Thực trạng quản lý nhà nước về hiệp hội ở Việt Nam hiện nay

1. Khái quát sự phát triển của chính sách, pháp luật quản lý nhà nước về hội ở Việt Nam:

Cũng giống như nhiều quốc gia khác trên thế giới, hội đã hình thành từ rất lâu trong lịch sử Việt Nam với đa dạng các hình thức khác nhau, thể hiện rõ nhất ở hình thức tổ chức xã hội nền tảng quan trọng của người Việt từ trước tới nay là làng xã . Làng là một phức hợp của nhiều tổ chức xã hội mà đầu tiên phải kể đến là dòng họ. Hội đồng biểu tộc, hay các ban biểu tộc, là một hình thức tổ chức hiệp hội mang tính truyền thống ở các làng của người Việt, hình thành từ thời chế độ quân chủ, được duy trì qua thời kỳ thực dân và ngày nay vẫn còn tồn tại. Ở nhiều làng của người Việt còn có phường–hội, là tổ chức nghề nghiệp của những người làm nghề thủ công và buôn bán (như: phường gạo, phường vải, phường kim hoàn, phường đúc,...).

Đây là một hình thức tổ chức hiệp hội khác ngoài hội đồng tộc (họ), liên kết cư dân thông qua một dạng thỏa thuận chung ràng buộc những người cùng nghề là các “phường lệ” để bảo hộ, ổn định sản xuất, và chống cạnh tranh. Đặc biệt, làng của người Việt còn có nhiều hình thức hội khác được tổ chức theo giới tính, chức nghiệp, lứa tuổi như: hội đồng niên, đồng môn, đồng ngũ,... Các hình thức hội này hình thành từ xa xưa và vẫn tồn tại phổ biến ở nhiều địa phương . Tuy không ràng buộc chặt chẽ bằng các dòng họ và phường nghề nghiệp, nhưng chúng cũng có các quy tắc ứng xử và quy định về những dịp sinh hoạt tập thể, góp phần ràng buộc các thành viên theo một định hướng nhất định phù hợp với chuẩn mực luân lý, đạo đức chung.

Ra khỏi phạm vi của làng xã, các phường hội nghề thủ công, nghệ thuật, và thương mại với mối liên kết chặt chẽ hơn đã dần xuất hiện ở khu vực thành thị như Hà Nội . Sang thế kỷ 19, tự do hiệp hội được các nhà ái quốc đấu tranh cho độc lập của dân tộc ủng hộ và cổ vũ. Các hội ngày càng phát triển mạnh ở Việt Nam, thể hiện qua sự xuất hiện của các hình thức hiệp hội mang tính chất xã hội dân sự như các mạng lưới dạy học, truyền giảng và thảo luận các vấn đề đạo đức–xã hội (ví dụ như Hội hướng thiện đền Ngọc Sơn, Hà Nội).

Đến thế kỷ 20, sinh hoạt hội–đoàn Việt Nam càng trở nên phong phú với nhiều hình thức hội, nhóm như: hội cứu tế, công hội, nông hội, hội khuyến học, Khai Trí, phong trào Đông Kinh Nghĩa Thục.. Cho đến trước khi Việt Nam giành lại được độc lập (năm 1945), các hiệp hội đã phát triển mạnh trên cả nước, đặc biệt ở các thành phố lớn, hình thành các phong trào và tổ chức dân sự. Trong thời kỳ này, nhiều đảng phái chính trị cũng được thành lập như: Việt Nam Quang phục hội (1922), Việt Nam Thanh niên Cách mạng đồng chí hội (1925), Việt Nam Cách mệnh đảng (1926), Việt Nam Cách mạng đồng chí hội (1927), Việt Nam Quốc dân đảng (1927), Đông Dương Cộng sản đảng (1929), An Nam Cộng sản đảng (1929), Đông Dương Cộng sản liên đoàn (1929), Đảng Cộng sản Đông Dương (1930), Đại Việt Quốc dân đảng (1939), Đảng Dân chủ Việt Nam (1944). 

Trong quá trình đấu tranh giành độc lập dân tộc (1930–1945), ĐCSVN (hay Đảng Cộng sản Đông Dương) luôn đề cao các quyền lập hội và hội họp như một mục tiêu đấu tranh quan trọng. Nhiều văn kiện do Đảng ban hành trong thời kỳ này đã nêu rõ những đòi hỏi hoặc cam kết về quyền lập hội, cụ thể như: đấu tranh để “dân chúng được tự do tổ chức” (Chánh cương vắn tắt, 1930), “tự do tổ chức, ngôn luận, tụ hội, bãi công, biểu tình, thị oai tuần hành” (Nghị quyết của Trung ương toàn thể đại hội, Nghị quyết của Hội nghị ban chấp hành trung ương, 1930), kêu gọi quần chúng đấu tranh buộc chính quyền đế quốc phải “trả lại cho chúng ta quyền tự do bãi công, biểu tình và lập hội” (Một số lời kêu gọi, 1931; Thư ngỏ của Ban chấp hành trung ương gửi tất cả các đảng phái và các dân tộc ở Đông Dương, 1936).

