Lịch sử hình thành và phát triển pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng được chia thành 04 giai đoạn: trước khi ban hành LĐĐ năm 1993, từ năm 1993 đến trước năm 2003, từ khi ban hành LĐĐ năm 2003 đến năm 2013, khi ban hành LĐĐ năm 2013 đến nay.
Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất được chia thành các giai đoạn như sau:
Mục lục bài viết
1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật Đất đai năm 1993:
Sau cải cách ruộng đất năm 1953, ngày 14/4/1959 Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 151/TTg quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất. Đây là văn bản đầu tiên liên quan đến BT, HT và TĐC ở Việt Nam. Chương 2 của Nghị định với nội dung “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng” đã quy định cụ thể về mức bồi thường và cách tính giá bồi thường như sau:
Có hai cách bồi thường: Bồi thường bằng ruộng đất và bồi thường bằng tiền. Nhưng trước hết là ưu tiên việc bồi thường bằng ruộng đất. Trường hợp không bồi thường được bằng ruộng đất thì sẽ bồi thường một số tiền bằng từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng dụng. Mức bồi thường nhiều hay ít phải căn cứ vào thực tế ở mỗi nơi.
Ngày 01/01/1960, Bản Hiến pháp năm 1959 có hiệu lực, thể hiện những sự đổi mới trong nguyên tắc quản lý, sử dụng đất đai. Cụ thể Hiến pháp năm 1959 đã ghi nhận:
Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu của công dân về của cải thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở và các thứ vật dụng riêng khác. (Điều 18) và chỉ khi nào cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua, hoặc trưng dụng, trung thu có bồi thường thích đáng các tư liệu sản xuất ở thành thị và nông thôn, trong phạm vi và điều kiện do pháp luật quy định. (Điều 20).
Hiến pháp năm 1980 đã mở ra một trang mới trong chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam. Theo đó, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý (Điều 19, Điều 20). Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu tiến hành quy hoạch, điều phối việc sử dụng đất đai theo nhu cầu sử dụng đất của toàn xã hội. Đồng thời, “Khi thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước có thể trang mua, trưng dụng hoặc trung thu có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc của tập thể” (Điều 28). Như vậy, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, vì vậy, việc bồi thường về đất không thực hiện mà chỉ bồi thường giá trị tài sản trên đất hoặc những thiệt hại khác do việc thu hồi đất gây ra.
Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 1980, ngày 29/12/1987, lần đầu tiên Luật Đất đai của nước Việt Nam được ban hành. Theo đó, Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 đã quy định về các trường hợp Nhà nước tiến hành thu hồi đất, trong đó có trường hợp Nhà nước tiến hành thu hồi đất do “Cần sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội”. Đồng thời, tại Khoản 5 Điều 49 Luật Đất đai năm 1987 cũng đã xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, cụ thể “Khi đất đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác”. Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 186 HĐBT “Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác”.
Có thể thấy, ở thời kỳ này, người bị thu hồi đất không được hưởng khoản tiền bồi thường về đất. Luật Đất đai năm 1987 chưa có quy định về giá đất, ở thời điểm này ai có nhu cầu sử dụng sẽ được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng. khi không còn nhu cầu sử dụng thì Nhà nước sẽ thu hồi lại đất. Đồng thời, pháp luật tại thời điểm này không cho phép người sử dụng đất thực hiện các giao dịch dân su về quyền sử dụng đất như chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế… mà chỉ được định đoạt các tài sản thuộc sở hữu của mình có trên đất. Như vậy, quyền sử dụng đất ổn định, lâu dài của hộ gia đình, tổ chức, cá nhân chưa được thừa nhận .
Hiến pháp năm 1992 ra đời đã khẳng định nguyên tắc bảo hộ quyền lợi hợp pháp về tài sản của công dân. Cụ thể, Điều 23 Hiến pháp năm 1992 quy định “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoả. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giả thị trường”.
Vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ở giai đoạn này nhìn chung đã được pháp luật ghi nhận, tuy nhiên những quy định này mới chỉ mang tính khái quát, chưa thật sự cụ thể để đảm bảo cho việc áp dụng trên thực tế.
2. Giai đoạn sau khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2003:
Cùng với sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 là sự thay thế Luật đất đai năm 1987 bằng Luật đất đai năm 1993. Với những quy định của Luật đất đai năm 1993, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất bước sang giai đoạn mới. Điều 27 Luật đất đai năm 2003 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”. Đồng thời Luật đất đai năm 1993 cũng quy định về thẩm quyền, trình tự thu hồi đất.
Sau sự ra đời của Luật đất đai năm 1993 là hàng loạt các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong đó, có thể kể đến một số văn bản quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất sau đây:
Nghị định số 90-CP ngày 17/08/1994 ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nghị định số 87/CP ngày 17/08/1994 của Chính phủ quy định khung giá các loại đất; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (thay nghị định số 90-CP ngày 17/08/1994).
