư từ bên ngoài vào phải mua sắm nguyên vật liệu tại địa phương (nội địa hóa) hoặc phải đạt một mục tiêu xuất khẩu nào đó (đòi hỏi về cân bằng thương mại). Nhưng còn có một ẩn ý không nói ra trong hiệp định TRIMS là ý định hạn chế sự kiểm soát mà các nước đang phát triển đang áp dụng đối với chính sách phát triển của chính họ. Đến khi nào họ còn bị hạn chế, không được theo đuổi những chính sách kém thông minh thì điều này có thể là hợp lý song dù sao đó vẫn tiêu biểu cho một sự xâm phạm đáng kể vào chủ quyền kinh tế quốc gia.
Nguyên tắc không phân biệt đối xử chỉ có liên hệ yếu ớt với hiệp định TRIMS: các quốc gia vẫn có thể quyết định ưu ái cho đầu tư trong nước hơn đầu tư nước ngoài, quyết định ưu tiên tiếp nhận đầu tư từ quốc gia nào. Tương tự như vậy, trong khu công nghiệp Hoa Kỳ mong muốn thỏa thuận này đòi hỏi sự đối xử quốc gia về quyền thiết lập doanh nghiệp kinh doanh và về những vấn đề khác nhằm không có sự phân biệt giữa các quy định về đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài song thỏa thuận không đi xa tới mức đó (Graham 1998). Sự trao đổi lẫn nhau giữa những nghĩa vụ và những sự nhân nhượng cũng có rất ít ý nghĩa khi thương thảo về những vấn đề liên quan đến đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Có thể diễn tả nguyên tắc hướng dẫn những người ủng hộ hiệp định TRIMS như là “khả năng đầu tư không giới hạn” ở nước ngoài mà nước chủ nhà không thể áp đặt điều kiện gì. Mặc dù việc cấm đòi hỏi nội địa hóa chắc chắn sẽ giúp gỡ bỏ một rào cản thương mại, thỏa thuận là một khởi đầu mới, rời xa khỏi quan niệm rằng hạn chế hành động của các quốc gia ở biên giới và ngăn ngừa “những cái bên ngoài” đã liên kết với những chính sách đối nội.
Cuộc thương thảo về những quy tắc cải tiến chi phối thương mại và đầu tư đã được nhất trí xem xét tại Vòng Doha mặc dù kết quả hội nghị bộ trưởng tại Cancun chứng tỏ rằng những cuộc thương thảo như vậy không phải là không gây ra nhiều tranh cãi. Mặc dù một số doanh nghiệp ở các quốc gia phát triển khác cũng là những người ủng hộ, áp lực chính thúc đẩy sáng kiến đó đã đến từ EU; châu Âu cho rằng đây là một sự kéo dài đáng mong muốn các quy tắc thương mại. Nhưng kinh nghiệm đối phó với sự phản đối gay gắt của các nhà hoạt động môi trường và các nhà hoạt động nghiệp đoàn đối với các cuộc thương thảo về Hiệp định Đa phương về Đầu tư (Multilateral Agreement on MAI), thảo luận và rồi bị các quốc gia phát triển OECD bãi bỏ đã khiến nhiều nước lo lắng về việc mở rộng hiệp định TRIMS, với tầm vóc hạn chế của nó về những biện pháp liên quan tới thương mại, thành một bộ quy tắc chung các điều khoản về đầu tư.