Ngoài ra, Đảng cũng đưa ra các cam kết về bảo đảm quyền phổ thông đầu phiếu, quyền tự do dân chủ (tự do tín ngưỡng, tự do tư tưởng, ngôn luận, hội họp, đi lại), dân tộc bình quyền, nam nữ bình quyền” (Nghị quyết của Quốc dân đại hội Tân Trào tháng 8/1945 về thi hành 10 chính sách lớn của Việt Minh sau khi giành chính quyền),  ... Cùng với những yếu tố khác, đây có thể xem như là một động lực quan trọng thúc đẩy sự phát triển của các hội ở Việt Nam trong những thập kỷ đầu của thế kỷ 20 . 

Ngay sau khi đất nước giành lại được độc lập (năm 1945), Hiến pháp năm 1946 được Quốc Hội khóa I thông qua trong đó đã ghi nhận “quyền tự do tổ chức và hội họp” của công dân và nhiều quyền dân sự–chính trị khác. Tiếp đó, Luật năm 1957 được ban hành để quy định chi tiết về việc lập hội và hoạt động của các hội. Như vậy, khung pháp luật của cho tổ chức và hoạt động về hội đã được Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà xác lập từ khá sớm . 

Mặc dù vậy, trên thực tế ở miền Bắc trong thời kỳ chiến tranh chống Mỹ (1955–1975), hoạt động hiệp hội chỉ giới hạn trong các hội do Nhà nước thành lập, như là “cánh tay nối dài của nhà nước”, chẳng hạn như Hội Phụ nữ, Liên đoàn Lao động, Đoàn Thanh niên, Đội Thiếu niên, Hội Luật gia...Các phong trào và tổ chức hiệp hội dân sự đúng nghĩa chỉ được tiếp tục duy trì ở miền Nam cho đến năm 1975. Sau năm 1975, mô hình của miền Bắc được áp dụng trên cả nước và duy trì cho đến trước Đổi Mới (1986). Trong mô hình này, các tổ chức xã hội đều do Nhà nước thành lập, được Nhà nước bao cấp (với mức độ khác nhau nhất định) và đặt dưới sự quản lý về mọi mặt của Nhà nước . 

Trong thời kỳ chiến tranh, ở miền Bắc, ngoài ĐCSVN còn có hai đảng chính trị khác là Đảng Dân chủ Việt Nam (1944–1988) và Đảng Xã hội Việt Nam (1946 1988). Hai đảng này vẫn tồn tại và hoạt động song song với Đảng Cộng sản kể cả sau khi kết thúc chiến tranh (đến tận năm 1988), tuy nhiên cũng mang tính chất là những “cánh tay nối dài” của ĐCSVN . 

Chính sách Đổi Mới do ĐCSVN thực hiện từ năm 1986 không những làm thay đổi diện mạo nền kinh tế, mà còn dẫn đến những thay đổi đáng kể về cơ cấu cấu trúc xã hội ở Việt Nam, trong đó không gian dành cho các tổ chức xã hội đã mở rộng hơn so với thời kỳ trước đó. Một mặt, các hội từ chỗ chịu sự giới hạn và kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước đã dần được tự chủ và độc lập hơn. Nhiều hình thức hiệp hội có tính độc lập tương đối, hoặc ít phụ thuộc và không nằm dưới sự điều hành trực tiếp của Nhà nước đã được phép thành lập và hoạt động.

Mặt khác, pháp luật được Nhà nước quan tâm xây dựng và hoàn thiện để thực thi quyền tự do hiệp hội của người dân. Các hội có điều kiện phát triển với số lượng gia tăng nhanh chóng, đa dạng về hình thức, quy mô và mục đích hoạt động. Hội chịu sự điều chỉnh của pháp luật và có trách nhiệm giải trình trước Nhà nước, người dân, các thành viên của hội và với các tổ chức, cá nhân khác có liên quan trong quá trình hoạt động. Những thay đổi này diễn ra đồng thời với sự đổi mới ở trong nhận thức và chính sách ngày càng cởi mở hơn của Nhà nước và ĐCSVN về vấn đề quyền con người. 

