Dự án đầu tư hiểu theo nghĩa pháp lý là một “tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư kinh doanh trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định”.
Dự án đầu tư theo nghĩa pháp lý là một “tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư kinh doanh trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định”. Vòng đời của một dự án đầu tư bắt đầu chính thức kể từ khi dự án được các giấy phép và sự chấp thuận cần thiết và kết thúc khi thời hạn kết thúc hoặc dự án bị chấm dứt trước hạn. Trong đó, các nội dung cơ bản của dự án được quyết định ở giai đoạn đầu, khi dự án được cấp những sự cho phép và chấp thuận cần thiết để đi vào triển khai. Suy rộng ra, các mục tiêu quản trị đối với dự án đều được quyết định trong giai đoạn này. Có thể nói đây là giai đoạn duy nhất mà sự thực hành nguyên tắc đồng thuận được thể hiện rõ nét và có ý nghĩa, vai trò đáng kể đối với quyền lợi của các bên, đặc biệt là người bản địa.
Để phục vụ mục đích nghiên cứu của luận văn, giai đoạn cấp phép dự án sẽ được chia thành 05 bước: (i) lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (ii) chấp thuận chủ trương đầu tư; (iii) thu hồi đất, chuyển nhượng và chuyển đổi mục đích sử dụng đất; (iv) bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; và (v) đánh giá tác động môi trường và cấp các giấy phép cần thiết khác).
Mục lục bài viết
1. Lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất:
Quy hoạch và lập kế hoạch sử dụng đất không phải một bộ thủ tục hành chính mà là một hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, đây được coi là bước tiên quyết trong mọi hoạt động liên quan đến đất đai, do đó vẫn sẽ được phân tích.
Quy hoạch sử dụng đất theo Điều 3.2 Luật Đất đai 2013, sửa đổi, bổ sung năm 2018 (sau đây sẽ chỉ gọi tắt là “Luật Đất đai 2013”) có thể được hiểu ngắn gọn là việc quyết định khu vực đất nào sẽ được sử dụng cho mục đích cụ thể gì trong khoảng thời gian xác định. Mục tiêu của việc quy hoạch sử dụng đất là “phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế – xã hội và đơn vị hành chính”. Đây thực chất là định nghĩa hẹp mang tính chuyên ngành của định nghĩa “quy hoạch” đã được đưa ra tại Điều 3.1 Luật Quy hoạch 2017. Do đó, quy định này vẫn có thể xem là sự cụ thể hóa nguyên tắc quy hoạch theo thứ bậc và nguyên tắc lợi ích quốc gia là cao nhất trong quy hoạch tại Điều 4 Luật Quy hoạch 2017.
Chương 4 của Luật đưa ra một trình tự khá chi tiết về quy hoạch sử dụng đất theo chiều dọc từ trên xuống với chu kỳ 10 năm. Trật tự này cùng với các nguyên tắc lập quy hoạch đất đai được đề ra tại Điều 35 Luật này cho thấy các đặc điểm của quy hoạch đất đại gồm có:
Bảo đảm tính đặc thù, liên kết của các vùng; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã; Bảo vệ nghiêm ngặt đất chuyên trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng;
Bảo đảm sự cân bằng giữa nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực, địa phương và khả năng, quỹ đất của quốc gia nhằm sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả;
Khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên, thích ứng với biến đổi khí hậu;
Nội dung phân bổ và sử dụng đất trong quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Theo Điều 13.1 Luật Đất đai 2013, quyền quy hoạch sử dụng đất nằm trong tay Nhà nước với tư cách là “đại diện chủ sở hữu về đất đai”. Dù vậy quy hoạch cũng không hắn là một quá trình đóng chỉ có mặt cơ quan quản lý. Luật Đất đai 2013 quy định khi lập quy hoạch trước tiên phải tiến hành lấy ý kiến nhân dân. Cụ thể, Điều 43 quy định việc lấy ý kiến quy hoạch đất đai cấp quốc gia và cấp tỉnh sẽ theo Luật Quy hoạch 2017 và các văn bản hướng dẫn; còn việc lấy ý kiến về quy hoạch cấp huyện sẽ do UBND cấp huyện thực hiện trong vòng 30 ngày kể từ ngày có quyết định tổ chức lấy ý kiến. Bên cạnh việc lấy ý kiến, cơ quan Nhà nước còn có thể thuê tư vấn theo Điều 47 Luật Đất đai 2013. Các quy định cụ thể của Điều 43 Luật Đất đai 2013, Điều 19 Luật Quy hoạch 2017,
Về mặt quy trình cũng như ý nghĩa, kế hoạch sử dụng đất là bước theo sau quy hoạch sử dụng đất và không có khác biệt nào đáng kể nên sẽ không được trình bày.
