Nguyên tắc đồng thuận trong giải quyết tranh chấp đất đai?

1. Xung đột đất đai – mối đe dọa lớn đối với quyền của người bản địa: 

Đất đai luôn là dạng tài nguyên đặc biệt nhất và quan trọng bậc nhất của mỗi quốc gia. Mặc dù truyền thông và các thảo luận xoay quanh những sự kiện chính trị quốc tế thường tập trung vào một vài loại tài nguyên rất có giá trị đối với sự phát triển công nghiệp và sức mạnh quốc gia) như dầu, khí, nhôm, đất hiếm, v.., thì cũng không thể phủ nhận rằng: con người nói chung và quốc gia nói riêng không thể tồn tại nếu không có đất. Ngoài bản chất tự nhiên nhất là nơi các loài sinh vật sống trên cạn tồn tại, đất đai còn là nơi chứa đựng phần lớn tài nguyên thiên nhiên đang được con người khai thác. Do đó, khái niệm “đất đai” trong pháp luật và chính trị được hiểu là bao gồm cả đất (mang ý nghĩa vật lý) và các tài nguyên chứa đựng trong nó, theo một định nghĩa được Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực Liên Hợp Quốc (FAO”) cùng với UNDP đưa ra.

Vì tầm quan trọng như vậy với sự sống còn của con người, chính sách về đất đai có thể được coi như chính sách vĩ mô quan trọng bậc nhất của quốc gia. Chính sách đất đai được định nghĩa bởi các tổ chức quốc tế gồm Liên minh châu Phi, Ngân hàng phát triển châu Phi và Ủy ban kinh tế châu Phi là: “... tập hợp các nguyên tắc được thỏa thuận để điều chỉnh hoặc tiếp cận quyền sở hữu, hoạt động sử dụng và quản lý đất nhằm nâng cao sức sản xuất, đóng góp cho sự phát triển xã hội, kinh tế, chính trị và giảm đói nghèo”.

Và cũng vì tầm quan trọng với cuộc sống con người như vậy mà đất đai trở thành một trong những nguồn phổ biến nhất của xung đột. Bất bình đẳng về đất đai là một trong những vấn đề lớn và tiềm ẩn nguy cơ xảy ra xung đột, thậm chí đụng độ bạo lực. Wehrmann đề xuất rằng xung đột đất đai được hiểu là sự đối chọi của ít nhất hai bên có liên quan và có lợi ích khác nhau trên cùng một mảnh đất. Thuật ngữ này ám chỉ sự khác biệt về các quyền lợi (pháp lý) cùng tồn tại trên cùng mảnh đất như: quyền sử dụng, quyền quản lý, quyền thụ hưởng hoa lợi, quyền loại trừ, quyền chuyển nhượng và quyền được bồi thường.* Wehrmann cũng lưu ý thêm rằng ông chỉ đề cập đến các quyền tài sản gắn với đất. Như vậy, những lợi ích kinh tế và lợi ích phi kinh tế gắn với đất của người dân mà chưa được ghi nhận chính thức về mặt pháp lý, nói cách khác chưa được hưởng địa vị quyền tài sản thì không được chú ý. Điều này sẽ khiến sự nhìn nhận về xung đột đất đại chưa đầy đủ, bởi lẽ chính hoạt động ghi nhận quyền đối với đất đai – thường được thực hiện thông qua quá trình đăng ký tại các cơ quan nhà nước – cũng tiềm ẩn nhiều rủi ro bất đồng và xung đột. Một nỗ lực chính thức hóa các quyền đối với đất đai, nếu có, có nguy cơ dẫn tới sự tước đoạt chiếm hữu đất đai, phẫn nộ và phát sinh xung đột mới. Do vậy, để có góc nhìn toàn diện hơn, nên hiểu các quyền mà Wehrmann đã liệt kê dưới góc độ là các nhu cầu, lợi ích thiết thực của người dân đối với đất đai; và những nhu cầu, lợi ích của các nhóm khác nhau có thể xung đột với nhau về bản chất. Xung đột đất đai có thể gây gián đoạn nghiêm trọng hoạt động khai thác đất đai và qua đó gây thiệt hại cho các chủ thể có quyền thụ hưởng lợi ích mà đất đai mang lại. Do vậy, có thể nói một trong các nhiệm vụ hàng đầu của chính sách đất đai tại bất kỳ quốc gia nào là giải quyết tình trạng xung đột đất đai. 

