Trong những tháng ngày đầu tiên của mình, GATT tập trung chủ yếu vào công cuộc hạ thấp rào cản thương mại giữa các nước phát triển. Cố gắng lắm các nước đang phát triển cũng chỉ là người hưởng lợi nhờ thuế quan thấp hơn và các rào cản phi thuế quan được nới lỏng.
Mục lục bài viết
1. Tăng cường sự tham gia của các nước đang phát triển:
Trong những năm tháng đầu tiên ấy cũng đã có mối quan tâm rằng các nước đang phát triển có lẽ cần giữ lại thuế nhập khẩu để bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ; mối quan tâm này cùng với mối quan tâm của chính các nước đang phát triển về cán cân thương mại, đã được phản ánh trong những thay đổi đối với các điều khoản của GATT năm 1955. Vào lúc đó xuất khẩu của các nước đang phát triển bao gồm chủ yếu là hàng hóa, và Báo cáo Haberler do GATT đặt thực hiện vào năm 1958 công nhận rằng các nước đang phát triển sẽ được lợi nếu các nước phát triển hạ thấp mức thuế đánh vào hàng nông sản nhập khẩu. Vào lúc đó mọi người nghĩ rằng cần phải phát triển những cơ chế nhằm giảm thiểu sự dao động của giá hàng hóa (GATT 1958). Hạ thấp rào cản nhập khẩu thì có thể thực hiện được với một số sản phẩm nhiệt đới vì như thế là khuyến khích các nhà chế biến ở các nước công nghiệp mua nguyên liệu với giá thấp hơn; nhưng đối với các mặt hàng khác, như đường cát chẳng hạn, thì sản phẩm nhập khẩu sẽ cạnh tranh với sản phẩm của vùng ôn đới, cho nên đã có các cuộc vận động hành lang mạnh mẽ ở Hoa Kỳ và châu Âu chống lại một sự tự do hóa như vậy. Những nỗ lực bình ổn giá hàng hóa, được thương thảo phần lớn trong quỹ đạo của Hội nghị Liên hiệp quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD) cũng không đạt được kết quả mong muốn.
Năm 1965 GATT thực hiện đáp ứng quan trọng đầu tiên đối với yêu cầu của các nước đang phát triển là đưa ra thêm ba điều khoản mới, như là Phần IV của Hiệp định GATT. Những điều khoản này tuyên bố tầm quan trọng của việc giúp cho các nước đang phát triển gia tăng xuất khẩu các sản phẩm thô, sản phẩm chế biến và sản phẩm chế tạo; và bao gồm những cam kết có tính chất khích lệ từ các nước phát triển là sẽ ưu tiên cải thiện quyền tiếp cận thị trường. Những điều khoản mới này là hoàn toàn chung chung và trừu tượng chứ không có tác dụng ràng buộc như phần còn lại của Hiệp định GATT. Nhưng chúng cũng đã bao gồm một tuyên bố rằng các nước phát triển không mong đợi sự có đi có lại cho những cam kết của chính họ về tháo dỡ hàng rào quan thuế và các rào cản khác đối với xuất khẩu của các nước đang phát triển. Điều này được diễn dịch, theo chú thích dưới chân trang, là trong các cuộc thương thuyết thương mại, các nước kém phát triển hơn “sẽ không được yêu cầu… thực hiện những sự đóng góp không phù hợp với sự phát triển đặc thù, với nhu cầu tài chính và thương mại của họ, cần xem xét những sự phát triển thương mại trong quá khứ”. Mặc dù rõ ràng được thiết kế để mang lại lợi ích cho các nước đang phát triển, những điều khoản này lại dẫn tới kết quả là đẩy các nước đang phát triển ra xa hơn các cuộc mặc cả thiết yếu cần phải được xử lý trong các vòng đàm phán về cắt giảm thuế quan.
Làn
Từ quan điểm này, những lý lẽ và mối quan tâm sau đây đã được thúc đẩy:
– Giá của hàng hóa xuất khẩu từ các nước đang phát triển không bao giờ tăng nhanh bằng giá của hàng công nghiệp nhập khẩu, vì thế kinh tế của các nước đang phát triển phải luôn luôn đối mặt với các điều kiện thương mại ngày càng xấu đi.
– Các quốc gia phát triển bảo hộ hoạt động sản xuất của các lĩnh vực có mức lương thấp như giày da và dệt may, thông qua cơ chế hạn ngạch và thang thuế suất, và điều này khiến các nước đang phát triển không thể nào thâm nhập vào các thị trường như vậy – mà sự thâm nhập này là bước đi ban đầu trong công cuộc phát triển một nền kinh tế tiến bộ hơn.
– Các nước phát triển áp đặt giá cao một cách bất công cho công nghệ thể hiện trong sản phẩm (ví dụ dược phẩm chẳng hạn) và trong các nhà máy sản xuất cung cấp cho các nước đang phát triển thông qua đầu tư trực tiếp từ các công ty hàng đầu của châu Âu và Hoa Kỳ.
– Hệ quả là, những nước đang phát triển đang phải đối mặt với “hố ngăn cách thương mại” mà cùng với nó họ không thể nào xuất khẩu đủ để thanh toán những thứ họ cần phải nhập khẩu cho nền kinh tế và công cuộc phát triển kinh tế.
Kết quả của sự phân tích như thế này là, các quốc gia đang phát triển đã thông qua hàng loạt các diễn đàn khác nhau mà đẩy mạnh một Trật tự Kinh tế Thế giới Mới (NIEO). Trong những thành phần chủ yếu của nỗ lực đó có lời kêu gọi thành lập các quỹ quốc tế để bình ổn giá cả hàng hóa (bằng cách giảm sản lượng và mua dự trữ khi giá cả xuống thấp và bán hàng hóa dự trữ ra thị trường khi giá cả lên cao), dàn xếp mức thuế quan ưu đãi có lợi cho các nước đang phát triển, và hạn chế những
Sự nổi lên của các nhu cầu từ các nước đang phát triển đòi sự đối xử ưu đãi đã đặt ra một số thách thức cho GATT. Nhưng logic của sự đối xử có phân biệt không phải là cái gì xa lạ với GATT. Tổ chức thương mại này, từ tiền thân của nó là những cuộc thảo luận về Tổ chức Thương mại Quốc tế ITO, đã nói rõ ràng các quốc gia có thể hình thành những tổ chức khu vực bổ sung cho cơ chế đa phương. Ở châu Âu, thương mại khu vực đã được chấp nhận như một phần của bối cảnh kinh tế. Các nước đang phát triển bắt đầu nhìn vào các thỏa thuận ấy như là một “chính sách bảo hiểm” cho các quốc gia nhỏ bé hơn – những người sợ rằng chuyên môn hóa nền kinh tế sẽ làm cho họ dễ bị tổn thương trước những chuyển dịch trong chính sách của các đối tác thương mại lớn hơn. Năm 1960 phần lớn các quốc gia châu Mỹ La tinh đã thành lập nên Khu vực Thương mại Tự do châu Mỹ La tinh (LAFTA) nhắm tới công cuộc hợp lý hóa sản xuất trong khu vực. Năm 1969 một nhóm thương mại khu vực khác, nhóm Hiệp ước Andean, được thành lập bởi một số quốc gia Nam Mỹ nhằm tạo ra một khối thống nhất trong việc đàm phán các điều kiện đầu tư từ các doanh nghiệp của thế giới phát triển với hy vọng điều này sẽ giúp cải thiện các điều kiện tiếp cận; sáng kiến chủ yếu của nó là Quyết định 24, một tiêu chuẩn chung điều hành những điều kiện tiếp cận công nghệ và đòi hỏi sự tham gia của quốc gia vào quyền sở hữu các doanh nghiệp đầu tư nước ngoài. Năm 1963, Liên minh châu Âu thành lập nên Công ước Yaounde (cải tiến năm 1975 thành Công ước Lomé và vào năm 2000 thành Hiệp định Cotonou) – một thỏa thuận có hơn bảy mươi thành viên là các thuộc địa cũ, nhất là ở châu Phi và biển Caribbean, trong đó bao hàm các điều khoản cung cấp cho các quốc gia này quyền tiếp cận các thị trường châu Âu được hoàn toàn miễn thuế dù là trên căn bản không cần phải có đi có lại.