1.2. Thương mại và chính sách cạnh tranh (chống độc quyền):
Có lẽ sự kéo dài hợp lý nhất các quy tắc thương mại (bên cạnh việc kết nối thương mại với các luật tài chính quốc tế) là sự hướng dẫn về cạnh tranh. Tự do hóa thương mại tháo dỡ nhiều điều kiện cần thiết cho việc sử dụng sức mạnh độc quyền bên trong các quốc gia, nhưng thị trường quốc tế có thể cần được giám sát vì hành vi câu kết và lợi dụng khách hàng. Một số nguyên tắc đã được thiết lập của GATT/ WTO hiển nhiên không áp dụng cho sự điều hành chính sách cạnh tranh toàn cầu: yêu cầu về không phân biệt đối xử giữa các nhà cung cấp và tính chất trao đổi có đi có lại thì không có liên quan gì, mặc dù sự đối xử quốc gia có một ý nghĩa nào đó trong việc áp dụng
1.3. Thương mại và môi trường:
Hiệp định GATT 1947 được dự thảo trong một thời kỳ trước khi những đề tài “môi trường” hiện lên trên màn hình ra-đa của các nhà chính trị và các quan chức thương mại. Các điều khoản của GATT ít khi đề cập tới những chương trình môi trường có thể có tác động về mặt thương mại. Điều XX(b) của GATT cho phép nhiều hạn chế thương mại, nếu không muốn nói là bất hợp pháp, “cần thiết để bảo vệ cuộc sống và sức khỏe con người, gia súc hoặc cây trồng”; và Điều XX(g) cho phép nhiều hạn chế thương mại “liên quan tới việc bảo tồn các nguồn tài nguyên thiên nhiên có thể cạn kiệt nếu những biện pháp như vậy được làm cho có hiệu lực trong mối liên kết với những sự hạn chế về sản xuất hoặc tiêu thụ trong nước”.
Thương mại và phong trào môi trường được thúc đẩy trong những năm đầu thập kỷ 1990 bởi hàng loạt quyết định dùng để diễn dịch Điều XX(g). Trong những quyết định được biết tới nhiều nhất, một ủy ban giải quyết tranh chấp của GATT cho rằng một hạn chế thương mại chỉ có thể được biện minh theo Điều XX(g) nếu như các nguồn tài nguyên thiên nhiên đang tranh tụng nằm trong phạm vi quyền thực thi pháp lý của quốc gia đang duy trì biện pháp thương mại ấy. Sự hạn chế viện dẫn Điều XX(g) như thế này dẫn tới kết luận của một ủy ban rằng việc áp dụng Luật Bảo vệ loài thú lớn ở biển của Hoa Kỳ đã mâu thuẫn với Hiệp định GATT. Đặc biệt, có hai ủy ban cho rằng Hoa Kỳ không thể tiếp tục cấm nhập khẩu cá ngừ từ những quốc gia sử dụng các kỹ thuật đánh cá dẫn tới việc giết chết tràn lan loài cá heo. Ở một trong các trường hợp có căn cứ nhất, ủy ban đã lập luận rằng lệnh cấm nhập khẩu của Hoa Kỳ là một phần trong nỗ lực bảo tồn các tài nguyên thiên nhiên có nguy cơ cạn kiệt bên ngoài quyền thực thi pháp lý của nó. Những trường hợp này (Hoa Kỳ – Những hạn chế nhập khẩu cá ngừ (1991) và Hoa Kỳ – Những hạn chế nhập khẩu cá ngừ (1994)) cho thấy khả năng thực thi các thỏa thuận đa phương về môi trường (multilateral environmental agreements – MEAs) đi liền với hạn chế thương mại (chẳng hạn như Công ước về Thương mại Quốc tế đối với Những giống loài có nguy cơ tuyệt chủng (CITES)) sẽ có thể bị coi là trái với GATT (WTO 1994).
