Nợ chính phủ là gì? Các nguyên tắc và quy định về nợ chính phủ?

1. Nợ Chính phủ là gì?

Nợ chính phủ còn được gọi là nợ công, nợ quốc gia hoặc nợ có chủ quyền và là khoản tiền (hoặc tín dụng) mà chính phủ trung ương nợ các chủ nợ trong nước (nợ trong nước, hoặc nợ nội bộ) cũng như các chủ nợ quốc tế. Theo Luật lý nợ công năm 2017 quy định thì “1. Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ.” (Khoản 1 Điều 2). Theo quy định này, thì nhận thấy nợ chính phủ là một trong các loại nợ công, Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. So sánh quy định về nợ Chính phủ  tại Việt Nam so với các quan niệm khác trên thế giới, thì  quan niệm về nợ Chính phủ theo nghĩa hẹp.

Theo quan niệm quốc tế, nợ chính phủ là kho IOU còn tồn đọng do chính phủ phát hành vào bất kỳ thời điểm nào trong quá khứ và chưa được hoàn trả. Các chính phủ phát hành nợ bất cứ khi nào họ vay từ công chúng; độ lớn của dư nợ tương đương với số tiền vay ròng tích lũy mà chính phủ đã thực hiện. Số thâm hụt là phần dư nợ trong kỳ hiện tại (năm, quý, tháng, v.v.). Mức thâm hụt là âm bất cứ khi nào giá trị của khoản nợ chưa thanh toán giảm xuống; thâm hụt âm được gọi là thặng dư.

Khi chính phủ đi vay, chính phủ trao cho các chủ nợ của mình chứng khoán chính phủ nêu rõ các điều khoản của khoản vay: số tiền gốc được vay, lãi suất phải trả cho khoản nợ gốc, và lịch trình trả lãi và trả nợ gốc. Số lượng chứng khoán đang lưu hành bằng số nợ chưa được hoàn trả; số tiền đó được gọi là “nợ chính phủ”.

Theo quan niệm quốc tế, nợ của Chính phủ trung ương gồm nợ của Chính phủ, nợ của các Bộ, ban ngành thuộc Chính phủ. Theo WB các tổ chức tự chủ bao gồm các doanh nghiệp tài chính và phi tài chính, ngân hàng thương mại và phát triển, công ty công ích… thỏa mãn một trong các điều kiện: ngân sách của tổ chức này phải được Chính phủ phê duyệt; Chính phủ/Nhà nước sở hữu trên 50% hoặc có đại diện chiếm hơn 50% thành viên ban giám đốc; hoặc trong trường hợp các tổ chức này mất khả năng thanh toán, nhà nước phải chịu trách nhiệm về nợ của các tổ chức này. Như vậy, nếu Chính phủ có bất kỳ nghĩa vụ ngầm định nào đối với một khoản nợ thì theo tổ chức quốc tế này, khoản nợ đó có thể được xếp vào nợ công. Còn tại Khoản 1 Điều 4 Luật Quản lý nợ công năm 2017 quy định về các loại nợ Chính phủ như sau:

“1. Nợ Chính phủ bao gồm:

a) Nợ do Chính phủ phát hành công cụ nợ;

b) Nợ do Chính phủ ký kết thỏa thuận vay trong nước, nước ngoài;

c) Nợ của ngân sách trung ương vay từ quỹ dự trữ tài chính của Nhà nước, ngân quỹ nhà nước, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.”

Như vậy, theo quy định này thì có 3 nhóm nợ Chính phủ chính.

2. Nguyên tắc về quản lý nợ Chính phủ:

Là một thành phần của nợ công, nên việc quản lý nợ Chính phủ chính là việc quản lý nợ công. Nên phần dưới đây, chúng tôi sẽ tiếp cận về hoạt động quản lý nợ công.

Về lý thuyết, quản lý là một dạng hoạt động đặc biệt quan trọng của con người. Quản lý chứa đựng nội dung rộng lớn, đa dạng, phức tạp và luôn vận động, biến đổi và phát triển. Vì vậy, khi nhận thức về quản lý, có nhiều cách tiếp cận và quan niệm khác nhau. Theo cách tiếp cận quy trình, có người cho rằng: Quản lý hành chính là dự đoán và lập kế hoạch, tổ chức, điều khiển, phối hợp và kiểm tra. Bên cạnh đó lại có quan điểm cho rằng: Quản lý là tiến trình hoạch định, tổ chức, lãnh đạo và kiểm soát những hành động của các thành viên trong tổ chức và sử dụng tất cả các nguồn lực khác của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu đã đặt ra. Tổng kết lại có thể hiểu quản lý là tác động có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý để phối hợp các nguồn lực nhằm thực hiện mục tiêu của tổ chức trong điều kiện môi trường biến đổi. Như vậy, quản lý là một hệ thống bao gồm những nhân tố cơ bản: “chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý, công cụ, phương tiện quản lý, cách thức quản lý (có ý thức, bằng quyền lực, theo quy trình) và môi trường quản lý.