Trong khi thương mại khu vực là một phương tiện để cải tiến thị phần trên căn bản ưu đãi, trong thời kỳ này bên trong tổ chức GATT vốn không phân biệt đối xử cũng đã ra đời một số điều kiện thuận lợi cho các mối quan tâm của các nước đang phát triển. Điều kiện quan trọng nhất, được ban hành năm 1971 (với sự xúi giục của UNCTAD) là sự từ bỏ các nguyên tắc không phân biệt đối xử của GATT với sự ra đời của Hệ thống Ưu đãi Chung (Generalized System of Preferences – GSP). Theo thỏa thuận này, một quốc gia phát triển được quyền đưa ra cho một quốc gia đang phát triển một mức thuế nhập khẩu thấp hơn so với mức thuế được đưa ra cho các quốc gia phát triển khác. Nếu không có sự từ bỏ này thì một sự phân biệt đối xử như vậy là vi phạm rõ ràng nguyên tắc về quy chế tối huệ quốc. Trong thực tế, quốc gia cung ứng thuế suất ưu đãi ưu ái cho nền công nghiệp của các nước đang phát triển được hưởng lợi từ cái giá phải trả của nền công nghiệp (có thể là có hiệu năng hơn) của một đối tác thương mại là quốc gia đã phát triển. Nhưng nhân danh sự phát triển kinh tế, ngoại lệ này được chấp nhận rộng rãi và từ đó đến nay phần lớn các nước phát triển đã cung ứng nhiều hình thức ưu đãi thuế quan GSP cho các nước đang phát triển. Tất nhiên là sự cung ứng GSP này đã trở nên kém quan trọng vì mức thuế tổng quát và các rào cản thương mại đã được hạ thấp rất đáng kể.
Sự dàn xếp này cũng được kéo dài thông qua “điều khoản trao quyền” năm 1979 – một quyết định về sự đối xử ưu ái và có phân biệt đối với các nước đang phát triển.24 Quyết định này được thiết kế không chỉ để chuẩn thuận sự thiên vị mà còn để khẳng định lại lập trường ban đầu là các nước phát triển không nên mong đợi các nước đang phát triển nhân nhượng về thuế quan theo kiểu có đi có lại, và họ phải thực hiện “sự kiềm chế tối đa” trong việc tìm kiếm sự nhân nhượng hoặc sự đóng góp không phù hợp với nhu cầu thương mại và tài chính của các quốc gia đang phát triển. Nhưng điều kiện thuận lợi quan trọng nhất là ẩn ý ngầm trong quan niệm về các thỏa thuận được sắp sẵn (a la carte) được tích hợp trong gói giải pháp của Vòng Tokyo, như chúng ta đã thảo luận trong chương 4. Việc chấp nhận các thỏa thuận này là có tính tự nguyện và chúng chỉ áp dụng đối với hoạt động thương mại giữa các nước đã ký kết. Bởi vì các nước phát triển gần như đều muốn chấp nhận các thỏa thuận này, GATT bỗng trở thành một định chế “nhiều tốc độ” trong đó các quốc gia phát triển chấp nhận những hạn chế nghiêm khắc hơn là các quốc gia đang phát triển. Ở một số khía cạnh nào đó, sự phân biệt đối xử có tính tích cực này phù hợp với triết lý phát triển của thời đại, theo đó các nước đang phát triển nghĩ rằng con đường tốt nhất để phát triển có liên quan tới sự bảo hộ đáng kể và sự tham gia của chính phủ vào sự bảo hộ dành cho các ngành công nghiệp của quốc gia được xây dựng để thay thế hàng nhập khẩu.25 Nhưng cái “GATT sắp sẵn” này che giấu một sự phân biệt đối xử thực tế dựa trên vấn đề chính được đem ra thương thảo. Nó dành cho các nước đang phát triển rất ít công cụ để đòi hỏi tự do hóa trong các lĩnh vực mà các nước này có lợi thế xuất khẩu nhất chẳng hạn như nông nghiệp và dệt may.
Trong lúc các quy tắc thương mại có tính phân biệt đối xử được đưa lên hàng đầu chương trình nghị sự về thương mại cho những người ôm ấp quan điểm về sự phụ thuộc khi nhìn thế giới, chúng đã trở thành ít quan trọng hơn trong thập niên 1980 và 1990 khi một hệ ý thức thay thế – được biết tới dưới tên gọi sự đồng thuận Washington, sinh ra để thống trị tư duy và thực tiễn về phát triển. Cái logic kinh tế mới nhấn mạnh rằng sự can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế quốc gia thường gây tổn thương, điều quan trọng là để cho thị trường quyết định giá cả, và thương mại tự do thì dễ hỗ trợ phát triển kinh tế hơn là sự thay thế nhập khẩu tuyệt đối. Điều này đã đảo ngược hoàn toàn mô hình chính sách thương mại và dẫn tới một lập trường khác hẳn về phát triển kinh tế và thương mại quốc tế.
Có một số yếu tố nâng đỡ cho sự đung đưa mang tính triết lý này. Có lẽ trực tiếp nhất là cuộc khủng hoảng nợ nần của Mexico năm 1982 khi thu nhập từ xuất khẩu (nhất là xuất khẩu dầu thô) sụt giảm và cùng lúc đó lãi suất cho vay thế giới tăng làm cho nước này (và nhiều nước khác nữa) gặp khó khăn hơn trong việc đáp ứng nghĩa vụ trả nợ. Lãi suất cao càng làm trầm trọng hơn “vấn đề nợ nước ngoài”của khu vực và dịch vụ nợ bắt đầu giành phần càng ngày càng lớn trong thu nhập từ xuất khẩu. Điều này làm cho Mexico không thể tiếp tục chính sách hỗ trợ tài chính từ chính phủ cho các doanh nghiệp công tử hợp doanh của đất nước bằng cách vay mượn trên các thị trường tài chính quốc tế – một chính sách đã từng là nền tảng cho phần lớn các nỗ lực phát triển do khối kinh tế công cộng dẫn dắt trong thập niên 1970. Hơn thế nữa, sự đồng thuận Washington có vẻ như được nâng đỡ bởi sự kiện này. Những “con hổ” Đông Á như Hồng Kông, Hàn Quốc, Singapore và Đài Loan vốn phụ thuộc nặng nề vào xuất khẩu, thật sự đạt được những thành công lớn lao hơn so với các nước tự túc tự cấp. Vào cuối giai đoạn này sự phá sản của những mô hình phát triển do nhà nước quản lý theo kiểu cộng sản chủ nghĩa đã cho thấy thêm nhiều bằng chứng về lợi ích của các chính sách kinh tế tự do.
Sự yếu kém về kinh tế của các quốc gia đang phát triển như là kết quả của gánh nặng nợ nần cũng khuyến khích họ chấp nhận sự đồng thuận Washington bởi vì đó là học thuyết kinh tế chính thống được sự ủng hộ mạnh mẽ của Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF). Các quốc gia đã phải tìm tới sự giúp đỡ của các định chế này, còn những định chế tài chính này nói chung thường đòi hỏi những chính sách phù hợp với sự đồng thuận Washington như là một điều kiện để cung cấp sự giúp đỡ. Những định chế quốc tế này – và nhiều tổ chức khác nữa – được nâng đỡ trong học thuyết chính thống của họ nhờ sự vươn tới quyền lực của Ronald Reagan ở Washington và Margaret Thatcher ở Luân Đôn – guồng máy chính quyền của các vị này tán thành các nguyên tắc kinh tế của chủ nghĩa bảo thủ và áp dụng chúng trong chính trị quốc tế của họ.
