Bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật là gì? Thẩm quyền, trình tự bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật?

1. Bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật là gì?

Bãi bỏ là một trong các hình thức xử lý văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có dấu hiệu trái pháp luật được phát hiện trong quá trình kiểm tra, tự kiểm tra, rà soát văn bản QPPL, được thực hiện bởi các cơ quan, người có thẩm quyền. Một văn bản QPPL có thể được ban hành để đồng thời bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản QPPL do cùng cơ quan ban hành.

Trước đây, theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP thì văn bản bãi bỏ VBQPPL là văn bản hành chính (chứ không phải là VBQPPL). Hiện nay, theo quy định tại Khoản 1 Điều 12 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì: Văn bản QPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản QPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền. Như vậy, để bãi bỏ văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp mà mình đã ban hành, HĐND, UBND các cấp có thể sử dụng các cách thức sau:

– HĐND, UBND ban hành văn bản QPPL để bãi bỏ văn bản QPPL mà mình đã ban hành.

– HĐND cấp dưới đề nghị HĐND cấp trên, UBND cấp dưới đề nghị UBND cấp trên trực tiếp ban hành văn bản hành chính để bãi bỏ văn bản QPPL mà mình đã ban hành.

Bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trong tiếng Anh được hiểu là Annulment of legal normative documents.

Bãi bỏ trong tiếng Anh được hiểu như sau:

” Annulment is one of the forms of handling legal documents with signs of unlawfulness detected during the inspection, self-examination and review of legal normative documents, carried out by agencies. authorized person. A legal document can be issued to simultaneously remove the content in many legal documents promulgated by the same agency.”

Trong những năm gần đây, để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong tình hình mới và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, số lượng VBQPPL được ban hành hằng năm ở nước ta là rất lớn. Các VBQPPL hiện hành có nội dung bao trùm hầu hết các lĩnh vực của đời sống kinh tế – xã hội của đất nước, trong đó có những lĩnh vực rất phức tạp về mặt chuyên môn như tài chính, y tế, thuế, giao dịch điện tử, tố tụng. Nhiều văn bản có khối lượng chương điều rất đồ sộ, chẳng hạn như Bộ luật Dân sự (689 điều), Bộ luật Tố tụng dân sự (517 điều), Bộ luật Hình sự (426 điều), Bộ luật Tố tụng hình sự (510 điều).

Do vậy, việc quy định thời hạn phải dịch ra tiếng nước ngoài đối với tất cả các loại VBQPPL là không hợp lý và thiếu tính khả thi. Với lý do đó mà cả Nghị định số 24/2009/NĐ-CP trước đây và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP hiện nay đều không quy định về thời hạn phải dịch VBQPPL ra tiếng nước ngoài.

Về kiến nghị cần quy định trách nhiệm của cơ quan Nhà nước trong việc dịch VBQPPL ra tiếng nước ngoài: Trách nhiệm của cơ quan Nhà nước trong việc dịch VBQPPL ra tiếng nước ngoài đã được quy định tại Điều 102 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Cụ thể, Khoản 2 Điều 102 quy định như sau:

“2. Cơ quan chủ trì soạn thảo chủ trì, phối hợp với Thông tấn xã Việt Nam và các cơ quan, tổ chức có liên quan tổ chức dịch văn bản quy phạm pháp luật quy định tại khoản 1 Điều này ra tiếng Anh hoặc tiếng nước ngoài khác và chịu trách nhiệm về tính chính xác của bản dịch”.

Đối với kiến nghị không thu tiền phí đối với bản dịch tiếng nước ngoài của VBQPPL: Như đã nêu ở trên, theo quy định pháp luật hiện hành thì việc dịch ra tiếng nước ngoài không phải là nhiệm vụ bắt buộc của cơ quan Nhà nước. Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP không quy định về thu phí hay không thu phí đối với bản dịch tiếng nước ngoài của VBQPPL.

Hiện nay, việc dịch VBQPPL ra tiếng nước ngoài đang được Thông tấn xã Việt Nam thực hiện. Khi dịch VBQPPL ra tiếng nước ngoài thì cần phải thuê người dịch và người hiệu đính các bản dịch. Việc thu phí đối với các bản dịch VBQPPL ra tiếng nước ngoài là để có kinh phí trả thù lao cho người dịch và người hiệu đính các bản dịch.

2. Hình thức bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật:

*) Bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật:

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 12 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền”.

Như vậy, để bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành, HĐND, UBND các cấp có thể lựa chọn một trong hai cách thức sau đây:

Cách thứ nhất: HĐND, UBND ban hành văn bản QPPL để bãi bỏ văn bản QPPL mà mình đã ban hành. Cách thức này phù hợp với thẩm quyền ban hành văn bản của HĐND, UBND các cấp, kể cả đối với trường hợp HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản QPPL để bãi bỏ các văn bản QPPL mà mình đã ban hành vì tại khoản 1 Điều 12 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã giao thẩm quyền ban hành văn bản cho các cơ quan này.

*) Ban hành văn bản hành chính để bãi bỏ:

Cách thứ hai: HĐND cấp xã đề nghị HĐND cấp huyện, HĐND cấp huyện đề nghị HĐND cấp tỉnh, UBND cấp dưới đề nghị UBND cấp trên trực tiếp ban hành văn bản hành chính để bãi bỏ văn bản QPPL mà mình đã ban hành. Cách thức này cũng phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và khoản 1 Điều 19 của Luật tổ chức chính quyền địa phương.