Trong khoảng ba thập niên vừa qua, hàng ngàn tổ chức hội mới được thành lập với các tên gọi khác nhau như: tổ chức xã hội, tổ chức quần chúng, tổ chức nhân dân, tổ chức xã hội dân sự . Cụ thể, về số lượng, nếu như trước Đổi mới (1986), cả nước chỉ có gần 30 hội quần chúng, chủ yếu do nhà nước thành lập, thì theo số liệu thống kê của Bộ Nội vụ, ở thời điểm tháng 3 năm 2005, Việt Nam đã có hơn 300 hội cấp quốc gia, 1250 hội cấp tỉnh . Đến năm 2014, cả nước có 52.565 hội, trong đó bao gồm 483 hội hoạt động phạm vi cả nước, 52.082 hội hoạt động phạm vi địa phương . Trong những năm gần đây, trung bình mỗi năm có khoảng trên 10 hội, hiệp hội có phạm vi hoạt động toàn quốc được cấp phép thành lập . 

Một nghiên cứu từ năm 2006 đã cho thấy, có 65–70 triệu/82 triệu (chiếm khoảng 77%) người dân Việt Nam đang tham gia ít nhất một hiệp hội, nhiều người tham gia đồng thời 2,3 hội. Chỉ tính riêng 5 tổ chức chính trị – xã hội là Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam, Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam đã có số hội viên vào khoảng trên 30 triệu người . 

Tuy nhiên, hầu hết các tổ chức thành lập hội mới thành lập ở Việt Nam từ Đổi mới đến nay đều có quy mô nhỏ, phạm vi hoạt động giới hạn dưới 2 hình thức chủ yếu là các tổ chức phi chính phủ (NGOs) và các tổ chức/nhóm dựa trên cộng đồng (CBOs) . 

2. Cơ chế quản lý nhà nước về hội ở Việt Nam hiện nay:

Cơ chế quản lý nhà nước, theo cách hiểu phổ biến, là tổng hợp những thiết chế (cơ quan/tổ chức) và thể chế (quy trình/thủ tục) được pháp luật quy định để nhà nước sử dụng trong quản lý xã hội. Cơ chế quản lý nhà nước về hội cũng mang những đặc điểm chung của cơ chế quản lý nhà nước, tuy nhiên có nội dung quản lý riêng. Theo tác giả Nguyễn Minh Phương, xét chung, nội dung chính của quản lý nhà nước về hội ở Việt Nam hiện nay bao gồm các khía cạnh sau : 

1) Quy định về quyền lập hội của công dân Việt Nam; 2) Quan niệm về hội, quỹ; 3) Quy định quyền và nghĩa vụ của hội; 4) Quy định điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập hội; 5) Trách nhiệm của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cho phép thành lập hội; 6) Quy định về pháp nhân của hội, quỹ; 7) Quy định về tạo nguồn tài chính cho hội; 

8) Chính sách khuyến khích phát triển các cơ sở cung ứng dịch vụ ngoài công lập; 

9) Quy định về hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam; 

10) Quy định về ký kết và thỏa thuận quốc tế của các tổ chức xã hội nghề nghiệp ký kết với tổ chức nước ngoài. 

Với tính chất là một cơ chế pháp lý, cơ chế quản lý nhà nước về hội ở Việt Nam từ trước tới nay có thể được nhìn nhận thông qua các việc phân tích các văn bản pháp luật mà Nhà nước đã ban hành kể từ khi giành độc lập (1945). 

Về vấn đề này, chỉ sau khoảng nửa năm từ khi tuyên bố nước Việt Nam độc lập, ngày 22/4/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã thay mặt Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Sắc lệnh số 52 quy định về thành lập hội. Tiếp theo đó, Hiến pháp năm 1946 – bản hiến pháp đầu tiên của Việt Nam đã hiến định quyền tự do hiệp hội tại Điều thứ 10 (cùng với các tự do ngôn luận, tự do xuất bản, tự do tín ngưỡng, tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài). Quyền tự do lập hội sau đó được tái khẳng định trong tất cả các bản Hiến pháp tiếp theo (1959, 1980, 1992 và 2013) của Việt Nam . 

Bên cạnh quy định trong Sắc lệnh số 52 và Hiến pháp 1946, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà cũng sớm ban hành một đạo luật riêng có tên gọi là Luật quy định quyền lập hội (theo Sắc lệnh số 102/SL/L004 ngày 20 tháng 5 năm 1957 của Chủ tịch Hồ Chí Minh, gọi tắt là Luật về Hội năm 1957) . Luật này khẳng định sự tôn trọng và bảo đảm quyền lập hội của nhân dân: “Quyền lập hội của nhân dân được tôn trọng và bảo đảm” (Điều 1), đồng thời còn bao gồm một số quy định nhằm bảo đảm thực hiện quyền, trong đó khẳng định chủ thể của quyền lập hội là mọi công dân, trừ những người mất quyền công dân hoặc đang bị truy tố trước pháp luật (Điều 2); nội dung quyền là tự do vào (gia nhập) và ra hội (Điều 2); các biện pháp bảo vệ quyền (Điều 2 và 7). Ngày 14/6/1957, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 258/TTg quy định chi tiết thi hành Sắc lệnh số 102/SL–L004 ngày 20/5/1957 về quyền lập hội. Đây có thể xem là những văn bản pháp lý đầu tiên của nước ta xác lập cơ chế bảo đảm quyền lập hội và quản lý nhà nước về hội và tổ chức phi chính phủ. 