Trong mô thức mới mẻ này, các quốc gia đã tự mở ra cho thương mại quốc tế vì cả hai lý do; bởi vì một chính sách như vậy là yêu cầu của các định chế tài chính quốc tế như là một điều kiện để được vay tiền, và cũng bởi vì các quốc gia kỳ vọng rằng sự mở cửa như vậy sẽ giúp họ giành được vốn đầu tư của các công ty từ các nước phát triển. Và như thế nhiều quốc gia đang phát triển đã mở cửa thị trường của mình cho hàng hóa của thế giới phát triển, không chỉ theo một thỏa thuận có đi có lại trong khuôn khổ GATT mà như là một điều kiện để nhận được tiền vay của WB và IMF. Giờ đây doanh nghiệp của các nước phát triển đã đầu tư và thiết lập các mạng lưới sản xuất xuyên quốc gia, không chỉ để phục vụ thị trường địa phương mà còn để phục vụ thị trường toàn cầu. Lợi thế so sánh của công cuộc sản xuất ở hải ngoại đó thường dựa trên mức lương thấp của những công nhân bản xứ được tuyển dụng. Trong giai đoạn sau của thời kỳ này đã nổi lên một thế hệ mới các dàn xếp khu vực như là Hiệp định Tự do Thương mại Bắc Mỹ (NAFTA); trong đó các quốc gia đang phát triển tham gia vào các thỏa thuận thương mại ưu đãi để giành lấy quyền tiếp cận miễn thuế vào một thị trường đã phát triển nào đó của thế giới, chẳng hạn như Hoa Kỳ.
Những khuynh hướng này có thể được thấy rõ trong cuộc hành trình kinh tế của Mexico. Trong giai đoạn đầu của thời kỳ này Mexico là một trong các quốc gia có thu nhập trung bình, được bảo hộ kỹ nhất, tự cấp tự túc và tập trung vào các cơ quan nhà nước. Khi các vị lãnh đạo của nước này tìm cách mở cửa hệ thống kinh tế, họ cố gắng làm cho tiến trình này không thể đảo ngược được bằng cách tham gia vào các cam kết quốc tế. Và như vậy Mexico gia nhập GATT năm 1986 – một quyết định phản ánh một sự chia tay sâu sắc với những chính sách trước đó của quốc gia này. Và rồi năm 1990, lãnh đạo Mexico quyết định tiến hành đàm phán một hiệp ước thương mại tự do với Hoa Kỳ, Hiệp định Thương mại Tự do Bắc Mỹ (NAFTA). Trong số những thỏa hiệp căn bản được thể hiện trong NAFTA có sự hợp tác để lập một thời gian biểu cho việc mở cửa thị trường hàng hóa nông sản của Mexico cho sự cạnh tranh của Hoa Kỳ trong khi khuyến khích đầu tư trực tiếp nước ngoài của Hoa Kỳ vào Mexico với tốc độ tăng trưởng, mà nếu mọi việc diễn ra đúng dự kiến, sẽ có thể tạo ra một khối lượng công việc làm mới đủ để tiếp nhận những người về mặt kinh tế đã phải chuyển ra khỏi vùng nông thôn do hàng nông sản nhập khẩu từ Mỹ gây ra. Cũng đã có những kỳ vọng rằng các mặt hàng nông sản đặc biệt xuất khẩu vào Hoa Kỳ có thể làm dịch chuyển những nhà trồng trọt ở California và Florida. Và trong quá trình này Mexico tư nhân hóa nhiều doanh nghiệp công cộng trong lĩnh vực ngân hàng, viễn thông và các tập đoàn vận tải – một số các doanh nghiệp này bán phần lớn cổ phần cho các công ty Mỹ. Kết quả là đã có một sự thay đổi lớn lao trong hệ thống kinh tế quốc dân của Mexico, được tiếp nối sau đó bằng một sự cởi mở cũng ngoạn mục như vậy trong hệ thống chính trị của đất nước.
Cũng gần như vào lúc ấy Hoa Kỳ và một số quốc gia châu Âu khác bắt đầu tiến hành một chương trình khuyến khích chấp nhận trên toàn cầu quyền sở hữu trí tuệ. Chính các quốc gia này có ngành công nghiệp bị thiệt hại nặng do việc sản xuất dược phẩm theo kiểu tương tự, chẳng hạn như ở Ấn Độ là nơi chính sách bản quyền chỉ bao quát các quy trình sản xuất thuốc chứ không bao quát các sản phẩm thuốc, và việc sao chép phổ biến trên toàn cầu các tác phẩm điện ảnh và phần mềm tin học đã trở thành hiện tượng bình thường khắp thế giới. Dưới áp lực của Quốc hội, trong thập niên 1980 Hoa Kỳ đã bắt đầu một chương trình sử dụng các quyền thương mại theo Điều khoản 301 để bắt buộc các nước đang phát triển phải nâng cao tiêu chuẩn về sở hữu trí tuệ của mình nếu không sẽ mất quyền tiếp cận thị trường Hoa Kỳ. Và như vậy các cuộc cấm vận thương mại được áp đặt hoặc được xem xét chống lại nhiều quốc gia khác nhau, nhất là các quốc gia thất bại trong việc cung cấp những loại hình bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ mà Hoa Kỳ mong muốn đối với sản phẩm phần mềm tin học, dược phẩm, tác phẩm âm nhạc và điện ảnh. Thêm vào áp lực về quyền sở hữu trí tuệ mới mẻ này còn có áp lực từ các nước đã phát triển khác đòi mở rộng Hiệp định GATT vào các lĩnh vực dịch vụ – đối với nhiều quốc gia thuộc thế giới đang phát triển, điều đó có nghĩa là các ngân hàng của quốc gia, bảo hiểm, và các công ty viễn thông (thường do chính phủ kiểm soát), sẽ trở thành đối tượng cạnh tranh và thôn tính bởi các doanh nghiệp từ thế giới đã phát triển. Thông thường đây là kết quả cuối cùng, mặc dù trong nhiều trường hợp các doanh nghiệp toàn cầu cũng mang tới những sự cải thiện rất đáng kể về hiệu quả và chất lượng của các dịch vụ và như vậy làm lợi cho nền kinh tế của nước chủ nhà.
Chương trình nghị sự của Vòng Uruguay nhấn mạnh một số lượng lớn các vấn đề có thể tác động đặc biệt đến các nước đang phát triển. Về phần mình các nước đang phát triển phản đối quyết liệt việc mở rộng tiến trình GATT sang các địa hạt như quyền sở hữu trí tuệ, dịch vụ và đầu tư. Tất nhiên cũng còn có nhiều vấn đề khác, một số vấn đề gây chia rẽ sâu sắc ngay trong thế giới đã phát triển trọng nhất có lẽ là những vấn đề liên quan tới nông nghiệp, trong đó sự khác nhau giữa Hoa Kỳ và châu Âu đã làm cho vòng đàm phán giẫm chân tại chỗ một thời gian dài. Thật vậy, việc đưa nông nghiệp vào nghị trình nói chung được coi là rất có giá trị đối với các nước đang phát triển và vòng đàm phán đã chứng kiến sự nổi lên của Nhóm Cairns gồm các nước xuất khẩu nông sản, bao gồm cả những nước mà theo truyền thống là quốc gia đã phát triển như Canada và Úc và các nhà xuất khẩu thuộc thế giới đang phát triển như Argentina. Trong trường hợp hàng dệt may, đa số các nước đang phát triển ưa thích việc hủy bỏ dần dần Hiệp định Đa sợi (MFA) mặc dù có một số nhà cung cấp hàng dệt may kém hiệu quả rõ ràng đã thu được nhiều lợi ích hơn từ sự tồn tại của hệ thống hạn ngạch.