Mặc dù có một số trường phái tư tưởng về vấn đề này, luật học của WTO dường như đã làm suy yếu giá trị vốn có của trường hợp Hoa Kỳ – Cá ngừ – Cá heo. Trong những năm đầu tiên của WTO một số quốc gia đã thách thức lệnh cấm của Hoa Kỳ đối với việc nhập khẩu tôm từ các nước cho phép đánh bắt tôm bằng lưới mà không đòi hỏi phải sử dụng thiết bị loại trừ loài rùa. Việc không sử dụng một thiết bị như thế dẫn tới sự suy kiệt loài rùa biển. Cơ quan Phúc thẩm của WTO xử lý nhanh chóng vấn đề quy mô của quyền thực thi pháp luật của Điều XX(g) mà lưu ý rằng loài rùa biển là sinh vật di cư tồn tại trong vùng biển của Hoa Kỳ và vì thế các nguồn tài nguyên thiên nhiên đang tranh tụng đã được phân bố trong phạm vi quyền thực thi pháp luật của Hoa Kỳ. Dù sao thì Cơ quan Phúc thẩm cũng đã làm rõ rằng một số biện pháp nhập khẩu nào đó thuộc vào loại vấn đề như vừa nêu trong trường hợp trên có thể phù hợp với Điều XX. Ở mức độ này thì nó đã làm suy giảm trường hợp Hoa Kỳ Cá ngừ Cá heo (Howse 2002a). Cũng vào thời gian đó nó tiếp tục tìm cách chứng minh vì những lý do khác mà các biện pháp của Hoa Kỳ không trở thành ngoại lệ với Điều XX(g). Hoa Kỳ tuân thủ phán quyết về trường hợp Hoa Kỳ – Tôm Rùa và tuân thủ ngoại lệ của GATT và điều chỉnh chút đỉnh các biện pháp của mình song vẫn duy trì lệnh cấm nhập khẩu đó (WTO 1998b, 2001). Dù sao đi nữa các nhà hoạt động môi trường cũng thấy đây là một ví dụ khác về các phương thức mà theo đó hệ thống WTO/GATT đã làm xói mòn công cuộc bảo vệ môi trường (Grunbaum 2002).
Rộng hơn nữa, các nhà hoạt động môi trường quan tâm nhiều nhất tới hai vấn đề. Một là, họ lo ngại rằng các thành viên WTO sẽ không có khả năng hạn chế nhập khẩu những thứ có hại cho môi trường của chính mình. Hai là, họ sợ rằng một thành viên của WTO có thể sẽ không có khả năng hạn chế nhập khẩu việc sản xuất và chế biến những thứ làm hại môi trường bên ngoài lãnh thổ của nước thành viên đó – như trong trường hợp Hoa Kỳ – Cá ngừ Cá heo và trường hợp Hoa Kỳ – Tôm-Rùa nói trên. Họ đặc biệt quan tâm đến những điều khoản thương mại của MEAs có thể sẽ bị những quy tắc của WTO coi là bất hợp pháp. Và họ đoán rằng tính chất bất hợp pháp của các biện pháp thương mại nhắm tới hoạt động bên ngoài phạm vi phân xử sẽ khuyến khích dòng vốn đầu tư rời bỏ những phạm vi phân xử thân thiện với môi trường hơn và tạo thuận lợi cho một “cuộc đua tới đáy” trong lĩnh vực tiêu chuẩn môi trường (Steinberg 2002).
Mặc dù những mục tiêu về phát triển bền vững và bảo vệ môi trường đã được bao hàm trong phần mở đầu của WTO, thỏa thuận WTO lại có rất ít nội dung liên quan tới những mối quan tâm này. Cuộc tranh cãi chung quanh vấn đề WTO có liên can đến các vấn đề môi trường mật thiết đến mức nào đã được tăng cường trong thời kỳ tiếp theo sau Vòng Uruguay.
1.4. Thương mại và tiêu chuẩn lao động:
Hiện thời vấn đề tiêu chuẩn lao động chưa được bàn tới trong WTO mặc dù chúng được đề cập một cách gián tiếp trong một số thỏa thuận. Hiệp định GATT đề cập trực tiếp tới vấn đề này một cách sát sườn nhất là Điều XX(e), điều khoản không cho phép các hạn chế thương mại bất hợp pháp “liên quan tới sản phẩm sử dụng lao động của tù nhân”. Để tích hợp các tiêu chuẩn lao động và từ đó sử dụng cơ chế dàn xếp tranh chấp để phân xử là cả một bước tiến quan trọng. Áp lực đến từ một nguồn khác hơn là sự ủng hộ những hạn chế nhiều hơn đối với đầu tư, sức khỏe, an toàn và bảo vệ sở hữu trí tuệ. Nhưng kết quả có thể sẽ giống nhau: thâm nhập sâu hơn nữa vào việc áp dụng các quy tắc thương mại “sau biên giới”.
