Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là gì? Ý nghĩa và mối quan hệ?

1. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là gì?

Thuật ngữ “bồi thường thường được sử dụng để chỉ trách nhiệm của một người phải bù đắp những thiệt hại đã gây ra cho người khác. 

Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, khái niệm bồi thường được hiểu là “Đền bù những thiệt hại đã gây ra” . Xét trên phương diện pháp lý, trách nhiệm bồi thường được xem xét khi có hành vi vi phạm pháp luật của một chủ thể pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại được quy định ở rất nhiều các lĩnh vực khác nhau: bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước... 

Trong quá trình phát triển đất nước và hội nhập kinh tế quốc tế đã kéo theo nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án, khu đô thị ngày một tăng, trong khi đó quỹ đất trên thực tế không còn đủ để phục vụ cho việc xây dựng các công trình với mục đích quốc phòng, an ninh hay phát triển kinh tế – xã hội. Chính vì vậy, Nhà nước phải thực hiện việc thu hồi đất từ những hộ gia đình, cá nhân, tổ chức đang sử dụng đất; đồng thời phải thực hiện việc bồi thường cho những chủ thể bị thu hồi đất khi họ bị mất chỗ ở, mất đất canh tác, bị thiệt hại về cây cối hoa màu... Như vậy, trong lĩnh vực đất đai, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi Nhà nước tiến hành việc thu hồi đất. 

Trong pháp luật đất đai của nước ta, thuật ngữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi đất được xây dựng từ rất sớm, cụ thể là sau cuộc cải cách ruộng đất năm 1953. Chương II, Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất đã lần đầu tiên đề cập đến thuật ngữ bồi thường, cụ thể là việc “bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp theo đó, Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng chính phủ quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu năm, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập đến vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. 

Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 đều sử dụng thuật ngữ “đền bù thiệt hại”. Mặc dù không đưa ra định nghĩa cụ thể, tuy nhiên có thể hiểu đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại cho người sử dụng đất tương xứng với giá trị mà họ đã bỏ ra để đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng đất. Tuy nhiên, “đền bù thiệt hại” chỉ đơn giản là Nhà nước đền bù thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra mà không kèm theo việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, tái định cư cho người sử dụng đất. Vì vậy, khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được ban hành thì cụm từ “bồi thường” đã thay thế cho cụm từ “đền bù thiệt hại” . 

Luật Đất đai năm 2003 là đạo luật đầu tiên đưa ra giải thích thuật ngữ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể, tại Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định như sau: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất”. Giải thích này chưa thật sự chính xác, việc Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất không chỉ riêng giá trị quyền sử dụng đất, mà nó còn bao gồm những thiệt hại đối với tài sản trên đất, các vấn đề an sinh như: môi trường sống, sinh hoạt, học tập bị thay đổi,... mà cần phải có cơ chế hỗ trợ thì về cơ bản Nhà nước mới có thể bù đắp được những thiệt hại mà người sử dụng đất phải gánh chịu do thu hồi đất gây ra. 

Khắc phục những thiếu sót này, tại Khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai 2013 đã quy định: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất” . 

Bồi thường chính là hệ quả pháp lý của việc Nhà nước thu hồi đất, tức là việc bồi thường chỉ phát sinh sau khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. 

Từ những phân tích nêu trên, tác giả đưa ra khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước bù đắp những thiệt hại, tổn thất cho người có đất bị thu hồi đất theo quy định của pháp luật. 

– Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 

Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng, khái niệm hỗ trợ được hiểu là “giúp thêm, góp thêm vào” . 

Có thể nói, nếu bồi thường là việc Nhà nước trả lại một cách tương xứng những giá trị về đất và tài sản gắn liền với đất mà người sử dụng đất bị thiệt hại, thì hỗ trợ là chính sách của Nhà nước, là một biện pháp bổ sung nhằm giúp đỡ, chia sẻ khó khăn đối với người thu hồi đất, bù đắp cho những khoảng trống mà các quy định về bồi thường chưa giải quyết một cách triệt để, đảm bảo tốt nhất cho quyền lợi của người bị thu hồi đất. 

Luật Đất đai 2003 lần đầu tiên đề cập đến khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể, tại Khoản 1 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 đã quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới” . Khái niệm này đã được Luật Đất đai năm 2013 điều chỉnh lại, cụ thể “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” . Luật Đất đai năm 2013 đã khẳng định mục đích của các chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất – chính là nhằm giúp đỡ những người bị thu hồi đất sớm ổn định cuộc sống, đồng thời để giải quyết vấn đề an sinh xã hội. Chính vì vậy Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách hỗ trợ dưới hình thức: hỗ trợ về ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp và tìm kiếm việc làm... 