Mặc dù đã là đa số song thế giới đang phát triển vẫn bị gạt ra ngoài các cuộc thương thảo chủ yếu về nhiều vấn đề trong các lĩnh vực gây nhiều tranh cãi này. Các thành viên của định chế thương mại bị buộc phải chấp nhận một quy trình ngoài pháp luật gọi là “Phòng Xanh” trong đó một tập thể nhỏ “các quốc gia nội bộ” gặp nhau và thực hiện những thỏa hiệp liên lĩnh vực cấp bách. Rõ ràng một số dàn xếp như vậy là cần thiết để có thể tiến hành các cuộc thương thảo; nhiều hình thức tham vấn khác nhau của tập thể nội bộ đã từng tồn tại từ thập niên 1970 với sự tham gia nhiều hay ít các nước đang phát triển. Nhưng khi mà số lượng thành viên đã tăng lên đều đặn, nhiều quốc gia cảm thấy mình bị gạt ra ngoài lề. Thông qua “cam kết duy nhất” được miêu tả trong chương 3, thế giới đang phát triển đã được đặt trước những “sự đã rồi” (fait compli) một cách hữu hiệu ngay cả khi vị trí về số lượng của họ đã gia tăng.
Cho dù chỉ có một số ít các nước đang phát triển có “tiếng nói”, trong nhiều trường hợp kết quả của những cuộc thảo luận vẫn tiếp tục phản ánh quyền lợi của các nước đang phát triển. Trong khi các thỏa thuận của Vòng Uruguay đôi khi có vẻ ưu ái cho các nước đang phát triển thì trong nhiều trường hợp những gì mà họ phải ký kết thường bắt đầu có hiệu lực chỉ sau vài năm – ví dụ những cam kết liên quan tới dịch vụ và nhiều đòi hỏi của Hiệp định TRIPS. Còn phần lớn những gì mà thế giới đang phát triển nhận được trở lại thì có giá trị khá mơ hồ hoặc thường bị trì hoãn, ví dụ như những lợi ích có được từ sự thay đổi lập trường của Hoa Kỳ và châu Âu trong chủ nghĩa bảo hộ nông nghiệp. Lấy ví dụ, như đã được trình bày đầy đủ trong chương 4, sự nhượng bộ có lợi nhất, nhìn từ quan điểm của các nhà xuất khẩu, là sự loại bỏ dần dần Hiệp định Đa sợi – Hiệp định đã bảo hộ ngành dệt và may của Hoa Kỳ và châu Âu. Sự loại bỏ hoàn thành vào năm 2005, song thuế suất cao đánh vào các mặt hàng này vẫn được giữ nguyên.” Ngoại trừ một vài thời kỳ chuyển tiếp, các nước đang phát triển chỉ được tạo rất ít cơ hội nhận được sự đối xử đặc biệt và có phân biệt trong các địa hạt như TRIPS. Cũng còn nhiều vấn đề quan trọng khác như ai được hưởng lợi từ vòng đàm phán nói chung. Theo những nghiên cứu được tiến hành trong thời gian diễn ra Vòng Uruguay, một số quốc gia châu Phi ở hạ Sahara có thể đã bị tác hại bởi những hạn chế về trợ cấp xuất khẩu hàng nông sản vốn đã đem lại lợi ích cho họ, mặc dù các nước đang phát triển khác có lẽ được hưởng lợi đáng kể từ những hạn chế này (Michalopoulos 2000). Tuy nhiên, một phân tích gần đây cho thấy kết quả kinh tế nói chung có lẽ đã tỏ ra bất lợi cho các nước đang phát triển (Finger và Nogués 2001).
Có lẽ điều quan trọng nhất là các quốc gia dẫn đầu đã quyết định rằng họ không còn quan tâm tới hệ thống “hai tốc độ” thể hiện trong Vòng Tokyo nữa. Cuối cùng thì giờ đây các nước đang phát triển đã thực hiện những nhượng bộ chủ yếu trong các địa hạt như sở hữu trí tuệ và dịch vụ. Nếu như họ chỉ đơn giản từ chối, không chấp nhận những bộ quy tắc mới trong các địa hạt này thì sự cân bằng văn bản dự định sẽ thiết lập trong các cuộc thương thảo sẽ bị đổ vỡ. Do đó, sự tuân thủ các bộ luật khác nhau của Vòng Uruguay giờ đây đã không còn tính chất lựa chọn nữa. Đây là một phần của cái quan niệm gọi là “cam kết duy nhất” được trình bày đầy đủ trong chương 3. Phương sách pháp lý chính thức là dành cho các quốc gia dẫn đầu về kinh tế rút ra khỏi thỏa thuận GATT nguyên thủy và rồi tham gia vào một thỏa thuận mới để tạo ra tổ chức thương mại thế giới WTO. Để gia nhập WTO đòi hỏi phải chấp nhận tất cả các điều khoản mới của GATT và những thỏa thuận mới. Về mặt kinh tế các quốc gia đang phát triển bị buộc phải chấp nhận tất cả những thỏa thuận này để giữ được quy chế tối huệ quốc khi tiếp cận thị trường các nước phát triển. Nhưng sự bao gồm những vấn đề mới như là sở hữu trí tuệ và dịch vụ và sự mất khả năng từ chối một số thỏa thuận nào đó cũng như mô thức đàm phán tổng quát đã khiến nhiều quốc gia đang phát triển cảm thấy Vòng Uruguay thật chua chát.
Những cuộc nổi loạn tại hội nghị bộ trưởng WTO ở Seattle chứng tỏ rằng một kỷ nguyên mới đã đến và đã có những điềm báo trước. Những mối quan tâm, những lời cảnh báo dễ nhìn thấy nhất là những cảnh báo đi cùng với các tiêu chuẩn môi trường và lao động. Cả Hiệp định NAFTA và Vòng Uruguay đều hình dung trong thế giới đang phát triển một năng lực sản xuất công nghiệp lớn lao sẽ nổi lên và cạnh tranh với những lĩnh vực sản xuất có mức lương thấp của thế giới phát triển. Và vào năm 1991, một ủy ban của GATT đã đưa ra quyết định đầu tiên rằng Hoa Kỳ không thể loại trừ cá ngừ được đánh bắt theo một phương pháp không có tác dụng bảo vệ loài cá heo (xem chương 5). Mặc dù quyết định này không có liên quan chính thức, khi Mexico rút lời than phiền ngấm ngầm chống lại Hoa Kỳ của mình để giảm thiểu những ẩn ý chính trị của cuộc thương thảo gia nhập NAFTA, cùng với một số quyết định đưa ra sau đó, nó cho thấy rằng theo các quy tắc của GATT thì sẽ rất khó khăn khi loại bỏ các sản phẩm chỉ trên cơ sở quy trình sản xuất ra chúng là không tốt cho môi trường. Điều này dẫn tới việc các nhà hoạt động môi trường ở thế giới phát triển quay ra chống đối GATT vì sợ những trung tâm sản xuất mới sẽ không tôn trọng các tiêu chuẩn môi trường thích hợp. Sau đó quyết định về hoóc môn trong việc nuôi bò, cho rằng việc châu Âu áp dụng biện pháp hạn chế đối với thịt bò được nuôi dưỡng với sự trợ giúp của một số loại hoóc môn nào đó là không tương thích với WTO bởi vì quy định đó không biện minh được về mặt khoa học, đã dẫn tới việc một số quốc gia châu Âu e ngại rằng một logic tương tự cũng sẽ được áp dụng bởi một ủy ban xem xét các quy định của châu Âu hạn chế nhập khẩu các loại thực phẩm biến đổi gen. Cộng đồng lao động, cảm thấy mình có nhiều thứ bị mất do sự nổi lên của các đối thủ cạnh tranh trong các ngành lương thấp, đã gia nhập vào hàng ngũ chống đối và cố gắng đưa những điều khoản bổ sung đặc biệt về lao động và môi trường vào thỏa thuận NAFTA và đưa các mối quan tâm về lao động và môi trường này lên nghị trình chính trị chứ không chỉ là nghị trình chính thức của tổ chức thương mại thế giới WTO. Các nước đang phát triển thì phản đối việc bao hàm các chủ đề này vì sợ rằng chúng có thể được sử dụng như một hình thức của chủ nghĩa bảo hộ nhằm loại trừ sản phẩm xuất khẩu của họ.