Một số nhà hoạt động nghiệp đoàn ở châu Âu và Hoa Kỳ phản đối thẳng thừng việc tự do hóa thương mại trên cơ sở rằng nó sẽ chuyển dịch sản xuất và việc làm tới những nền kinh tế có mức lương thấp hơn. Như đã mô tả trong chương 1, lý thuyết kinh tế đã có một câu trả lời cho sự lo lắng đó: việc làm được tạo ra nhiều hơn sẽ là sự đền bù cho việc làm mất đi trong một nền kinh tế tự do thương mại.
Những lý lẽ hợp lý hơn đối với quy định của WTO về tiêu chuẩn lao động có thể chia thành hai nhóm. Thứ nhất, một số người cho rằng các tiêu chuẩn lao động đơn thuần (chẳng hạn như hiệp hội nghề nghiệp tự do hoặc mặc cả tập thể) là thuộc về nhân quyền và hệ thống WTO phải bảo vệ những quyền con người này. Hai là, một số người cho rằng nếu như không đưa các tiêu chuẩn lao động vào WTO thì sẽ có một “cuộc đua tới đáy”. Cũng như cuộc tranh luận chung quanh luật về lao động trẻ em trong nội bộ nước Mỹ vào đầu thế kỷ vừa qua cho rằng các tiểu bang riêng lẻ áp dụng luật đó sẽ thấy mình không thể cạnh tranh nổi với các tiểu bang không áp dụng luật ấy, đã có lập luận rằng giờ đây cần có các tiêu chuẩn toàn cầu để bảo vệ các quốc gia nào cố gắng bảo vệ công nhân của mình (Cleveland 2003).
Sự phản đối việc tích hợp các tiêu chuẩn lao động thì cho rằng nó sẽ trao vũ khí cho các quốc gia nào muốn hạn chế thương mại để đẩy các tiêu chuẩn đó lên cao hơn, ngoài khả năng đáp ứng của các nước đang phát triển. Hơn thế nữa, hạn chế thương mại dựa trên tiêu chuẩn lao động của nước ngoài có vẻ như đối lập với nguyên tắc đối xử tối huệ quốc, trong đó quy định mọi nhà cung cấp tiềm năng đều có quyền tiếp cận ngang nhau với một thị trường nào đó. Và không phải dễ nhìn thấy làm thế nào các quốc gia có thể trao đổi những sự nhân nhượng và cho nhau những sự đổi chác có đi có lại trong lĩnh vực tiêu chuẩn lao động. Nguyên tắc nằm đằng sau các đề xuất quy tắc của WTO về lao động có vẻ như là một sân chơi bình đẳng toàn cầu cho cuộc chạy đua cấm vận thương mại tới đỉnh cao.
2. Tìm kiếm các nguyên tắc mới và các liên minh mới:
Chúng ta đã nêu vấn đề làm thế nào hỗ trợ chính trị để một hệ thống thương mại đa phương vẫn giữ được tính nguyên vẹn khi nó nổi lên trong thời kỳ sau chiến tranh. Tại bài viết này đã cố gắng soi sáng vấn đề liệu sự mở rộng quy mô một hệ thống dựa trên quy tắc có làm thay đổi bản chất sự hỗ trợ chính trị này hay không. Hệ thống thương mại đang đối mặt với những thách thức về chính trị và pháp lý khi nó mở rộng quy mô để bao hàm cả những vấn đề có liên quan đến sự điều hành đối nội.