Nhiệm vụ đó càng được đặt ra bức thiết hơn trong các trường hợp mà người bản địa là chủ thể sử dụng đất. Không khó để có thể nhận thấy xung đột đất đai là mối đe dọa đặc biệt nghiêm trọng đối với các cộng đồng người bản địa. Nhìn chung, trong tương quan so sánh với doanh nghiệp hoặc nhà nước, người bản địa có vị thế thấp hơn hẳn xét về kiến thức (nhất là kiến thức pháp luật), kỹ năng hay thông tin. Bên cạnh đó, còn phải nhìn nhận rằng cuộc sống hàng ngày của người dân tộc thiểu số cũng phụ thuộc nhiều hơn vào việc sử dụng tài nguyên thiên nhiên như đất và rừng một cách bền vững, điều này khiến cho tình trạng bấp bênh về quyền sử dụng đất và tiếp cận các tài nguyên thiên nhiên có thể gây tổn hại đặc biệt lớn đối với cuộc sống của họ. Trong khi đó, tổn hại đáng kể nhất đối với nhà đầu tư chỉ là thiệt hại về tài chính và cơ hội kinh doanh. Do đó, giải quyết xung đột đất đai có thể được xem như đồng nghĩa với giải quyết một trong những mối nguy lớn nhất với cuộc sống ổn định và sự phát triển bền vững của các cộng đồng người bản địa. 

2. Vai trò của nguyên tắc đồng thuận trong việc giải quyết xung đột đất đai: 

Nguyên tắc đồng thuận không phải lời giải duy nhất hay tốt nhất cho vấn đề xung đột đất đai. Mặc dù vậy, thực hiện tốt nguyên tắc này có thể cải thiện đáng kể tình hình bằng cách đảm bảo cho các bên không những được cất tiếng nói, mà còn tìm được tiếng nói chung. Thông qua đó, nguyên tắc đồng thuận có thể bảo vệ tốt quyền và lợi ích chính đáng của tất cả chủ thể liên quan, trong đó đặc biệt phải kể đến người bản địa chiếm hữu và sử dụng đất. 

Chính trong định nghĩa của Liên minh châu Phi, Ngân hàng phát triển châu Phi và Ủy ban kinh tế châu Phi như đã trích cũng khẳng định rằng chính sách đất đai là chính sách dựa trên sự thỏa thuận. Câu hỏi đặt ra là, về mặt lý thuyết, các mục tiêu có tính thuyết phục cao có thể được nhà nước đơn phương đưa ra, vậy tại sao lại cần phải tìm kiếm chúng bằng việc thực hiện nguyên tắc đồng thuận? 

Wehrmann đã giới thiệu cách tiếp cận dựa trên sự đồng thuận (consensual approach) để giải quyết xung đột đất đai, theo đó “có thể tái lập hòa bình, sự tôn trọng và thậm chí là mối quan hệ bè bạn giữa các bên”. Theo ông, cách tiếp cận này có ưu điểm là nhanh chóng, rẻ, và trao cho các bên nhiều khả năng kiểm soát kết quả cuối cùng hơn. Gợi ý đó của Wehrmann cho phép suy luận rằng nếu ngay từ đầu, các mục tiêu quản trị đối với đất đai và các hành động cụ thể được quyết định dựa trên sự thỏa thuận, đó sẽ là những kết quả tốt nhất được tìm ra với cái giá rẻ nhất và thời gian ngắn nhất. Điều này không phải là lý tưởng hóa: một giải pháp thỏa mãn được các bên liên quan ngay từ khi bắt đầu sẽ không gặp phải những tranh chấp về sau, và nhờ đó thời gian thực thi các quyết sách sẽ được đảm bảo, cũng như các chi phí xã hội sẽ không phát sinh ngoài khả năng kiểm soát. Như vậy, nguyên tắc đồng thuận là cách thức tìm kiếm giải pháp có sự đảm bảo cao nhất cho tương lai của bất kỳ chính sách nào.