Những mối quan tâm về lao động và môi trường có lẽ nằm trong số các động lực quan trọng nhất dẫn tới những vụ phản đối ở Seattle năm 1999. Rất nhiều người biểu tình hình dung rằng các cuộc phản đối này là nhân danh các nước đang phát triển. Thế nhưng các nước đang phát triển lại phủ nhận hoàn toàn lập trường của những người phản đối. Các nước đang phát triển thậm chí còn hoảng kinh trước sự kiện tổng thống Bill Clinton có vẻ như chấp nhận lập luận của những người biểu tình và tỏ ý muốn thúc đẩy sự dàn xếp quốc tế nhằm thiết lập các tiêu chuẩn về lao động và môi trường cho các nước đang phát triển. Lãnh đạo của các quốc gia đang phát triển lo ngại rằng những hạn chế như vậy sẽ có thể được sử dụng vào các mục đích bảo hộ, và sẽ ngăn không cho họ gia tăng xuất khẩu để cạnh tranh với các ngành công nghiệp được cơ khí hóa tốt hơn ở các quốc gia phát triển. Ngoài ra, nghị trình do Hoa Kỳ đề xuất tỏ ra quá hạn hẹp, không đáp ứng được mối quan tâm của các quốc gia đang phát triển, chẳng hạn như khả năng Hoa Kỳ sử dụng luật chống bán phá giá để loại trừ hàng xuất khẩu trong các lĩnh vực mà các nước đang phát triển có lợi thế cạnh tranh. Và trên hết, họ sợ rằng cơ chế “Phòng Xanh” sẽ được dùng để chống lại họ.
Cũng như sự đồng thuận Washington làm thay đổi khung mẫu ý thức hệ của một cuộc tranh luận bắt đầu như một sự phê phán quyền kiểm soát có tính chất bá chủ của thế giới đã phát triển, sự ủng hộ không cần bàn cãi dành cho thương mại tự do toàn cầu đã bắt đầu phai nhạt vào cuối thế kỷ trước. Dưới thời ông James Wolfensohn, Ngân hàng Thế giới tập trung nhiều hơn vào người nghèo và sự công bằng. Quỹ Tiền tệ Quốc tế bắt đầu nghi ngờ một số phản ứng truyền thống của mình sau khi thấy chúng tạo ra những hành công lộn xộn trong vụ khủng hoảng kinh tế ở Indonesia, Hàn Quốc và Thái Lan năm 1997. Phản ánh sự điều chỉnh ý thức hệ này, Hội nghị bộ trưởng WTO tại Doha năm 2001 tỏ ra quá nhạy cảm với nhu cầu của các nước đang phát triển. Vấn đề gây tranh cãi nhiều nhất về mặt chính trị là bản quyền dược phẩm và hiệp định TRIPS. Nhiều nhà phê phán ngành công nghiệp dược phẩm quốc tế lập luận rằng quyền sáng chế dẫn tới giá thuốc cao trong thế giới đang phát triển và làm cho bệnh nhân trong thế giới đó, nhất là những người bị nhiễm HIV ở châu Phi hạ Sahara không mua nổi thuốc điều trị. Mặc dù còn có nhiều vấn đề trong hệ thống y tế có liên can, quan điểm trên đây đã trở thành một trong các điểm được tranh cãi nhiều nhất trong suốt năm 2001 và nhiều người cho rằng bản thân hiệp định TRIPS cũng cần được tu chính hoặc bãi bỏ. Tuy nhiên cuối cùng người ta cũng tìm được một thỏa hiệp dựa trên các bản dự thảo đã được thương lượng giữa Brazil và một nhóm quốc gia châu Phi hùng mạnh đã được các tổ chức phi chính phủ báo cáo đầy đủ; một tuyên bố riêng biệt xác nhận một sự diễn dịch hiệp định TRIPS mà theo đó các quốc gia đang phát triển được dễ dàng hơn trong việc xử lý vấn đề quyền sáng chế trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe.
Cuối cùng ở Doha cũng đã đồng ý được nghị trình cho những cuộc thương thảo mới, phản ánh một sự thỏa hiệp giữa quyền lợi của các nước đã phát triển và các nước đang phát triển. Vấn đề tiêu chuẩn lao động đã được xem xét tại một hội nghị bộ trưởng trước đó ở Singapore năm 1996. Tại hội nghị bộ trưởng đó các bên chỉ rõ rằng họ sẽ tôn trọng “bộ tiêu chuẩn lao động cốt lõi” nhưng cũng nói rõ ràng mọi cuộc thảo luận cần phải được đề cập tới sự cộng tác với Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO); tuy nhiên sự cộng tác đó dường như chưa bao giờ tồn tại. Doha tái khẳng định rằng các tiêu chuẩn lao động sẽ không đưa vào nghị trình thảo luận. Vấn đề môi trường sẽ được đưa vào song nó được giữ trong phạm vi hẹp và những cuộc thương thảo trong lĩnh vực này sẽ được khởi động mà “không xét đoán trước kết quả”, có nghĩa là không giả định sẽ thành công. Sự kiện các cuộc đàm phán về môi trường được khởi động mà đàm phán về lao động thì không đã ngụ ý một cách bóng gió về sự rạn nứt có thể có trong các liên minh chống WTO ở các nước phương Bắc. Và trên một mặt trận hoàn toàn khác, tại Doha Hoa Kỳ đã đồng ý thương thảo việc giải thích rõ các quy tắc chống bán phá giá, một sự chấp nhận có lợi cho các nước đang phát triển song gây ngạc nhiên về mặt chính trị bởi vì tầm quan trọng của luật chống bán phá giá đối với các ngành công nghiệp sắt thép và vật liệu bán dẫn của Hoa Kỳ. Hơn thế nữa, các cuộc thương thảo trong nhiều địa hạt đã phản ánh “sự đối xử đặc biệt và có phân biệt” đối với các quốc gia đang phát triển, dù vẫn chưa rõ những tuyên bố như vậy sẽ có hiệu lực như thế nào. Cuối cùng, cũng cần phải thảo luận về quyền tiếp cận thị trường mạnh mẽ hơn dành cho các quốc gia kém phát triển nhất.
2. Đáp lại các mối quan tâm của các nước đang phát triển:
Hệ thống thương mại đã cố gắng thử nghiệm một số kiểu cải cách nội bộ để đáp ứng các mối quan tâm của thế giới đang phát triển. Trước tiên, như đã trình bày trên, từ lâu tổ chức này đã ngăn cấm các dàn xếp kinh tế đặc biệt nhằm giúp đỡ các quốc gia này. Những ví dụ lịch sử quan trọng bao gồm những ưu đãi và những nỗ lực gia tăng phần thu về của các nước đang phát triển từ việc xuất khẩu hàng hóa của mình. Những chương trình như vậy dẫn tới một hệ thống hai tốc độ đã bị từ bỏ trong cái gọi là “cam kết duy nhất”. Tuy nhiên tàn dư của lối tiếp cận này vẫn – còn rơi rớt trong nhiều khía cạnh đa tốc độ của nhiều thỏa thuận của Vòng Uruguay; chẳng hạn như các thời kỳ chuyển tiếp dài ngắn khác nhau mà các quốc gia thực thi các thỏa thuận này. Hiệp định TRIPS chẳng hạn dành cho các quốc gia nghèo một thời hạn cuối cùng để đưa các quy tắc về quyền sáng chế dược phẩm vào hoạt động rất lâu sau các nước phát triển. Hội nghị bộ trưởng tại Doha thậm chí còn lùi thời hạn này lại lâu hơn cho các nước nghèo nhất. Cũng có những hình thức phân biệt đối xử tương tự hiện rõ trong một số bộ luật nào đó.