Xét về mặt thể chế, Điều 1, Luật về Hội năm 1957 nêu rằng: “Lập hội phải có mục đích chính đáng, phù hợp với lợi ích nhân dân, có tác dụng đoàn kết nhân dân, để góp phần xây dựng chế độ dân chủ nhân dân của nước ta“. Nối tiếp quy định đó, Điều 8 Luật này quy định: 

Người nào lợi dụng quyền lập hội để hoạt động nguy hại đến lợi ích nước nhà, lợi ích nhân dân như là chống pháp luật, chống lại chế độ, chống lại chính quyền dân chủ nhân dân, chia rẽ dân tộc, hại đến thuần phong mỹ tục, phá hoại sự nghiệp đấu tranh cho hòa bình, thống nhất, độc lập, dân chủ của Tổ quốc, phá tình hữu nghị giữa nhân dân ta với nhân dân các nước, tuyên truyền chiến tranh, sẽ bị truy tố trước tòa án và xử phạt theo luật pháp hiện hành, hội có thể bị giải tán và tài sản của hội có thể bị tịch thu. 

Đi sâu hơn về mặt thủ tục, Luật về Hội năm 1957 quy định lập hội phải xin phép” (Điều 3). Về mặt đối tượng điều chỉnh, Luật về Hội năm 1957 không áp dụng “các hội có mục đích kinh tế” (Điều 10) và “các đoàn thể dân chủ và các đoàn thể nhân dân đã tham gia Mặt trận dân tộc thống nhất trong thời kỳ kháng chiến, được Quốc hội và Chính phủ công nhận” (Điều 9). 

Như vậy, có thể thấy Luật năm 1957 mới chỉ đề cập đến những vấn đề trong quản lý nhà nước về hội, với nội dung thể hiện tương đối hợp lý, ngoại trừ quy định các Điều 9 và Điều 8 cho thấy xu hướng phân biệt các loại hội và nỗ lực kiểm soát hoạt động của các hội mới của Nhà nước. 

Về mặt pháp lý, cho đến nay Luật năm 1957 vẫn có hiệu lực thi hành, nhưng trên thực tế đã bị thay thế bởi một số Nghị định của Chính phủ. Chính sách, pháp luật về quản lý nhà nước về hội ở Việt Nam có nhiều thay đổi kể từ sau Đổi mới, đặc biệt là sau Hiến pháp 1992. 

Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định theo hướng mở rộng các quyền con người, đặc biệt là các quyền dân sự, chính trị. Để thực hiện các quy định về quyền con người trong Hiến pháp năm 1992, một số văn bản pháp luật đã được Chính phủ ban hành, trong đó bao gồm các văn bản về hội. 

Văn bản đầu tiên trong số đó là Nghị định số 88/2003/NĐ–CP năm 2003 của Chính phủ về việc đăng ký và thành lập hội. Nghị định này sau đó đã được thay thế bằng Nghị định số 45/2010/NĐ–CP quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 33/2012/NĐ–CP ngày 13/4/2012). Các Nghị định này là những văn bản pháp luật chủ chốt điều chỉnh các quan hệ về hội ở Việt Nam từ sau 1992. 

Xét riêng về các NGOs, Nghị định 35/NĐ–HĐBT ngày 28/01/1992 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về công tác quản lý khoa học và công nghệ là văn kiện có ý nghĩa rất quan trọng. Với quy định “Các cơ sở sản xuất, kinh doanh thuộc mọi thành phần kinh tế được thành lập các đơn vị nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ trực thuộc” (Điều 4), Nghị định này đã tạo ra bước ngoặt cho việc thành lập và hoạt động của các NGOs. Tiếp theo đó, năm 1999, Thủ tướng 

Chính phủ đã ban hành Quy chế cho các quỹ xã hội và từ thiện. Văn bản này tiếp tục mở rộng thêm không gian cho việc thành lập và hoạt động của các NGOs. Luật về Khoa học và Công nghệ được Quốc hội thông qua năm 2000 tiếp tục tạo thuận lợi cho sự phát triển của các NGOs ở Việt Nam, vì họ được đăng ký là các tổ chức khoa học và công nghệ trong khuôn khổ của Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA). 