Những địa hạt mới của quy tắc thương mại, đáng chú ý nhất là hiệp định TRIPS, đặt ra thách thức cho những nguyên tắc tiềm ẩn của hệ thống thương mại. Không chỉ khó khuôn định quy tắc thương mại vào các lĩnh vực dựa trên các nguyên tắc “cũ” mà đã thường xuất hiện những va chạm giữa sự điều hành quốc nội đáng mong ước với những đòi hỏi của hệ thống thương mại.
Các nguyên tắc pháp lý dẫn dắt GATT trong sự tồn tại nửa thế kỷ của định chế này có thể sẽ không còn đầy đủ cho chương trình nghị sự hiện nay, đặc biệt là những khía cạnh chồng chéo với chính sách đối nội. Sự kiềm chế quốc tế đối với những chính sách đối nội có thể cần phải được đặt căn bản trên những giả thuyết khác hẳn với những giả thuyết đã dẫn dắt việc tiếp cận các biện pháp áp dụng ở biên giới. Quan niệm về sự đối xử tối huệ quốc đối với các nhà cung cấp chẳng hạn có thể phải có ý nghĩa khác. Sự nhấn mạnh đến chính sách điều hành đối nội có thể sẽ dịch chuyển sự không phân biệt đối xử sang phía phân biệt đối xử có thể biện minh được. Nhiệm vụ của các thể chế đa phương có lẽ là đòi hỏi sự biện minh đó phải được thực hiện một cách minh bạch và có thể thay đổi được – và khái quát hóa những cơ sở hợp pháp của sự phân biệt đối xử. Quan niệm về đối xử quốc gia vốn rất hữu ích để ngăn ngừa tình trạng phân biệt đối xử đối với hàng hóa và dịch vụ nhập khẩu vào thị trường nội địa, cũng cần phải thay đổi. Nó cần phải được bổ sung bằng việc thừa nhận nguyên tắc về chủ quyền quốc gia để khẳng định trách nhiệm tối hậu của các quốc gia đối với sức khỏe và hạnh phúc của công dân của họ. Phân biệt đối xử giữa sản phẩm nội địa và sản phẩm nhập khẩu có lẽ sẽ giữ vai trò thiết yếu trong việc cung cấp các quy định đối nội nhằm bảo vệ người tiêu dùng chống lại các nhà cung cấp dịch vụ. Phần lớn luật về sở hữu trí tuệ đều đặt tiền đề trên sự phân biệt đối xử cao độ giữa những người có quyền sở hữu trí tuệ và những người không có quyền đó. Và cuối cùng, quy chế tối huệ quốc và đối xử quốc gia cũng cần được định nghĩa lại trong những trường hợp như vừa nêu.
Liệu sự chỉnh lý các nguyên tắc cơ bản của Hiệp định GATT như vừa đề nghị trên đây đã đủ để điều hành hệ thống thương mại ngày nay hay không? Khi vấn đề là sự điều hành thương mại ở biên giới thì sự không phân biệt đối xử có liên quan tới sự giúp đỡ tự do hóa thương mại về nông sản, hàng dệt may, và nhiều dịch vụ khác. Khi mà mục tiêu là sự điều hành nội địa – như trong một số hình thức dịch vụ, các quy định về an toàn và sức khỏe, quyền sở hữu trí tuệ, các tiêu chuẩn lao động và môi trường – thì những nguyên tắc này không còn đầy đủ nữa. Thay vì vậy những nguyên tắc như tính phổ quát, tính nhất quán, và tính minh bạch trở nên có ích hơn. Ở một số địa hạt như thế, những cam kết gắn bó với tính nhất quán đưa đến một thỏa thuận toàn cầu về các tiêu chuẩn thích hợp, như trong trường hợp quyền sở hữu trí tuệ hoặc bảo vệ môi trường, và mối quan tâm về sự phân bổ thích hợp trong các quốc gia chi phí đáp ứng những tiêu chuẩn đó. Và ở nhiều quốc gia và về nhiều vấn đề, (chẳng hạn như sở hữu trí tuệ và bảo vệ môi trường, bảo vệ lao động), những thay đổi pháp lý cơ bản sẽ không còn đầy đủ nữa: các thể chế quốc gia sẽ cần phải được tạo ra để bảo đảm sự thực thi đầy đủ các biện pháp điều hành.