Theo quan điểm của các chuyên gia trong lĩnh vực ngân sách, “quản lý nợ công” được xét trên hai phương diện là kinh tế vĩ mô và quản lý vi mô. Theo phương diện thứ nhất, quản lý nợ công phải là một bộ phận hữu cơ trong hoạt động quản lý kinh tế vĩ mô tổng thể của quốc gia, trong đó quan trọng nhất là ổn định vĩ mô và tăng trưởng bền vững. Trên phương diện thứ hai, quản lý nợ công chính là một thành phần của quá trình quản lý và quản trị công. Do đó có thể hiểu hoạt động quản lý nợ công là “việc chủ trì, phụ trách việc lập kế hoạch, chỉ đạo, điều hành và kiểm soát các khoản nợ công của quốc gia. Quản lý nợ công là quá trình Nhà nước xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược quản lý nợ công, thông qua việc áp dụng đồng bộ một hệ thống các giải pháp nhằm huy động được lượng vốn cần thiết trong và ngoài nước, đáp ứng các mục tiêu về rủi ro và chi phí, đảm bảo được các yêu cầu về quản lý nợ công mà Nhà nước đã đề ra.

Quy định về nguyên tắc và nội dung quản lý nợ chính phủ được quy định tại Luật Quản lý nợ công như sau:

“Điều 5. Nguyên tắc quản lý nợ công

1. Nhà nước quản lý thống nhất về nợ công, bảo đảm việc thực thi trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý nợ công.

2. Kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu an toàn nợ công, bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và ổn định kinh tế vĩ mô.

3. Việc đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay, đàm phán, ký kết thỏa thuận vay và phát hành công cụ nợ, phân bổ và sử dụng vốn vay phải đúng mục đích, hiệu quả. Vay cho bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên.

4. Bên vay, bên vay lại, đối tượng được Chính phủ bảo lãnh chịu trách nhiệm thực hiện đầy đủ, đúng hạn các nghĩa vụ liên quan đối với khoản vay, khoản vay lại, khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Không chuyển khoản nợ vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài, nợ được Chính phủ bảo lãnh thành vốn cấp phát ngân sách nhà nước.

5. Bảo đảm chính xác, tính đúng, tính đủ nợ công; công khai, minh bạch trong quản lý nợ công và gắn với trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quản lý nợ công.

3. Nội dung quản lý nhà nước về nợ công:

Quản lý nhà nước về nợ công bao gồm những nội dung sau:

1. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công.

2. Xây dựng và tổ chức thực hiện chương trình, kế hoạch, giải pháp và chính sách về quản lý nợ công.

3. Tổ chức thực hiện quản lý nợ công, bao gồm đề xuất, thẩm định, phê duyệt chủ trương vay, đàm phán, ký kết thỏa thuận vay và phát hành công cụ nợ, phân bổ và sử dụng vốn vay, trả nợ và các nghiệp vụ quản lý nợ công.

4. Theo dõi, cung cấp thông tin và đánh giá hiệu quả công tác quản lý, sử dụng nợ công.

5. Thanh tra, kiểm tra, kiểm toán việc thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.

6. Khen thưởng, xử lý vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về quản lý nợ công.”

Quy định trên đã thể hiện năm nguyên tắc chủ đạo vào 6 nội dung chính của hoạt động quản lý nợ công nói chung và Nợ chính phủ nói riêng. Các nguyên tắc quản lý nợ công nhằm điều chỉnh hoạt động quản lý nợ công nằm trong một khuôn khổ cố định, đảm bảo việc quản lý đạt được hiệu quả cũng như mục đích quản lý. Còn việc quy định cụ thể về nội dung quản lý giúp cho các chủ thể thực hiện được định hướng về hoạt động quản lý, tránh việc bỏ sót các khía cạnh quản lý nợ công, nợ Chính phủ.

Quản lý nợ công là một vấn đề vô cùng quan trọng vì: Thứ nhất, quản lý nợ công, cụ thể là đưa ra cấu trúc các khoản nợ giúp ngăn chặn lây lan sự bất ổn kinh tế. Thứ hai, chính sách quản lý nợ công thận trọng giúp giảm thiểu những cuộc khủng hoảng tài chính – tiền tệ bắt nguồn từ khâu quản lý nợ yếu kém. Thứ ba, một cơ chế quản lý tốt sẽ giúp chính phủ xác định được: vay nợ bao nhiêu là hợp lý để vừa đảm bảo nhu cầu của chính phủ, vừa vay được với chi phí thấp và giảm thiểu rủi ro. Thực tế chỉ ra rằng, không phải mọi khoản nợ công đều mang tính tiêu cực. Do đó, vấn đề đặt ra trước hết là phải quản lý nợ công như thế nào cho hiệu quả. Quản lý nợ công là quá trình thiết lập và thực hiện một chiến lược quản lý nhằm đáp ứng nhu cầu vốn; tối thiểu hóa chi phí vay trong thời gian trung, dài hạn phù hợp, đồng thời thúc đẩy sự phát triển của thị trường nợ trong nước.