Đối với chỉ thị là văn bản QPPL của UBND các cấp đã được ban hành trước ngày Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực thì khoản 2 Điều 172 của Luật năm 2015 quy định: “… chỉ thị của UBND các cấp là văn bản QPPL được ban hành trước ngày Luật này có hiệu lực thì tiếp tục có hiệu lực cho đến khi có văn bản bãi bỏ hoặc bị thay thế bằng văn bản QPPL khác”. Do vậy, UBND các cấp có thể ban hành quyết định hành chính để bãi bỏ chỉ thị là văn bản QPPL mà mình đã ban hành.

Như vậy, để bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật thì cơ quan đã ban hành văn bản phải ban hành văn bản QPPL để bãi bỏ. Trường hợp cơ quan ban hành không tự bãi bỏ mà đề nghị cấp trên bãi bỏ thì văn bản bãi bỏ được ban hành dưới dạng văn bản hành chính thông thường chứ không phải văn bản QPPL.

3. Hình thức văn bản bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp:

Thực tiễn áp dụng quy định về cách thức HĐND, UBND ban hành văn bản QPPL để bãi bỏ văn bản QPPL mà mình đã ban hành đã xảy ra một số vướng mắc, cụ thể như sau:

Một là, một trong những yếu tố để xác định văn bản QPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Mà theo giải thích từ ngữ tại Khoản 1 Điều 3 của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì: “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Thế nhưng trong nội dung của văn bản bãi bỏ thì không chứa quy phạm pháp luật.

Hai là, theo quy định tại Điều 130 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì văn bản QPPL trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải qua thẩm định của Sở Tư pháp. Nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL bao gồm: Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; Tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; Sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao quy định chi tiết; Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Tuy nhiên, nội dung văn bản bãi bỏ văn bản QPPL lại không chứa đầy đủ các nội dung để thẩm định như trên.

Ba là, mặc dù Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã ban hành một hệ thống các biểu mẫu, trong đó có các mẫu văn bản QPPL quy định trực tiếp/ gián tiếp/ sửa đổi, bổ sung một số điều, tuy nhiên lại không có mẫu văn bản QPPL bãi bỏ văn bản QPPL mà chỉ lồng ghép một nội dung “bãi bỏ các Điều…” trong một điều của các mẫu văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung một số điều.

4. Thực trạng quy định của pháp luật và áp dụng các chế tài đối với văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương:

Trước năm 2016, ở nước ta tồn tại song hai Luật ban hành VBQPPL là Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 (Luật 2004) và Luật ban hành VBQPPL năm 2008 (Luật 2008). Tuy nhiên, Luật 2004 không quy định cụ thể về các biện pháp chế tài đối với các VBQPPL không hợp pháp của CQĐP mà được suy đoán từ nguyên tắc tương tự của cơ quan trung ương để áp dụng cho địa phương, chủ yếu xử lý dựa vào các quy định trong Nghị định số 40/2010/NĐ- CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý VBQPPL (Nghị định số 40/2010). Đến năm 2015, Quốc hội đã hợp nhất Luật 2004 và Luật 2008 thành một luật chung – Luật ban hành VBQPPL năm 2015 (Luật 2015), trong đó quy định cụ thể về các biện pháp xử lý đối với VBQPPL không hợp pháp của CQĐP.

Để khắc phục những hạn chế, bất cập trong xử lý đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của chính quyền địa phương chúng tôi đề xuất một số giải pháp sau:

Một là, cần bổ sung quy định hướng dẫn cụ thể về những tiêu chí để xác định tính không hợp pháp của văn bản khi áp dụng biện pháp bãi bỏ văn bản, trong đó có nội dung: “văn bản vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành”?

Hai là, cần phải sửa đổi các quy định trong Luật 2015 và Nghị định số 34/2016 về thẩm quyền áp dụng biện pháp bãi bỏ văn bản trái pháp luật của CQĐP để đảm bảo tính hợp hiến, tính đồng bộ, thống nhất của pháp luật.

Theo đó, đối với quyết định trái pháp luật của UBND cấp tỉnh sẽ do Thủ tướng Chính phủ xem xét bãi bỏ trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi quyết định của UBND cấp tỉnh có nội dung trái pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực do mình phụ trách hoặc trên cơ sở đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp trong trường hợp quyết định có nội dung trái pháp luật liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước hoặc trên cơ sở đề nghị của HĐND cấp tỉnh; đối với quyết định của UBND cấp tỉnh có nội dung trái với nghị quyết của HĐND cùng cấp thì sẽ do HĐND bãi bỏ; đối với quyết định trái pháp luật của UBND cấp huyện và cấp xã chỉ do HĐND cùng cấp bãi bỏ trên cơ sở đề nghị của Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp.

Ba là, sửa đổi Nghị định số 34/2016 theo hướng bỏ quy định “đính chính” VBQPPL như là một biện pháp xử lý VBQPPL khi có sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức, kỹ thuật trình bày để bảo đảm phù hợp với quy định của Luật 2015.

Bốn là, cần nghiên cứu sửa đổi quy định của pháp luật hiện hành theo hướng cho Tòa án quyền phán xử về tính hợp pháp của VBQPPL do CQĐP ban hành như nhiều nước trên thế giới đã áp dụng.

Kết luận:  Văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền, hiệu lực và hình thức văn bản cùng nhiều văn bản sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày. Những văn bản này đã gây ra những hệ quả không tốt đối với xã hội, ảnh hưởng tới niềm tin của người dân vào năng lực quản lý, điều hành của chính quyền địa phương. Vì vậy bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, để tránh kéo dài và gây ảnh hưởng xấu đến các quan hệ xã hội được văn bản đó điều chỉnh.