Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải phóng mặt bằng là vấn đề ảnh hưởng rất lớn và trực tiếp đến đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội, tập quán, tâm linh, trong đó có tác động rất lớn tới quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.
Vấn đề thu hồi đất (THĐ), bồi thường (BT), hỗ trợ (HT), tái định cư (TĐC) và giải phóng mặt bằng (GPMB) là hết sức phức tạp, bởi nó ảnh hưởng rất lớn và trực tiếp đến đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội, tập quán, tâm linh, đặc biệt là quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Xây dựng khái niệm là yếu tố tiên quyết để tạo lập cơ sở lý luận trong khoa học pháp lý. Do đó, khi nghiên cứu về thực hiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải phóng mặt bằng, trước hết, chúng ta phải làm rõ các khái niệm liên quan.
Mục lục bài viết
1. Khái niệm thu hồi đất:
Hiện nay có rất nhiều định nghĩa về thu hồi đất khác nhau. Tuy nhiên, thu hồi đất được định nghĩa trong Luật đất đai như sau:
Luật đất đai năm 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định nhằm phục vụ phát triển KT-XH và lợi ích an ninh quốc gia”.
Từ những khái niệm trên, cho thấy thu hồi đất có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, thu hồi đất là một trong những phương thức của Nhà nước để thực hiện quyền đại diện chủ hữu về đất đai được pháp luật đất đai quy định. Nhà nước không phải là chủ sở hữu đất đai mà chỉ là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Pháp luật quy định quyền đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước. Vì vậy, Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất phải tuân theo các quy định của pháp luật.
Thứ hai, thu hồi đất được thực hiện thông qua một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền có tên gọi là quyết định thu hồi đất, trong đó xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do bị thu hồi, mục đích thu hồi và diện tích đất bị thu hồi. Quyết định này là căn cứ pháp lý chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất.
Thứ ba, thu hồi đất không chỉ chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân với một mảnh đất nhất định mà còn gây ra những hậu quả xã hội như cuộc sống sinh hoạt và sản xuất của họ bị đảo lộn, rơi vào hoàn cảnh không có nghề nghiệp hoặc không có chỗ ở.
Thứ tư, thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu Nhà nước và xã hội như để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế-xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng; hoặc để để xử lí các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng hay do hết thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất trả lại đất.
2. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất:
Theo từ điển thông dụng thì bồi thường được hiểu là: “Đền bù những tổn hại đã gây ra”. Riêng lĩnh vực đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi đất (trước đây là bồi thường thiệt hại hay đền bù thiệt hại) được ghi nhận từ rất sớm tại nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội Đồng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập đến việc “bồi thường cho người có ruộng đất bị trung dụng”. Tiếp theo, Luật đất đai năm 1987 ra đời, cùng với đó là sự ra đời của các văn bản hướng dẫn thi hành, lúc này thuật ngữ “bồi thường” đã bị thay thế bởi thuật ngữ “đền bù”. Sau đó thuật ngữ “đền bù thiệt hại” lại được tiếp tục sử dụng trong Luật đất đai năm 1993, luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 1998 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, thuật ngữ “bồi thường” lại được sử dụng trở lại trong Luật đất đai năm 2003. Theo Khoản 6 Điều 4 Luật đất đai năm 2003 và Điều 3 Luật đất đai 2013 đưa ra cách giải thích khái niệm này như sau “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người thu hồi đất”. Đặc biệt, theo quy định mới của Luật Đất đai 2013 việc xác định mức bồi thường cho người có đất bị thu hồi với sử dụng có thời hạn không chỉ căn cứ vào loại đất, đối tượng sử dụng đất mà còn căn cứ vào thời hạn sử dụng đất còn lại của người sử dụng vào loại đất đó. So với theo Luật đất đai 2003 thì chưa căn cứ vào thời hạn sử dụng đất còn lại.