Tiếp cận từ khái niệm rộng về hội, Luật Hợp tác xã được Quốc Hội thông qua năm 1996 (sửa đổi năm 2001, 2012) cũng có ý nghĩa trong việc thúc đẩy sự phát triển của các hội ở Việt Nam kể từ sau Hiến pháp 1992. Luật này đã tạo cơ sở pháp lý để xây dựng mô hình hợp tác xã kiểu mới mà có các đặc điểm như là một hội thực sự, khác biệt một cách cơ bản với mô hình hợp tác xã trong thời kỳ chiến tranh. Bộ luật Dân sự được thông qua năm 1995 (sửa đổi, bổ sung năm 2005, 2015) cũng góp phần củng cố nền tảng pháp lý cho việc thành lập và hoạt động của các hội. 

Bên cạnh những văn bản pháp luật đã nêu trên, vấn đề quản lý nhà nước về hội còn được đề cập trong một số văn bản pháp luật khác của Việt Nam kể từ sau 1992. Ví dụ, Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo từ năm 2002 và năm 2007 lần đầu tiên đã đề cập đến vai trò của các NGOs và các tổ chức hội trong nước, cho rằng đây là những bộ phận không thể tách rời của các nhân tố trong kế hoạch phát triển đất nước. Hay Chiến lược phát triển kinh tế và xã hội của Việt Nam từ năm 2001 đến năm 2010 đã bắt đầu khuyến khích sự tham dự của người dân trong mọi mặt đời sống kinh tế chính trị và xã hội với khẩu hiệu: “Dân biết, dân bàn, dân làm và dân kiểm tra“, từ đó tạo các cơ hội thực tế cho các NGOs và tổ chức xã hội khác tham gia cung cấp dịch vụ công. Một loạt nghị định đã cụ thể hoá cơ hội này, cụ thể như Nghị định 79/2003/NĐ–CP ban hành Quy chế thực hiện dân chủ, Nghị định 88/2003/NĐ–CP, Nghị định 177/2004/NĐ–CP, Nghị định số 53/2006/NĐ–CP, Nghị định 148/2007/NĐ–CP... Bên cạnh đó, Nhà nước bước đầu đã hỗ trợ kinh phí cho các hội hoạt động có nhiệm vụ gắn với nhiệm vụ của Nhà nước (Quyết định 21/2003/QĐ–TTg) và quy định cơ chế cho phép các hội nhận tài trợ của các INGOs (Quyết định 64/2001/QĐ–TTg) và ban hành cơ chế tạo điều kiện cho hội tham gia tư vấn, phản biện, giám định xã hội. 

Từ những phân tích ở trên, có thể thấy sự phát triển liên tục của khung pháp luật về quản lý nhà nước về hội ở Việt Nam từ khi giành độc lập đến nay, đặc biệt là từ sau Đổi mới (1986). Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là hệ thống pháp luật hiện hành của nước ta trong lĩnh vực này đã hoàn thiện. Trên thực tế, cả việc đăng ký và tổ chức hoạt động của các hội ở Việt Nam hiện vẫn còn gặp nhiều khó khăn do nhiều nguyên nhân, trong đó cơ bản là sự bất cập trong hoạt động quản lý nhà nước. Đây là nhận định không chỉ của các hội, các NGOs mà còn của chính các cơ quan nhà nước. 

3. Những ưu điểm và hạn chế của khung pháp luật hiện hành về quản lý nhà nước về hội ở Việt Nam:

Về mặt đường lối, kể từ khi thực hiện công cuộc Đổi mới vào năm 1986, Đảng Cộng sản Việt Nam nhất quán chủ trương tạo điều kiện thuận lợi cho sự thành lập và hoạt động của các hội. Nghị quyết Đại hội Đảng XI (năm 2011) khẳng định: “Mở rộng và đa dạng hóa các hình thức tập hợp nhân dân tham gia các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội, các hội nghề nghiệp, văn hóa, hữu nghị, từ thiện, nhân đạo” và “hỗ trợ, khuyến khích các hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân“. Văn kiện Đại hội toàn quốc lần thứ XII của Đảng năm 2016 chứa đựng một số điểm mới theo hướng thúc đẩy hoạt động của các hội, cụ thể như sau: 

– Về phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, Văn kiện nêu: “Phát huy mạnh mẽ mọi nguồn lực, mọi tiềm năng sáng tạo của nhân dân“; “Tôn trọng những điểm khác biệt không trái với lợi ích chung của quốc gia – dân tộc“. Để thực hiện phương châm này, Văn kiện bổ sung một số giải pháp mới, nổi bật là: “Tiếp tục thể chế hoá và cụ thể hoá các quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về đại đoàn kết toàn dân tộc; hoàn thiện và thực hiện có hiệu quả các cơ chế, chính sách phát huy vai trò của nhân dân trong việc quyết định những vấn đề lớn của đất nước; khắc phục những hạn chế, bảo đảm tác dụng, hiệu quả thực chất hoạt động giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội”. 