Nỗ lực tạo ra những nguyên tắc phối hợp sự điều hành nội địa và tránh xung khắc với các mục tiêu chính sách thương mại có một lịch sử trong quá trình phát triển sự hội nhập khu vực. Đặc biệt Cộng đồng châu Âu EC đã đối mặt với nhiều vấn đề như thế này ngay trong chương trình “thị trường nội bộ” của họ vào những năm 1985-1992. Một số quan niệm tỏ ra hữu ích trong trường hợp đó cũng có thể phù hợp với sự phát triển các quy tắc thương mại đa phương. Những quan niệm này bao gồm các nguyên tắc về chủ quyền và tính phụ thuộc, cố gắng xác định tầm vóc của các quy tắc siêu quốc gia; sự công nhận lẫn nhau về quy định, kết quả xét nghiệm hoặc chứng nhận của các nước khác; những thỏa thuận khung không xác định rõ các hành động pháp lý chính xác nhưng đồng ý về một khung mẫu cho hành động của quốc gia; và sự gần đúng của những quy định nhằm giảm thiểu các xung đột nổi lên từ các tiêu chuẩn khác nhau ở các quốc gia khác nhau mà không đòi hỏi một tính phổ quát khó khăn hơn về mặt chính trị dẫn tới một sự hài hòa hoàn toàn.
Những nội dung của bộ công cụ pháp lý có thể được sử dụng khi các vấn đề thương mại dịch chuyển dần từ những vấn đề tự do hóa nơi biên giới trước đây sang những vấn đề hội nhập mới mẻ hơn đòi hỏi những biện pháp phía sau biên giới. Quy chế tối huệ quốc và đối xử quốc gia tỏ ra rất tốt để xử lý các vấn đề cũ, các nguyên tắc về sự hài hòa và tính gần đúng, tính minh bạch và sự thực thi có hiệu quả có lẽ thích hợp hơn cho việc dẫn dắt quy tắc của WTO vào các vấn đề sau biên giới. Những sự dịch chuyển như vậy đưa hệ thống thương mại xa dần từ sự điều hành thương mại sang việc thiết lập một thị trường toàn cầu với những chính sách đối nội thân thiện với thương mại và có thể dự đoán được. Việc các quốc gia đi xa đến đâu về hướng này vẫn còn là vấn đề mở, song mức độ thành công hay thất bại một phần sẽ hướng tới việc các quy tắc toàn cầu trong các địa hạt này đã định hình đến đâu các liên minh chính trị nội địa tham gia vào việc hoạch định chính sách thương mại, nhất là ở các nước thành viên hùng mạnh nhất của tổ chức WTO. Những vấn đề mới cũng đưa những tay chơi mới (chẳng hạn như các nhà hoạt động môi trường, các nhà cung cấp dịch vụ) vào bàn mặc cả nội địa và làm gia tăng vai trò nổi bật của các tay chơi khác (chẳng hạn các nhà sản xuất sở hữu trí tuệ và các nghiệp đoàn lao động) trong khuôn khổ GATT/WTO. Xử lý hoặc không xử lý vấn đề sự nổi bật lên của các nhóm này sẽ quyết định mức độ mà họ ủng hộ hoặc phản đối WTO và sứ mệnh của nó. Ngoài sự khác biệt Bắc-Nam đã có sẵn trong các vấn đề môi trường, lao động, dịch vụ, sở hữu trí tuệ và các vấn đề khác, cũng thật khó nhìn thấy tất cả các vấn đề này được xử lý sao cho thỏa mãn được các nhóm lợi ích ở Hoa Kỳ và EU trong quãng thời gian ngắn hạn. Và tiến trình dân chủ hóa ở các nước đang phát triển cũng không làm cho nhiệm vụ này được dễ dàng hơn.