3. Khái niệm hỗ trợ và tái định cư:
3.1. Khái niệm hỗ trợ khi thu hồi đất:
Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới. Theo đó, để cụ thể hơn về các khoản hỗ trợ,
– Hỗ trợ di chuyển;
– Hỗ trợ ổn định đời sống và ổn định sản xuất;
– Hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm;
– Hỗ trợ người đang thuê nhà không thuộc sở hữu Nhà nước;
– Hỗ trợ khi thu hồi đất công ích của xã, phường, thị trấn;
– Hỗ trợ khác.
Ngoài ra, để chính sách hỗ trợ cho người dân được cụ thể và bao quát hơn, Luật đất đai 2013 đã được đưa ra khái niệm như sau: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển”.
Trong đó, điểm đổi mới của NĐ 47/2014/NĐ-CP, ban hành ngày 15 tháng 5 năm 2014 so với NĐ 197/2004/NĐ-CP là đã tách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm thành 2 điều riêng biệt (điều 20 và điều 21) tùy theo Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp hay thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà có những quy định cụ thể. Và nghị định này còn bổ sung thêm về hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở.
“Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lí trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Có thể cho rằng bồi thường là chế định pháp luật độc lập và hệ quả tất yếu của việc thu hồi đất; còn hỗ trợ được xem như biện pháp bổ sung và là sự “kéo dài” của quá trình bồi thường, đóng vai trò khoả lấp khoảng trống mà các quy định về bồi thường chưa giải quyết được, nhằm bù đắp một cách thỏa đáng những thiệt hại do bị Nhà nước thu hồi đất gây ra. Bởi vì, khi Nhà nước thu hồi đất, mặc dù đối tượng bị thu hồi chỉ là một diện tích đất song thiệt hại đối với người dân không chỉ nằm ở đó. Ngoài các thiệt hại hữu hình về giá trị quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, cây trồng vật nuôi còn các thiệt hại vô hình khác như mất ổn định cuộc sống, mất chỗ ở, mất tư liệu sản xuất, phải học nghề mới, bị thiệt hại về tinh thần…”.
Việc thu hồi đất gây ra vô số những hệ quả, nhất là đối với đời sống, sinh hoạt, làm việc của nhân dân. Nước ta vốn là một nước nông nghiệp, “miếng cơm, manh áo” của người nông dân đều trông chờ vào hạt lúa trên đồng, trông mong vào từng tấc đất. Chính vì vậy, có rất nhiều người dân sau khi bị thu hồi đất, mặc dù đã được bồi thường theo đúng chính sách của nhà nước. Tuy nhiên họ lại không biết tương lai họ làm gì để sinh sống vì cả đời họ chỉ biết làm ruộng, làm đồng. Nhằm bù đắp những tổn thất và giúp đỡ những người bị thu hồi đất vượt qua khó khăn từ việc thu hồi đất, nhanh chóng ổn định về đời sống sản xuất; Nhà nước đã quy định và tổ chức thực hiện nhiều chính sách hỗ trợ cho người bị thu hồi đất. Theo Khoản 14 Điều 4 Luật đất đai năm 2013 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi”.
3.2. Khái niệm tái định cư khi nhà nước thu hồi đất:
Theo quan điểm của các nghiên cứu khoa học về định cư và tái định cư, khái niệm về tái định cư được hiểu là việc lập cư tại một chỗ ở mới cho một cộng đồng đã định cư ở một nơi khác. Trong trường hợp cộng du cư chuyển sang sống cố định thì người ta sử dụng thuật ngữ định cư. Tái định cư có 2 dạng: Tái định cư tại chỗ, tái định cư không tại chỗ.
Theo Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành lại không đưa khái niệm về tái định cư. Theo Khoản 2 Điều 86 Luật đất đai năm 2013: “Người có đất thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí tái định cư…” và Khoản 4 Điều 86 Luật đất đai năm 2013: “Trường hợp người có đất thu hồi được bố trí tái định cư mà tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu thì được Nhà nước hỗ tro tiền đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu.”
Theo Điểm a Khoản 1 Điều 6
Căn cứ vào các quy định trên, khái niệm về tái định cư có thể hiểu là: “Tái định cư là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở mới hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải chuyển chỗ ở”.