Hai là, đã có nhiều kế hoạch khác nhau nhằm cải tiến khả năng của các nước đang phát triển tham gia một cách hiệu quả vào hoạt động của WTO. Có lẽ chương trình quan trọng nhất là những nỗ lực của các nhà tài trợ quốc tế, các tổ chức phi chính phủ hỗ trợ các nước đang phát triển xây dựng năng lực. Ví dụ, WTO đã phát triển các chương trình đào tạo, bao gồm các khóa học về chính sách thương mại, được bổ sung bằng những cuộc mô phỏng hoạt động của các cuộc đàm phán thương mại và các ủy ban dàn xếp tranh chấp. WTO cũng đã tổ chức các cuộc hội thảo và hội nghị để giúp các nước đang phát triển xây dựng sự hiểu biết về các vấn đề có thể sẽ được đưa ra thảo luận trong các cuộc đàm phán tương lai. Việc này được bao hàm trong một khung mẫu thống nhất với các tổ chức khác như UNCTAD và Ngân hàng Thế giới. Tổ chức Sở hữu trí tuệ Thế giới (WIPO) tuy không phải là một thành viên của bộ khung thống nhất này, cũng đã có những chương trình đào tạo và tài trợ sâu rộng để giúp các quốc gia tuân thủ hiệp định TRIPS. Với những chương trình như vậy luôn luôn có một mối quan tâm có phải chúng thật sự vì quyền lợi của các nước đang phát triển và có khi nào chúng biểu thị mục tiêu của các nước phát triển đã đóng góp phần lớn kinh phí cho các chương trình ấy hay không 34 Từ năm 1999 đến nay tài trợ của WTO cho các hoạt động như vậy đã không tăng lên để phản ánh sự gia tăng số lượng thành viên là các nước đang phát triển tham gia vào tổ chức, nhưng có một sự gia tăng đáng kể thành phần của các khóa đào tạo trong năm 2001 và 2002. WTO đã phục hồi Ủy ban về Thương mại và Phát triển năm 1995, cùng với Tiểu ban về Các Quốc gia kém phát triển nhất. Ủy ban (gồm các nhà nước thành viên) gặp nhau thường xuyên và thảo luận hàng loạt vấn đề đa dạng, bao gồm cả sự đối xử ưu đãi và có phân biệt, xây dựng năng lực, và những cách thức xem xét các chính sách thương mại của các nước đang phát triển. Nó phục vụ như một diễn đàn bổ sung cho các cuộc thảo luận nhằm cải tiến những lĩnh vực như thế.
Một trong những đáp ứng quan trọng nhất đối với sự không cân xứng về quyền lực của thế giới đã phát triển là Trung tâm Tư vấn về Luật WTO mà bản chất là một doanh nghiệp hỗ trợ pháp lý quốc tế đặt tại Geneva. Trung tâm có trách nhiệm cung cấp cho các nước đang phát triển dịch vụ đào tạo về luật WTO và tư vấn pháp lý liên quan tới những vụ tranh chấp cụ thể nào đó. Nó được thành lập thông qua một hiệp ước năm 1999 với sự tham gia của nhiều nước đang phát triển, Anh Quốc và Canada cùng với một số quốc gia nhỏ hơn ở châu Âu. Trung tâm chính thức mở cửa hoạt động năm 2001.
Thứ ba là, thế giới đang phát triển đang tìm kiếm những con đường tốt hơn để hợp tác và phát triển các lập trường của mình. Bằng cách thành lập các liên minh hữu hiệu, thế giới đang phát triển có khả năng không chỉ thu hút các nỗ lực để phát triển các lập trường hợp lý mà còn xây dựng được một khối có quyền đàm phán lớn hơn ở Geneva. Chuyện này rất khó, không chỉ vì những áp lực đối với hệ thống hoạch định chính sách quốc gia mà còn vì những quyền lợi của các nước đang phát triển không đồng nhất, mỗi nước một khác. Khi nhóm G-77 được thành lập thì quyền lợi của các nước đang phát triển lại càng đa dạng hơn nữa. Dù sao, có thể đó là hướng đi quan trọng nhất cho các nước đang phát triển và vai trò của khối Phi châu tại Doha là một chỉ dẫn ban đầu về giá trị của cách tiếp cận này. Khả năng thành lập những liên minh tin cậy được là hết sức cần thiết cho các nước đang phát triển bởi vì mô thức thương thảo trong các vòng đàm phán tương lai có thể sẽ xoay quanh vấn đề cân bằng và thỏa hiệp giữa các nước phát triển với các nước đang phát triển. Điều này đã trở nên rõ ràng tại hội nghị bộ trưởng ở Cancun và được khẳng định bởi vai trò quyết đoán mà các nước đang phát triển lớn hơn đảm nhiệm từ ngày ấy đến nay.
3. Các thỏa thuận thương mại ưu đãi và các nước đang phát triển:
Từ khi hình thành định chế thương mại đa phương, các quốc gia đã thương thảo một số lượng lớn các thỏa thuận song phương, khu vực, nhiều bên trong cùng những lĩnh vực chính sách thương mại vốn đã được bao quát bởi thỏa thuận GATT/WTO. Sự gia tăng chủ nghĩa khu vực này có thể không phản ánh những vấn đề thuộc hệ thống thương mại đa phương nhưng có lẽ là một phần của phương thức mà theo đó các thành viên của tổ chức giải quyết các vấn đề về hỗ trợ chính trị đối với thương mại tự do theo một cách thức chấp nhận được về mặt dân chủ.
Sự phát triển của Liên minh châu Âu (EU) như đã được chỉ ra trong chương 2, trước hết phản ánh sự phát triển của GATT trong việc gỡ bỏ những hạn chế về số lượng hàng nhập khẩu và rồi giảm thiểu (hoặc xóa bỏ) thuế nhập khẩu. Cuối cùng, trọng tâm chú ý được chuyển sang các rào cản phi thuế quan và sự bảo hộ tùy hứng, rồi cuối cùng nữa là sang toàn bộ các lĩnh vực chính sách liên quan đến thương mại, bao gồm cả sở hữu trí tuệ và dịch vụ, cũng như các tiêu chuẩn hài hòa và hòa giải.
Chủ nghĩa khu vực ở châu Mỹ La tinh cũng phát triển song song với sự tiến hóa của thỏa thuận GATT nhưng bản chất của tiến trình hội nhập thì khác với tiến trình của châu Âu. Nhiều người cho rằng sự phát triển kinh tế của khu vực này được kích thích bởi sự bảo hộ chống lại nhập khẩu hàng công nghiệp và sự phân bố sản xuất trong phạm vi khu vực thông qua những quyết định đầu tư thận trọng hơn là qua công cuộc tự do hóa thương mại nội vùng. Mô hình sản xuất thay thế hàng nhập khẩu đặt ra thách thức trực tiếp với học thuyết chính thống mang tính chất tự do của hệ thống thương mại GATT nhưng tình trạng đa nghĩa trong các quy tắc của GATT tạo khoảng trống cho những sự dị biệt trong chính sách kinh tế. Bản chất giới hạn của công cuộc tự do hóa thương mại nội vùng giữ cho các nhóm thương mại xa khỏi các nền kinh tế phát triển mạnh và hội nhập khu vực. Những áp lực chủ yếu đè lên hệ thống thương mại đa phương tự đến từ các nước châu Mỹ La tinh đòi hỏi những thỏa thuận về thương mại hàng hóa và các công cụ khác phải có tác dụng tối thiểu là làm ổn định và mở rộng tối đa các thị trường xuất khẩu của họ. Nhưng khi toàn khu vực trải qua một cuộc chuyển đổi sang các chính sách kinh tế tân tự do vào thập niên 1980, hệ thống GATT/WTO và cách thức tiếp cận dễ dãi của nó đối với vấn đề chủ nghĩa khu vực đã được chế biến lại cho phù hợp với hướng đi ra bên ngoài mới mẻ của khu vực này (apertura). Các quốc gia của khu vực này, từng nước riêng lẻ và thông qua sự phổ biến tràn lan các thỏa thuận thương mại, đã vồ lấy cái triết lý về thương mại cởi mở và nhấn mạnh rằng thương hiệu chủ nghĩa khu vực của họ cũng cần được “mở” cho hàng nhập khẩu từ các khu vực khác như là kết quả của việc giảm thuế theo quy chế tối huệ quốc. Trong những thỏa thuận mới mẻ này, có ý nghĩa nhất là MERCOSUR, liên kết Brazil với Argentina cùng các lân bang nhỏ hơn của họ là Uruguay và Paraguay, thu hút luôn Chile và Bolivia làm thành viên dự khuyết. Mặc dù bị vùi dập bởi sự bất ổn kinh tế vĩ mô, khối MERCOSUR vẫn tồn tại và mối liên kết với các quốc gia trong Hiệp ước Andean được đem ra thảo luận sôi nổi.37 Mexico là nước rất tích cực trong việc tìm kiếm các thỏa thuận với các quốc gia trong khu vực, bao gồm cả Colombia và Venezuela, và với MERCOSUR. Sự ủng hộ tiến trình đa phương có phần bị sụt giảm vì chủ nghĩa khu vực ở châu Mỹ La tinh, nhưng những lợi ích của các định chế toàn cầu vẫn là căn bản cho chính sách thương mại trong khu vực này.