– Về phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, Văn kiện bổ sung quy định: “Dân chủ phải được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tập trung xây dựng những văn bản pháp luật liên quan trực tiếp đến quyền làm chủ của nhân dân”, đồng thời nêu một số nhiệm vụ, giải pháp mới để thực hiện định hướng này, trong đó bao gồm cụ thể hoá và nâng cao chất lượng các hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện; thể chế hoá và thực hiện tốt phương châm “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, giám sát” (bổ sung nội dung “giám sát“); tổ chức thực hiện tốt các quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQ và các tổ chức chính trị – xã hội. 

Về mặt pháp luật, khung pháp lý hiện hành về quản lý nhà nước về hội của Việt Nam bao gồm nhiều văn bản luật điều chỉnh các vấn đề khác nhau, với các loại hình tổ chức khác nhau, trong đó có hiệu lực pháp lý cao nhất là Hiến pháp 2013 (Điều 25 ghi nhận quyền lập hội), còn văn bản có hiệu lực trực tiếp điều chỉnh việc thành lập và hoạt động của các hội là Nghị định số 45/2010/NĐ–CP quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội (thay thế cho Nghị định 88/2003). Nghị định này được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 33/2012/NĐ–CP ngày 13/4/2012 của Chính phủ và được cụ thể hoá bởi Thông tư số 03/2013/TT–BNV ngày 16 tháng 04 năm 2013 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ.

Điều 5 Nghị định số 45/2010/NĐ–CP quy định 5 điều kiện thành lập hội, bao gồm: 1. Có mục đích hoạt động không trái với pháp luật; không trùng lặp về tên gọi và lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trên cùng địa bàn lãnh thổ. 2. Có điều lệ. 3. Có trụ sở. 4. Có số lượng công dân, tổ chức Việt Nam đăng ký tham gia thành lập hội. Số lượng tối thiểu thành viên của hội được xác định theo phạm vi hoạt động, cụ thể: cả nước hoặc liên tỉnh là 100, trong tỉnh là 50, trong huyện là 20, trong xã là 10. Với hiệp hội của các tổ chức kinh tế có phạm vi hoạt động cả nước thì số lượng tối thiểu thành viên là 11, phạm vi hoạt động trong tỉnh là 5. Riêng các hội nghề nghiệp có tính đặc thù chuyên môn thì số lượng thành viên tối thiểu sẽ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét quyết định từng trường hợp cụ thể. 

Theo Điều 1 Nghị định số 33/2012/NĐ–CP ngày 13/4/2012 của Chính phủ (sửa đổi, bổ sung các Điều 6,9,13,25 của Nghị định số 45/2010/NĐ–CP) thì hồ sơ xin phép thành lập hội cần gửi đến: Bộ Nội vụ đối với hội có phạm vi hoạt động cả nước hoặc liên tỉnh; Sở Nội vụ đối với hội có phạm vi hoạt động trong tỉnh, huyện, xã; Phòng Nội vụ (trong trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ủy quyền cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện thành lập hội có phạm vi hoạt động trong xã). Cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi nhận hồ sơ xin phép thành lập hội phải có giấy biên nhận và trong thời hạn ba mươi ngày làm việc kể từ ngày nhận hồ sơ đầy đủ, hợp pháp phải có trách nhiệm xem xét, quyết định cho phép thành lập hội; trường hợp không đồng ý phải có văn bản trả lời và nêu rõ lý do.

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định cho phép thành lập cũng ra quyết định phê duyệt điều lệ hội khi điều lệ đã được đại hội thông qua. Trong thời hạn ba mươi ngày làm việc kể từ ngày đại hội kết thúc, ban lãnh đạo hội gửi một bộ hồ sơ báo cáo kết quả đại hội đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định cho phép thành lập và trong thời hạn ba mươi ngày làm việc kể từ ngày nhận được hồ sơ đầy đủ, hợp pháp cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải ra quyết định phê duyệt điều lệ. Trường hợp điều lệ hội có nội dung chưa phù hợp với quy định của pháp luật thì cơ quan nhà nước có thẩm có quyền từ chối phê duyệt và yêu cầu, hướng dẫn ban lãnh đạo hội hoàn chỉnh điều lệ hội phù hợp với quy định của pháp luật. Điều lệ hội có hiệu lực kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định phê duyệt”. 