Bên cạnh đó, có một số ý kiến cho rằng: Tái định cư là một khái niệm mang nội hàm khá rộng, dùng để chỉ những ảnh hưởng tác động đến đời sống của người dân do bị mất tài sản và nguồn thu nhập trong quá trình phát triển dự án gây ra, bất kể có phải di chuyển hay không và các chương trình nhằm khôi phục cuộc sống của họ. Tái định cư bao hàm cả việc thực hiện chính sách bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất. Tái định cư theo nghĩa hẹp là quá trình di chuyển người dân đến nơi ở mới.
Thực tế diễn ra cho thấy, việc thu hồi đất dẫn tới hệ quả rất nhiều người dân không còn nơi ăn chốn ở, phải di chuyển đến nơi khác để sinh sống, cuộc sống của họ gặp vô số khó khăn cho nên Nhà nước phải có trách nhiệm xã hội của mình trong việc bố trí một trong các hình thức tái định cư để người bị thu hồi đất tạo lập cuộc sống mới. Vì vậy, tái định cư chính là sự sắp xếp nơi ở mới cho người bị thu hồi đất không còn đất ở hoặc tạo điều kiện để người bị thu hồi đất tự lo nơi ở mới của mình thông qua các hỗ trợ tài chính từ phía Nhà nước.
Như vậy, tái định cư là một khâu có ý nghĩa quan trọng trong công tác GPMB quyết định đến tiến độ dự án. Bởi lẽ, khi nằm trong diện Nhà nước thu hồi đất thì một trong những vấn đề khiến người dân lo lắng nhất đó là tìm được chỗ ở mới để định cư sinh sống và làm việc. Hiện nay, công tác tái định cư được đưa lên trước khâu thu hồi đất để người dân có thể sắp xếp được nơi ở mới trước khi giao đất cho Nhà nước. Như vậy, sẽ đẩy nhanh được tiến độ công tác GPMB, lấy được lòng tin của người dân vào các chính sách của Đảng và Nhà nước ta.
4. Khái niệm giải phóng mặt bằng:
Như chúng ta đã biết, bồi thường GPMB là vấn đề thời sự nóng hổi, nó ảnh hưởng rất lớn tới sự phát triển của mỗi quốc gia và cũng là vấn đề mà nhiều nước đang phải đối mặt. Việt Nam cũng không ngoại lệ, nhất là những năm gần đây, vấn đề này trở thành trung tâm của dư luận, là mối quan tâm hàng đầu của các nhà hoạch định chính sách. Thực tiễn đã chứng minh rằng, làm tốt công tác bồi thường GPMB không chỉ tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển, thu hút đầu tư mà còn góp phần tạo được lòng tin nhân dân, khắc phục tình trạng cán bộ nhà nước gây khó dễ cho nhân dân, chống tham nhũng…Bản chất của công tác bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là phải đảm bảo lợi ích của những người dân bị thu hồi đất, lợi ích đó là những người dân này phải có được chỗ ở ổn định, có điều kiện sống bằng hoặc cao hơn nơi ở cũ để tạo điều kiện cho người dân sống ổn định và phát triển. Trong Luật đất đai năm 2013 không đề cập tới khái niệm bồi thường GPMB nhưng ta có thể hiểu bồi thường GPMB là việc chi trả, bù đắp những tổn thất về đất đai và tài sản gắn liền với đất, những chi phí tháo dỡ, di chuyển nhà cửa, vật, kiến trúc công trình hạ tầng kỹ thuật, cây cối hoa màu và chi phí để ổn định đời sống, chuyển đổi nghề nghiệp cho người sử dụng đất, sở hữu tài sản khi Nhà nước tổ chức thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nhà nước có thể bồi thường bằng đất hoặc bằng bằng tiền. Bồi thường thiệt hại bằng tiền được xác định trên cơ sở định giá đất, tài sản trên đất theo những quy định hướng dẫn của Nhà nước. Bồi thường thiệt hại bằng đất là việc dùng một diện tích đất khác bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi, trả các chi phí trực tiếp cho việc thực hiện tổ chức bồi thường, di chuyển GPMB, xây dựng cơ sở hạ tầng, khu tái định cư cho người bị thu hồi trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà phải xây dựng khu tái định cư.