Về mặt lịch sử, chủ nghĩa khu vực ở châu Á không đặt ra bất kỳ vấn đề đặc biệt nào cho hệ thống thương mại toàn cầu. Hai thỏa thuận thương mại nhiều bên (PTA) tích cực nhất ở khu vực châu Á-Thái Bình dương là Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) và Hiệp định thương mại mật thiết hơn (CER) giữa Úc và New Zealand.38 ASEAN là thực thể tương đối mới trong vấn đề chính sách thương mại, khối này vốn là một tập hợp vì an ninh trong những năm đầu thành lập. Lối tiếp cận cẩn trọng của nó đối với công cuộc tự do hóa thương mại, ngay cả trong nội bộ nhóm, đã khiến cho ASEAN có phần tụt hậu trong công cuộc hội nhập khu vực.39 Trái lại, sau một khởi đầu chậm chạp, khối CER giờ đây đã là một trong các thỏa thuận thương mại tự do hoàn chỉnh nhất thế giới và có vẻ sẽ trở thành một minh chứng thành công cho sự kiện rằng một quốc gia có thể hòa nhập nhiều khía cạnh của chính sách kinh tế thương mại mà không gây xáo trộn cơ cấu chính trị và xã hội của các tổ chức xã hội hợp thành hoặc dính dáng vào việc xây dựng định chế siêu quốc gia không cần thiết.
Trong suốt thời kỳ hậu chiến Hoa Kỳ duy trì lập trường khá mạnh mẽ chống lại những thiết chế kinh tế khu vực như vậy, hạn chế việc ký kết thỏa thuận thương mại song phương và chỉ ký một thỏa thuận thương mại tự do duy nhất với Israel mà thôi. Sự dịch chuyển ngoạn mục trong chính sách thương mại của Hoa Kỳ diễn ra vào giữa thập niên 1980 khi Hoa Kỳ bắt đầu xem xét cẩn thận hơn quan hệ với các lân bang ở phía bắc và phía nam. Canada từ lâu đã là bạn hàng lớn nhất của Hoa Kỳ, muốn thiết lập chính sách thương mại song phương trên một cơ sở bảo đảm hơn. Sự tăng cường các cấu trúc pháp lý sẽ mang lại lợi ích cho Canada trong mối quan hệ sức mạnh với Hoa Kỳ không ai sánh nổi. Hiệp định thương mại tự do Hoa Kỳ-Canada đề ra những lợi ích đáng kể cho nước nhỏ hơn và khó được các nhóm chính trị ở Hoa Kỳ coi là có ý nghĩa. Thế rồi vào năm 1990 thỏa thuận này đã khuyến khích Mexico yêu cầu ký kết một thỏa thuận tương tự, và Canada lúc ấy quyết định tham gia để biến nó thành một hiệp ước ba bên, thỏa thuận NAFTA. Nhưng NAFTA đã gần như vượt qua những biên giới chính trị của chính sách thương mại và khơi dậy một loạt các nhóm quyền lợi nội địa rộng lớn mà trước kia rất ít quan tâm tới các thỏa thuận thương mại. Tổng thống Clinton đã phải “rút ra tất cả những ngăn chặn” để Quốc hội thông qua hệ thống luật pháp kích hoạt NAFTA. Theo một mức độ còn sâu rộng hơn cả thỏa thuận của Vòng Uruguay và sự thành lập tổ chức WTO, cuộc tranh luận NAFTA đưa chính sách thương mại vào trung tâm của cuộc bàn cãi chính trị. Bằng nhiều phương thức, thái độ chính trị của Hoa Kỳ đối với WTO đã được định hình từ những vị trí mà nó đảm đương trong NAFTA. Như vậy NAFTA là một phần quan trọng của hoàn cảnh chính trị thương mại ở Bắc Mỹ và của sự mất cân bằng chính trị đã nổi lên. Ngay cả như vậy, Hoa Kỳ vẫn tỏ ra gắn bó với những sáng kiến thương mại sâu xa hơn, bao gồm cả việc gần đây Hoa Kỳ đã ký với Chile một thỏa thuận giống như NAFTA và mở rộng quan niệm về NAFTA tới một Khu vực Thương mại Tự do châu Mỹ (FTAA).
Gần đây hơn một làn
EU đã có các thỏa thuận thương mại tự do với hơn 25 quốc gia và đang trong tiến trình tái thương thảo thỏa thuận Cotonou nhiều ưu đãi thành hàng loạt thỏa thuận thương mại tự do có tính chất hỗ tương mà sẽ bao gồm hơn 80 quốc gia. Những cuộc thảo luận giữa EU và khối MERCOSUR cũng đang diễn ra, và Canada đã ký nhiều thỏa thuận với Chile cũng như với các quốc gia trong Hiệp hội Thương mại Tự do châu Âu (EFTA). Như vậy thỏa thuận thương mại tự do song phương đã trở thành hiện tượng phổ biến và là phần bổ sung có ý nghĩa vào hệ thống đa phương.
Các nước thành viên có vẻ như không chú ý rằng thỏa thuận kinh tế là trái với chủ nghĩa khu vực. Theo định nghĩa, bất kỳ sự phân biệt đối xử nào ưu ái cho nhà cung cấp từ một quốc gia nào đó sẽ đem tới rủi ro là làm lệch lạc các nguồn cung cấp giá thấp hơn từ một quốc gia khác. Và không bao giờ dễ dàng xác định và thực thi “quy tắc về xuất xứ” để phân biệt hàng hóa được sản xuất bên trong một khu vực thương mại với những hàng hóa chỉ đơn thuần vận chuyển qua khu vực đó. Nhưng mức độ của sự lệch lạc thì liên hệ trực tiếp với độ cao của thuế suất theo quy chế tối huệ quốc: nếu như hệ thống đa phương có thể hạ thấp thuế suất thì quy mô của sự phân biệt đối xử sẽ được giảm thiểu và giá cả có thể được kiểm soát. Hơn thế nữa, khi các thỏa thuận thương mại dẫn tới những cải cách nội bộ thì tất cả mọi bên có thể đều có lợi từ các thỏa thuận đó. Nhưng ngay cả rủi ro của lệch lạc thương mại là thấp, chủ nghĩa khu vực vẫn có thể dẫn tới một “sự lệch lạc chú ý”; đó là các chính phủ của các quốc gia vừa và nhỏ sẽ rất khó mà tiến hành thương thảo cùng lúc nhiều hơn một diễn đàn thương mại. Ngay cả các quốc gia lớn hơn trong thực tế cũng phải lựa chọn những cuộc thương thảo nào là đáng ưu tiên theo đuổi. Những cuộc thương thảo thương mại khu vực có xu hướng được đẩy lên cao vào thời kỳ giữa các vòng đàm phán đa phương, hoặc khi những vòng đàm phán này tiến triển chậm chạp. Điều này cho thấy rằng chúng là những phương án thay thế và có thể có lúc có nơi nào đó giúp cho sự tiến bộ của các cuộc đàm phán toàn cầu bằng cách nhắc nhở các quốc gia có ít sự lựa chọn khu vực rằng họ có thể trở thành “các quốc gia ít được ưu ái” nếu như các cuộc đàm phán ấy thất bại.