Đối với việc chia, tách; sáp nhập, hợp nhất hội, theo Điều 1 Nghị định số 33/2012/NĐ–CP, hội thực hiện việc chia, tách, sáp nhập, hợp nhất gửi trực tiếp hoặc qua bưu điện một bộ hồ sơ đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định cho phép thành lập và cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực hội hoạt động. Trong thời hạn ba mươi ngày làm việc kể từ ngày nhận hồ sơ đầy đủ, hợp pháp cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định cho phép thành lập phải xem xét, quyết định cho phép việc chia, tách, sáp nhập, hợp nhất hội.

Các hội chia, sáp nhập, hợp nhất (trừ trường hợp tách hội) chấm dứt tồn tại và hoạt động sau khi có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chia, sáp nhập, hợp nhất hội. Các quyền và nghĩa vụ của hội chia, sáp nhập, hợp nhất được chuyển giao cho các hội mới. Đối với trường hợp tách hội, thi hội tách và hội thành lập mới do tách hội phải cùng nhau chịu trách nhiệm về quyền và nghĩa vụ của hội trước khi tách. 

Điều 23 Nghị định số 45/2010/NĐ–CP quy định các quyền của hội bao gồm: 1. Tổ chức, hoạt động theo điều lệ hội đã được phê duyệt; 2. Tuyên truyền mục đích của hội; 3. Đại diện cho hội viên trong mối quan hệ đối nội, đối ngoại có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của hội; 4. Bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên phù hợp với tôn chỉ, mục đích của hội; 5. Tổ chức, phối hợp hoạt động giữa các hội viên vì lợi ích chung của hội; hoà giải tranh chấp trong nội bộ hội; 6. Phổ biến, huấn luyện kiến thức cho hội viên; cung cấp thông tin cần thiết cho hội viên theo quy định của pháp luật; 7. Tham gia chương trình, dự án, đề tài nghiên cứu, tư vấn, phản biện và giám định xã hội theo đề nghị của cơ quan nhà nước; cung cấp dịch vụ công về các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của hội, tổ chức dạy nghề, truyền nghề theo quy định của pháp luật; 8. Thành lập pháp nhân thuộc hội theo quy định của pháp luật; 9. Tham gia ý kiến vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến nội dung hoạt động của hội theo quy định của pháp luật. Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các vấn đề liên quan tới sự phát triển hội và lĩnh vực hội hoạt động. Được tổ chức đào tạo, bồi dưỡng, tổ chức các hoạt động dịch vụ khác theo quy định của pháp luật và được cấp chứng chỉ hành nghề khi có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật; 10. Phối hợp với cơ quan, tổ chức có liên quan để thực hiện nhiệm vụ của hội; 11. Được gây quỹ hội trên cơ sở hội phí của hội viên và các nguồn thu từ hoạt động kinh doanh, dịch vụ theo quy định của pháp luật để tự trang trải về kinh phí hoạt động: 12. Được nhận các nguồn tài trợ hợp pháp của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật. Được nhà nước hỗ trợ kinh phí đối với những hoạt động gắn với nhiệm vụ của nhà nước giao; 13. Cơ quan Trung ương hội có phạm vi hoạt động trong toàn quốc được gia nhập các tổ chức quốc tế tương ứng và ký kết, thực hiện thỏa thuận quốc tế theo quy định của pháp luật và báo cáo cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hội hoạt động, cơ quan quyết định cho phép thành lập hội về việc gia nhập tổ chức quốc tế tương ứng, ký kết, thực hiện thỏa thuận quốc tế. 

Như vậy, xét tổng thể, những quy định pháp luật nêu trên là tương đối đồng bộ để điều chỉnh các vấn đề về tổ chức và hoạt động của các hội. Khung pháp luật hiện hành đã thừa nhận sự tồn tại của nhiều dạng hội và cho phép các hội ở Việt Nam chủ động thực hiện và tham gia vào nhiều hoạt động khác nhau tùy thuộc vào loại hình tổ chức khác nhau. Đây là những tiền đề quan trọng cho sự phát triển của các hội ở Việt Nam. 

Tuy nhiên, khung pháp luật hiện hành về vấn đề này của Việt Nam cũng còn một số điểm bất cập, cụ thể như sau: 

– Về cấu trúc, hệ thống pháp Luật về Hội và tự do hiệp hội khá phức tạp, với nhiều loại hình văn bản, trong khi nhiều vấn đề vẫn chưa được quy định rõ ràng, phù hợp, chẳng hạn như về các tổ chức không có hội viên và các tổ chức tại cộng đồng; quy định về đầu mối quản lý thống nhất các hội; cơ chế đánh giá, giám sát trách nhiệm giải trình và tính công khai, minh bạch của các hội; chính sách khuyến khích và ưu đãi thuế dành cho các hội hoạt động phi lợi nhuận, vì lợi ích công cộng, cơ chế đối thoại và hợp tác giữa các hội với nhà nước và khu vực tư nhân... 