Như vậy, có thể hiểu, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là hoạt động mà qua đó Nhà nước tiếp tục bù đắp cho người bị thu hồi đất nhằm giúp họ ổn định được cuộc sống khi mà các quy định về bồi thường chưa bù đắp đầy đủ những thiệt hại mà người bị thu hồi đất phải gánh chịu. 

2. Ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất:

2.1. Về phương diện chính trị:

Hoạt động thu hồi đất được đánh giá là một trong những vấn đề hết sức nhạy cảm, tiềm ẩn nguy cơ dẫn đến những xung đột về lợi ích giữa Nhà nước, người bị thu hồi đất, người được hưởng lợi từ việc thu hồi đất. Chính vì vậy mà các chính sách, pháp luật liên quan đến công tác bồi thường (BT), hỗ trợ (HT) và tái định cư (TĐC) khi Nhà nước thu hồi đất có ảnh hưởng rất lớn đến sự ổn định về chính trị của đất nước. 

Chính sách, pháp luật về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất ảnh hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất. Họ phải gánh chịu những thiệt hại rất lớn do hoạt động thu hồi đất gây ra: mất quyền sử dụng đất, thiệt hại về cây cối, hoa màu trên đất; mất đất canh tác; phải di dời chỗ ở... Vì vậy, nếu công tác BT, HT và TĐC không được giải quyết một cách thỏa đáng, không đảm bảo quyền lợi thì có thể sẽ dẫn đến tình trạng khiếu kiện kéo dài từ những người bị thu hồi đất. Hoạt động khiếu kiện của người dân có nguy cơ tạo ra những điểm nóng, gây mất ổn định về an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Đồng thời, có thể tạo cơ hội cho những kẻ xấu, thế lực thù địch lợi dụng kích động, lôi kéo người dân phản đối chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước ta, từ đó làm mất niềm tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng. 

Vì vậy, có thể thấy, nếu giải quyết tốt được vấn đề BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất chính là góp phần thực hiện chính sách an dân, giữ vững sự ổn định về chính trị, an ninh quốc gia, đồng thời củng cố niềm tin của nhân dân vào chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước. 

2.2. Về phương diện kinh tế – xã hội:

Trong quá trình giải phóng mặt bằng (GPMB) để giao đất cho các chủ đầu tư thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội thì việc thực hiện các chính sách BT, HT và TĐC là công việc hết sức khó khăn, phức tạp. Thực tiễn cho thấy, một trong những nguyên nhân dẫn đến các dự án đầu tư bị chậm tiến độ triển khai thực hiện là do công tác BT, HT và TĐC chưa được giải quyết triệt để, gặp phải sự phản đối từ người có đất bị thu hồi và phát sinh khiếu kiện kéo dài. Từ đó gây ra những thiệt hại về kinh tế cho chủ đầu tư.

Vì vậy, thực hiện tốt công tác BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất sẽ góp phần thúc đẩy quá trình GPMB được diễn ra nhanh chóng, giúp cho các chủ đầu tư sớm có mặt bằng để triển khai các dự án đầu tư; từ đó tạo động lực để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và nâng cao tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh doanh. Khi nền kinh tế đất nước đạt được tốc độ tăng trưởng bền vững sẽ góp phần vào công cuộc xóa đói giảm nghèo, thực hiện nhiệm vụ tiến bộ và công bằng xã hội. 

Đối với người có đất bị thu hồi thì việc thực hiện tốt công tác BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất góp phần giúp cho họ và các thành viên trong gia đình sớm ổn định được cuộc sống sinh hoạt hằng ngày. Đồng thời, củng cố thêm niềm tin của người dân vào chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước ta, loại trừ việc kẻ xấu lợi dụng, kích động, gây mất ổn định trật tự an toàn xã hội. 

3. Mối quan hệ giữa việc Nhà nước thu hồi đất với bồi thường, hỗ trợ, tái định cư:

Với tư cách đại diện chủ sở hữu quản lý đối với đất đai, Nhà nước có quyền tiến hành thu hồi đất khi cần thiết. Trong xu thế phát triển toàn diện, hội nhập kinh tế quốc tế thì nhu cầu sử dụng đất cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, an ninh, quốc phòng; xây dựng các công trình phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng ngày càng tăng trong khi quỹ đất ngày một hạn hẹp. Do đó, việc thu hồi đất là rất cần thiết.