Một khía cạnh thử nghiệm trong các thỏa thuận thương mại nhiều bên PTA thì có mối liên quan đặc biệt. Khi mà WTO đi xa khỏi hệ thống quy định về chính sách thương mại ở biên giới, thì sự thiếu hụt các nguyên tắc đã được thỏa thuận để hướng dẫn việc làm luật bỗng trở nên nghiêm trọng, góp vào sự nâng đỡ chính trị yếu kém hơn đối với hệ thống. Trong nhiều trường hợp, những nguyên tắc được sử dụng để dẫn dắt các thỏa thuận thương mại khu vực thì đáng được xem xét bởi những ai muốn tìm kiếm cách củng cố tổ chức WTO. Những nguyên tắc này bao gồm nguyên tắc về sự hài hòa, đúng hơn là những hạn chế của sự hài hòa, công nhận lẫn nhau trong lĩnh vực chính sách, tiêu chuẩn, và quy trình thủ tục của các quốc gia khác, giảm thiểu chi phí giao dịch thương mại ở những nơi mà sự khác biệt không ảnh hưởng tới những điều kiện căn bản; kiểm soát vấn đề nước chủ nhà hoặc nước gốc nơi ban hành quyết định cơ chế tư pháp nào có trách nhiệm thực thi các quy định đó và giá trị của các khoản thanh toán phụ nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc điều chỉnh có một hệ quả phân phối trái ngược.
Một vấn đề lớn được xem xét trong cuốn sách này là có phải hệ thống thương mại đã mất cân bằng, một phần do kết quả của sự thành công của cơ cấu xét xử và sự yếu kém tương đối của quy trình chính trị hoặc tư pháp hay không. Điều này có thể gây ra một sự mất liên lạc giữa sự ủng hộ chính trị trong nước dành cho hệ thống thương mại ở các nước lớn với yêu cầu quốc tế về việc thực thi những phán quyết pháp lý xung đột với những quyền lợi như thế. Trong số những người lèo lái sự mất cân bằng này có yếu tố số lượng và kiểu loại các quốc gia đã tham gia vào thỏa thuận thương mại đa phương. Nếu như hệ thống đưa ra quyết định lúc ban đầu tỏ ra thích ứng tốt cho các thành viên nguyên thủy thì tổ chức đã phải trải qua một thời gian ngày càng khó khăn hơn trong việc phân xử những nhu cầu hết sức đa dạng mà các thành viên mới đưa ra vì những lợi ích kinh tế của họ. Kết quả là đã ra đời một số cách tiếp cận khác nhau trong phạm vi tổ chức và cái nhu cầu thừa nhận những giải pháp bên ngoài WTO cho những vấn đề thương mại thông qua việc hình thành các thỏa thuận thương mại nhiều bên.
Những chương sách trước đây đã nhấn mạnh rằng quy mô của thị trường và những sự ủy quyền khác đối với sức mạnh mặc cả giữ vai trò chủ yếu trong các thỏa thuận thương mại đa phương. Mặc dù các PTA có thể là một phần các phản ứng đối với ý thức về sự không có thực quyền trong hàng ngũ các thành viên nhỏ của GATT/WTO, ảnh hưởng của sức mạnh thị trường là rõ ràng trong các tổ chức khu vực như thế. Brazil và ở mức độ thấp hơn là Mexico và Argentina đã thống trị LAFTA và dẫn tới quyết định của các quốc gia vùng núi Andean là hình thành nên các PTA riêng của họ. Hoa Kỳ thống trị NAFTA cả theo nghĩa kinh tế lẫn theo nghĩa chính trị. Chủ nghĩa khu vực ở châu Á thường xuyên chao đảo với việc có bao hàm cả Nhật Bản hay không và bây giờ phải xem xét tiềm năng kinh tế của Trung Quốc. Khối Cộng đồng kinh tế châu Âu EEC nguyên thủy bị thống trị bởi Đức và Pháp và các quyết định chính trị trước đây (và bây giờ thỉnh thoảng vẫn còn) được ban hành từ sự thỏa thuận của hai quốc gia này. Mặc dù hệ thống GATT/ WTO rộng lớn hơn việc xây dựng một quan hệ đối tác xuyên Đại Tây dương nhưng điều khôi hài là bằng những cách thức nào đó các nước nhỏ đã được hưởng lợi từ một hệ thống dựa trên quy tắc hơn là dựa trên sức mạnh. Thế là sự xung đột, cả trong các hệ thống khu vực và trong hệ thống toàn cầu, thì nằm giữa quyền lợi của những quốc gia nào thu thập được ảnh hưởng như là kết quả của việc có một cơ cấu quy tắc để kiềm chế sức mạnh của các tay chơi lớn hơn và sự sẵn sàng của các tay chơi lớn hơn ấy trong việc đồng hành với một số biểu hiện của “sự chia sẻ quyền thống trị” nhằm theo đuổi các mục tiêu đối nội về tăng trưởng và ổn định và lôi cuốn các quốc gia nhỏ hơn vào việc chấp nhận những quy tắc căn bản mà các tay chơi lớn hơn ấy ưa thích.
Có lẽ sự phát triển gây ngạc nhiên nhất trong các thỏa thuận thương mại khu vực trong hai thập niên qua là sự thành công của các nước đã phát triển và các quốc gia đang phát triển trong việc cùng tồn tại trong cùng một thỏa thuận PTA. Thay vì trì hoãn việc mở cửa thị trường cho các nước công nghiệp cho đến khi nền kinh tế được coi là trưởng thành và có sức cạnh tranh, trật tự này đã bị đảo ngược. Đối với một quốc gia đang phát triển, mở cửa cho hàng nhập khẩu là một cách thức phát triển các ngành công nghiệp có khả năng cạnh tranh: kết hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô biết quan tâm tới lạm phát, sự mất cân đối về thanh toán, sự chi tiêu lãng phí của chính phủ, cải cách thương mại đã cho phép nhiều quốc gia đang phát triển ký những thỏa thuận tương hỗ với các nước đã phát triển. Nhưng có lẽ còn quan trọng hơn nữa là các quốc gia đang phát triển giành được quyền tiếp cận đã được cải thiện vào thị trường của các nước phát triển. Hoa Kỳ đặc biệt mở cửa cho những cách tiếp cận như vậy (ngoại trừ trong một số lĩnh vực được bảo hộ đặc biệt như mặt hàng đường ăn chẳng hạn) và các khách hàng của Hoa Kỳ được hưởng lợi rất nhiều.
Nhìn lại 50 năm đầu tiên của tổ chức GATT/WTO, chúng ta chú ý rằng chủ nghĩa khu vực đã không làm chậm được sự nổi lên của một hệ thống thương mại cởi mở, cũng không ngăn được sự mở rộng của bản thân tổ chức này. Hơn thế nữa, những thực tại vốn có của sự tăng trưởng không bình đẳng và sức mạnh không tương xứng đã làm cho nó khó mà đáp ứng được các quyền lợi rất đa dạng của các nước thành viên. Sử dụng thước đo về số lượng thành viên, GATT/ WTO đã trở thành một cơ chế toàn cầu thật sự; sự phổ biến tràn lan các thỏa thuận song phương và khu vực cho thấy rằng nó đã không làm thỏa mãn được tất cả các đòi hỏi về cơ chế thương mại của các nước thành viên. Sáng tạo ra những chính sách phổ quát để thỏa mãn quyền lợi của số lượng thành viên lớn lao này là một nhiệm vụ khó khăn. Trong nhiều trường hợp các thỏa thuận khu vực tham gia vào để lấp đầy khoảng trống đó.