– Về chủ thể và nội dung của quyền, việc giới hạn chủ thể quyền chỉ là công dân trong Điều 25 Hiến pháp 2013 hẹp hơn so với pháp luật quốc tế và xu hướng trên thế giới, trong khi về nội dung, khái niệm “quyền lập hội” được dùng trong Điều 25 Hiến pháp 2013 (và các hiến pháp trước đây của Việt Nam) hẹp hơn khái niệm “quyền tự do hiệp hội” theo luật nhân quyền quốc tế. Những bất cập này hiện đang gây khó khăn cho việc xây dựng Luật về Hội và việc thực hiện pháp luật về hội, vì thực tế trong bối cảnh toàn cầu hoá, không thể loại trừ hàng triệu người nước ngoài đang sinh sống, làm việc hợp pháp ở Việt Nam tham gia các hội của họ hoặc của Việt Nam, ví dụ như các công đoàn, hay các hội đồng hương, hội doanh nghiệp... Ngoài ra, trong thực tế, quyền hiệp hội không thể chỉ giới hạn trong việc “lập hội” (hay thành lập, tham gia hội theo như quy định tại Điều 25 Hiến pháp 2013. 

– Về các điều kiện thành lập hội, với những quy định hẹp và cứng nhắc nêu trên trong Nghị định 45/CP (và trong chế định về pháp nhân của BLDS năm 2015), nhiều dạng hội khó hoặc không thể thành lập đúng pháp luật. Thực tế trong những năm vừa qua cho thấy có nhiều nhóm, câu lạc bộ, mạng lưới, diễn đàn, hội đoàn... đã hình thành và hoạt động sôi nổi trên cả nước, song do thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng nên không thể làm các thủ tục thành lập, vì thế rơi vào tình trạng bị coi là bất hợp pháp hoặc “chưa được nhà nước thừa nhận”. Điều này đi ngược với xu hướng tất yếu của các xã hội hiện đại mà trong đó không thể thiếu và không thể cấm hoạt động của các hội đoàn, nhóm, mạng lưới, diễn đàn... 

– Về mối quan hệ giữa các hội, pháp luật hiện chưa bảo đảm sự bình đẳng giữa các tổ chức, hội đoàn trong xã hội. Do đặc điểm chính trị và lịch sử, hệ thống các tổ chức chính trị–xã hội hiện có địa vị và quyền lợi cao hơn nhiều so với các tổ chức, hội đoàn khác, tiếp theo là các tổ chức chính trị – xã hội – nghề nghiệp và các tổ chức bảo trợ (còn gọi là các “hội đặc thù”). 

– Về việc gây quỹ và tổ chức các hoạt động của hội, hiện có nhiều loại quy định khác nhau với các loại tổ chức và hoạt động khác nhau, song quan điểm chung cho rằng các quy định đó mang tính chất phiền hà, phức tạp và khắt khe hơn so với nhiều quốc gia khác. Đây là một trong những nguyên nhân khiến cho lượng tài trợ phi chính phủ mà Việt Nam nhận được trong một số năm gần đây rất thấp, chỉ tương đương hoặc nhỉnh hơn một chút so với Lào và Campuchia, trong khi dân số Việt Nam gấp nhiều lần những quốc gia này. 

– Về cơ chế bảo vệ quyền tự do hiệp hội, để bảo vệ quyền này, các hội có thể sử dụng các cơ chế khiếu nại, tố cáo hoặc khởi kiện theo thủ tục hành chính hay tư pháp. Tuy nhiên, từ một số vụ việc cho thấy khiếu nại về quyền lập hội của người dân chưa được các cơ quan hành chính giải quyết kịp thời, thấu đáo trong khi chưa có vụ việc nào liên quan đến tự do hiệp hội được tòa án các cấp thụ lý. 

Nhận định một cách khái quát, khung pháp luật hiện hành về quản lý nhà nước về hội trong Nghị định 45/CP, BLDS năm 2015 và các văn bản pháp luật liên quan của Việt Nam hiện vẫn thiên về tạo thuận lợi cho cơ quan hành chính, coi nhẹ sự tự do ý chí trong việc thành lập và tham gia các hội đoàn của người dân. Nói cách khác, cách tiếp cận của Nhà nước với quyền tự do hiệp hội hiện vẫn theo hướng “ban phát”, “quản lý”, chưa phải là tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm theo như quy định của Hiến pháp 2013. Đây chính là lý do nhiều tổ chức quốc tế, trong đó có Ủy ban Nhân quyền Liên hợp quốc, đã khuyến nghị Nhà nước Việt Nam xóa bỏ những trở ngại đối với việc đăng ký và hoạt động của các hội, đặc biệt là của các NGOs hoạt động trên lĩnh vực quyền con người.