Tuy nhiên, việc thu hồi đất để lại những hệ quả rất lớn, ảnh hưởng trực tiếp đến người có đất bị thu hồi: mất quyền sử dụng đất; mất đất canh tác; thiệt hại tài sản, cây trồng trên đất; phải di chuyển chỗ ở; cuộc sống sinh hoạt thường ngày bị đảo lộn. Chính vì vậy, các chính sách về BT, HT và TĐC được Nhà nước quan tâm xây dựng và áp dụng triệt để nhằm bù đắp cho những thiệt hại mà người bị thu hồi đất phải gánh chịu, đồng thời hỗ trợ người bị thu hồi đất ổn định cuộc sống và sản xuất, đảm bảo an sinh xã hội. 

Như vậy, công tác BT, HT và TĐC chính là hệ quả pháp lý của hoạt động thu hồi đất, nhằm giải quyết những hậu quả mà hoạt động thu hồi đất gây ra đối với người bị thu hồi đất. Mối quan hệ này được thể hiện cụ thể như sau: 

Thứ nhất, đất đai có vai trò rất quan trọng, vừa là tư liệu sản xuất, vừa tạo ra nơi ở ổn định cho người dân. Chính vì vậy, mà việc thu hồi đất gây ra những tác động rất lớn đến đời sống sinh hoạt hằng ngày, việc làm của người bị thu hồi đất. Vì vậy, để bù đắp phần nào những thiệt hại mà người có đất bị thu hồi phải gánh chịu do hoạt động thu hồi đất, Nhà nước ta đã ban hành và từng bước hoàn thiện các chính sách BT, HT và TĐC dành cho người bị thu hồi đất, giúp họ sớm ổn định được cuộc sống. 

Thứ hai, Nhà nước quy định cụ thể từng trường hợp thu hồi đất và đối với từng trường hợp cụ thể sẽ có những quy định khác nhau về chính sách BT, HT và TĐC. Vấn đề BT, HT và TĐC chỉ được đặt ra khi Nhà nước tiến hành việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng hoặc thu hồi đất do có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Còn đối với nhóm thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện trả lại đất thì Nhà nước sẽ không tiến hành BT, HT và TĐC. 

Thứ ba, để được Nhà nước thực hiện việc BT, HT và TĐC khi bị thu hồi đất thì người có đất bị thu hồi cũng phải đáp ứng được các điều kiện do pháp luật quy định. 

Chính sách BT, HT và TĐC góp phần giúp cho hoạt động thu hồi đất của Nhà nước nhận được sự ủng hộ, đồng thuận từ người dân, đẩy nhanh tiến độ GPMB để giao cho các chủ đầu tư, doanh nghiệp tiến hành xây dựng các công trình, cơ sở hạ tầng, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Việc thực hiện tốt chính sách BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất sẽ góp phần giúp cho công tác thu hồi đất đạt hiệu quả, loại trừ những trường hợp khiếu kiện kéo dài gây ra những bất ổn cho tình hình chính trị, trật tự xã hội.

Trên thực tế, công tác GPMB rất nhiều trường hợp bị kéo dài, phức tạp do công tác bồi thường, hỗ trợ chưa nhận được sự nhất trí người bị thu hồi đất. Việc chậm giải phóng được mặt bằng kéo theo những tác động không hề nhỏ: đất không được sử dụng vì có tranh chấp gây lãng phí tài nguyên thiên nhiên, tư liệu sản xuất; nhà đầu tư bị chậm tiến độ thực hiện dự án như đã cam kết, gây ảnh hưởng đến lòng tin vào môi trường đầu tư tại Việt Nam... 

Như vậy, chính sách BT, HT và TĐC có mối quan hệ mật thiết với hoạt động thu hồi đất của Nhà nước. Cụ thể, công tác BT, HT và TĐC được phát sinh từ hoạt động thu hồi đất của Nhà nước, nhằm giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước với người bị thu hồi đất. Việc thực hiện công tác BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất có tác động rất lớn đến tình hình chính trị, kinh tế – xã hội của đất nước cả về mặt tích cực lẫn tiêu cực. Việc thực hiện tốt công tác BT, HT và TĐC sẽ đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất; loại trừ những trường hợp khiếu kiện, xung đột lợi ích giữa Nhà nước với người bị thu hồi đất; góp phần đẩy nhanh quá trình GPMB. Tuy nhiên không phải tất cả mọi trường hợp Nhà nước thu hồi đất đều được BT, HT và TĐC. Mà người sử dụng đất phải đáp ứng được các điều kiện do pháp luật quy định để được xem xét, giải quyết BT, HT và TĐC.