Liên quan đến kinh phí lập quy hoạch, hiện nay có quy định rất đáng chú ý là tư nhân được phép tài trợ kinh phí cho việc lập quy hoạch của cơ quan nhà nước. Không có bất kỳ quy định cụ thể nào khác về hoạt động tài trợ này. Theo quy định pháp luật và tham khảo Công văn 3101/BXD-QHKT của Bộ Xây dựng gửi UBND tỉnh Bến Tre ngày 04/8/2021, Công văn 5132/BXD-QHKT của Bộ Xây dựng gửi UBND tỉnh Ninh Thuận ngày 22/10/2020 thì có thể hiểu rằng việc tài trợ này là do UBND tỉnh chủ động lập danh mục dự án cần quy hoạch và căn cứ vào danh mục đó để kêu gọi tài trợ.5 Luật không quy định rõ ràng nên thực tế việc chỉ định nhà tài trợ là được phép.
2. Chấp thuận chủ trương đầu tư và lựa chọn nhà đầu tư:
Sự đảo ngược về vị trí hai thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư và lựa chọn nhà đầu tư trong hai văn bản Luật Đầu tư 2020 và Nghị định 31/2001/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đầu tư 2020 (“Nghị Định 31”) có thể gây ra ít nhiều bối rối với người nghiên cứu. Tuy nhiên, nhìn chung thực tiễn thực hiện các thủ tục cho thấy chấp thuận chủ trương đầu tư có thể được coi như một vấn đề có vị trí trung tâm trong toàn bộ các thủ tục giai đoạn đầu của một dự án. Khi có chấp thuận chủ trương đầu tư thì một trong hai bước sau sẽ diễn ra tùy theo từng điều kiện cụ thể sẽ được làm rõ dưới đây: (i) đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư nếu như không được tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất; và (ii) chấp thuận nhà đầu tư cùng với chấp thuận chủ trương đầu tư.
Chấp thuận chủ trương đầu tư mang bản chất là một thủ tục cấp phép. Thủ tục này được yêu cầu đối với một số loại dự án đầu tư có mức độ tác động đối với môi trường, kinh tế, xã hội, an ninh… khác nhau. Thực tế, danh sách này đã bao trùm phần lớn các dự án đầu tư. Các cơ quan chấp thuận chủ trương đầu tư gồm có Quốc Hội, Thủ tướng và UBND tỉnh. Theo logic tập trung quyền lực về cơ quan cấp cao hơn đối với vấn đề liên quan đến nhiều đơn vị hành chính đồng cấp đã được đặt nền tảng tại Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, sửa đổi bổ sung năm 2017, 2019 (“Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015”), nếu dự án có nội dung thuộc về thẩm quyền chấp thuận chủ trương của các cơ quan khác nhau thì cơ quan có thẩm quyền cao nhất sẽ chấp thuận toàn bộ dự án.
+ Nội dung thẩm định dự án để chấp thuận chủ trương đầu tư gồm nhiều mục, trong đó đáng kể nhất là thẩm định sự phù hợp với quy hoạch và thẩm định hiệu quả kinh tế – xã hội và đánh giá sơ bộ tác động môi trường. Sự phù hợp với quy hoạch thì không có gì đáng bàn, nhưng hiệu quả kinh tế – xã hội” và “tác động môi trường” là hai vấn đề cần được làm rõ thêm.
Hiệu quả kinh tế – xã hội: pháp luật hiện hành đang không có một bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế – xã hội của các dự án đầu tư nói chung, tuy nhiên, một gợi ý dường như có thể tham khảo đã được quy định tại Nghị định 29/2001/NĐ-CP quy định về trình tự, thủ tục thẩm định dự án quan trọng quốc gia và giám sát, đánh giá đầu tư (“Nghị Định 29°). Cụ thể, Điều 49 Nghị Định 29 quy định việc đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư công cần dựa theo các tiêu chí liên quan đến sự phù hợp với mục tiêu kinh tế xã hội quốc gia và địa phương, nhu cầu của đối tượng hưởng lợi, các mục tiêu đặc thù… và các biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực về xã hội và môi trường, bên cạnh một số tiêu chí khác. Cũng có thể nhận thấy bộ tiêu chí này chưa có tính định lượng và khá mơ hồ, do đó vẫn cần phụ thuộc vào sự diễn giải của các cơ quan hữu quan. Nhìn chung, hiện nay hiệu quả kinh tế – xã hội vẫn thường được đánh giá dựa trên các tiêu chí kỹ thuật như mức đóng góp ngân sách, số việc là tăng thêm cho địa phương, mức đóng góp cho tăng trưởng kinh tế, mức khai thác tài nguyên có tiềm năng kinh tế lớn chưa được hồi đất, trong đó nêu rõ kế hoạch, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm.64 Sau đó, UBND cấp xã sẽ tiến hành điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm, người sử dụng đất có nghĩa vụ phối hợp cùng thực hiện. Tổ chức thực làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có nhiệm vụ phụ trách về phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (sẽ trình bày ở phần dưới) để làm cơ sở ra quyết định thu hồi đất. Quyết định thu hồi đất là vấn đề quan trọng cuối cùng, sau đó chỉ là trình tự, thủ tục thực hiện quyết định này, và Nhà nước có thể tiến hành cưỡng chế nếu cần.
Trong thực tiễn phổ biến một cách phân biệt hai thủ tục đấu giá đất và đấu thầu dự án đầu tư khá đơn giản: trong rất nhiều trường hợp, các dự án đã thu hồi và giải phóng mặt bằng xong thì sẽ được đấu giá; các dự án chưa giải phóng mặt bằng thì sẽ tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.
Chuyển mục đích sử dụng đất là một thủ tục khác cần được tiến hành trong nhiều trường hợp thực hiện dự án. Số lượng các dự án đầu tư có sử dụng đất có nhu cầu chuyển mục đích sử dụng đất là rất lớn, và do đó thậm chí có thể nhận xét rằng trường hợp cần xin chấp thuận chủ trương đầu tư của UBND cấp tỉnh tại Điều 32.1(a) Luật Đầu tư 2020 là cực kỳ phổ biến. Đặc biệt, một số dự án đầu tư có mục đích kinh doanh mà muốn chuyển đổi đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng thì sẽ phải có được sự chấp thuận đặc biệt theo Điều 58, theo đó, các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất trồng lúa, rừng phòng hộ, rừng đặc dụng mà không phải do Quốc Hội hoặc Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư thì sẽ phải được Thủ tướng hoặc HĐND cấp tỉnh chấp thuận cho chuyển mục đích. Sự phân định thẩm quyền đơn giản được quyết định theo diện tích đất chuyển mục đích đất. Logic đằng sau có lẽ là diện tích đất lúa và đất rừng chuyển mục đích càng lớn thì tác động đến an ninh lương thực và môi trường càng lớn. Chuyên mục đích sử dụng đất rừng có phần phức tạp hơn bởi còn phải tuân thủ các quy định của Luật Lâm nghiệp 2017, theo đó, không những phải tuân theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mà còn phải tuân theo quy hoạch lâm nghiệp, và chủ dự án phải trồng rừng thay thế hoặc nộp tiền vào quỹ bảo vệ và phát triển rừng cấp tỉnh.68 Vì trồng rừng thay thế mà công việc khá vất vả, tiêu tốn thời gian và chủ dự án cũng cần có sẵn quỹ đất theo quy định để thực hiện, do đó để giảm bớt phát sinh chi phí và đẩy nhanh tiến độ công việc, nộp tiền vào quỹ thường là lựa chọn được ưu tiên hơn. Mặc dù lựa chọn này cũng phải được đăng ký, tuy nhiên quy trình đăng ký chủ yếu có mục tiêu quản lý và tính toán số tiền phải nộp.99
Trong các trường hợp không thu hồi đất, nhà đầu tư phải tự mình thỏa thuận và mua hoặc thuê lại quyền sử dụng của người dân. Những dự án thuộc trường hợp này thông thường không có quy mô lớn và / hoặc không liên quan đến nhiều thửa đất thuộc về nhiều chủ khác nhau. Việc thỏa thuận trong các trường hợp này sẽ được tiến hành theo phương thức mang tính chất dân sự thông thường, Nhà nước không can thiệp.
4. Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư:
Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thực chất là một phần của quy trình thu hồi đất, và là một công đoạn tương đối nhạy cảm vì đây là công đoạn quyết định những lợi ích đối ứng mà người sử dụng nhận được buộc phải khi từ bỏ quyền của mình trên mảnh đất trong các dự án thuộc Danh mục dự án phải thu hồi đất. Đối với phía Nhà nước, đây là công đoạn tiêu tốn ngân sách đáng kể nhất. Sự mâu thuẫn về mặt lợi ích giữa chính Nhà nước là bên tổn thất tài chính và người dân là bên tổn thất về quyền buộc phải có cách giải quyết phù hợp với từng trường hợp. Do đó, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư xứng đáng và cần thiết phải được phân tích một cách độc lập với quy trình thu hồi đất để làm rõ các khía cạnh kỹ thuật của vấn đề.
Theo Luật Đất đai 2013, bên cạnh các chủ thể khác, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư nằm trong nhóm những đối tượng có thể được bồi thường khi thu hồi đất, nếu đáp ứng các điều kiện luật định cụ thể. Pháp luật hiện chia ra hai loại bồi thường là bồi thường về đất và bồi thường chi phí đầu tư vào đất tùy theo nguồn gốc đất.” Nhìn chung,
Giá đất cụ thể được tính theo phương pháp sau: trước hết, Chính phủ lập khung giá đất theo kỳ hạn 05 năm hoặc điều chỉnh khi mà khung giá đất phổ biến có biến động đến 20%. Tiếp theo, căn cứ khung giá đất, UBND cấp tỉnh xây dựng bảng giá đất và trình HDND phê duyệt. Cuối cùng, giá đất cụ thể được UBND cấp tỉnh quyết định theo phương pháp hệ số. Toàn bộ quá trình này đều được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước khác nhau, không có sự tham gia của chuyên gia hoặc người dân địa phương.
Ngoài các khoản bồi thường, người sử dụng đất còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ, đặc biệt là hỗ trợ tái định cư – tức hỗ trợ có nơi ở khác trong trường hợp phải dời khỏi nơi ở. Thu hồi đất sẽ chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành dự án tái định cư, việc tái định cư sẽ được thông báo và niêm yết công khai để người bị thu hồi đất được biết. Ngoài ra các khoản hỗ trợ ổn định sản xuất, hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm việc cũng rất đáng chú ý trong bối cảnh các dự án thu hồi đất nông nghiệp và đất ở của người dân các vùng dân tộc thiểu số.
5. Đánh giá tác động môi trường:
Tên của tiểu mục này được đặt theo thủ tục duy nhất thực sự đáng chú ý sau khi hoàn thành các thủ tục về đầu tư và đất đai theo quan điểm của tác giả. Nhìn chung, để chính thức khởi động trên thực tế một dự án đầu tư thì hoàn thành các thủ tục để được đầu tư và có đất triển khai dự án mới chỉ là bước đầu. Sau khi hoàn thành các thủ tục khác về môi trường, xây dựng, tài chính… Trong số đó, quy trình báo cáo đánh giá tác động môi trường là đáng chú ý hơn cả, vì mục tiêu của quy trình này là để xem xét những tác động tiêu cực của dự án đến môi trường xung quanh và phương án giải quyết chúng.
Báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) do nhà đầu tư dự án tự lập hoặc đơn vị tư vấn đủ điều kiện. Là một công việc đòi hỏi tính chuyên môn cao, ĐTM được quy định phải gồm các nội dung khá chi tiết như sự phù hợp với quy hoạch bảo vệ môi trường quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh, quy định của pháp luật, công nghệ, điều kiện đặc thù của khu vực hoặc địa phương, các vấn đề về chất thải, rác thải… và phương án xử lý các vấn đề của nhà đầu tư. ĐTM phải được đưa ra tham vấn ý kiến của người dân chịu ảnh hưởng bằng các biện pháp như đăng tải trực tuyến thông tin và nội dung báo cáo, tổ chức họp lấy ý kiến, gửi văn bản. ĐTM được thẩm định bởi một Hội đồng do cơ quan có thẩm quyền thẩm định lập, trong đó phải có ít nhất 1/3 thành viên là chuyên gia trước khi có thể được phê duyệt. ĐTM là một trong các điều kiện để nhà đầu tư dự án được cấp giấy phép môi trường cũng như các giấy phép cần thiết khác để bắt đầu triển khai dự án, đặc biệt là triển khai xây dựng công trình.