Thông tư Liên Bộ Ban vật giá Chính phủ Tài chính – Xây dựng – Tổng cục địa chính số 94/TTLB ngày 14/11/1994 hướng dẫn thi hành Nghị định số 87/CP ngày 17/08/1994 của Chính phủ quy định khung giá các loại đất; Thông tư số 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ tài chính hướng dẫn thi hành; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Quyết định số 302/TTg ngày 13/05/1996 của Thủ tướng Chính phủ về việc điều chỉnh hệ số (K) trong khung giá đất ban hành kèm theo Nghị định số 87/CP ngày 17/08/1994.
Nhìn vào những chính sách về bồi thường trong giai đoạn này có thể thấy rõ nhà nước đã có sự quan tâm tới vấn đề bồi thưởng cho những người dân bị thu hồi đất. Những chính sách về bồi thường giai đoạn này thể hiện sự thống nhất chính sách bồi thường thiệt hại cho mọi trường hợp bị Nhà nước thu hồi đất; bên cạnh bồi thường Nhà nước còn tiến hành các chính sách hỗ trợ nhằm đảm bảo ổn định cuộc sống cho người dân tại nơi ở cũ hoặc nơi ở mới; quy định đầy đủ phạm vi, đối tượng áp dụng, nguyên tắc điều kiện được bồi thường, chi tiết và cụ thể hóa các trường hợp bồi thường thiệt hại về đất, nhà và các tài sản khác gắn liền với đất cho phù hợp với thực tế quản lí sử dụng đất, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tổ chức thực hiện; đảm bảo quyền tự do lựa chọn phương thức bồi thường bao gồm bồi thường bằng đất, bằng tiền, nhằm tạo điều kiện chủ động cho người dân, nhằm chặn sự áp đặt hành chính từ phía cơ quan nhà nước. Mặt khác, trách nhiệm tổ chức, bồi thường, lập phương án bồi thường được giao cho các địa phương đã tạo sự chủ động, áp dụng chính sách linh hoạt phù hợp với điều kiện thực tế của từng địa phương.
3. Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 đến năm 2013:
Giai đoạn này nước ta đang trên đà phát triển, công cuộc công nghiệp hóa hiện đại hóa buộc Nhà nước phải thu hồi nhiều đất hơn để phục vụ cho mục đính quốc phòng, phát triển kinh tế – xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng …Vì vậy, việc khắc phục những hạn chế của các văn bản pháp luật trước đây là rất cần thiết, ngày 23/11/2003, Luật đất đai năm 2003 được thông qua với nhiều quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được sửa đổi bổ sung. Luật đất đai năm 2003 để quy định về thu hồi đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại mục 4 chương 2 với nhiều sửa đổi bổ sung quan trọng. Cụ thể hóa quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật đất đai năm 2003, nhiều văn bản hướng dẫn được ban hành như:
Tuy nhiên, các quy định này vẫn bộc lộ nhiều mặt hạn chế trong thực tiễn áp dụng tại các địa phương do các nguyên nhân cơ bản sau: Giá đất bồi thường còn thấp so với giá thị trường do chủ yếu thực hiện theo khung giá Nhà nước quy định. Việc để cho nhà đầu tư tự thỏa thuận với người dân về giá đất bồi thường mặc dù giúp chủ động quỹ đất để thực hiện dự án, việc giải phóng mặt bằng có thể tiến hành nhanh chóng hơn, nhưng nó lại khiến giá đất bồi thường trong cùng 1 khu vực nhưng lại có sự chênh lệch khác nhau. Điều này đã vô hình làm các khiếu kiện về đất đai tăng lên. Hơn thế nữa, có một số người bị thu hồi đất đã lợi dụng quy định này đòi hỏi nhà đầu tư phải bồi thường giá đất cao hơn rất nhiều so với giá thị trường khiến việc giải phóng mặt bằng gặp vô số khó khăn, dự án bị chậm tiến độ.
“Việc thu hồi đất, bồi thường, GPMB còn khá nhiều bất cập, chưa có cơ chế giải quyết một cách rõ ràng, minh bạch, hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư; chưa có quy định về việc sử dụng tư vấn giá đất, giải quyết khiếu nại về giả đất. Việc chuẩn bị phương án bồi thường, hỗ trợ chưa được các cấp chính quyền quan tâm đúng mức, nhất là phương án giải quyết việc làm cho người nông dân bị thu hồi đất nông nghiệp, chưa có một chế tài đủ mạnh khiến các chủ đầu tư phải có ý thức trách nhiệm trong việc sắp xếp việc làm cho người bị thu hồi đất ”.
4. Giai đoạn khi ban hành Luật Đất đai năm 2013 đến nay:
Pháp luật về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất ở giai đoạn này được khẳng định bởi sự ra đời của Bản Hiến pháp năm 2013 với sự ghi nhận quyền sử dụng đất của người sử dụng đất được pháp luật bảo hộ. Cụ thể tại Điều 54 Hiến pháp 2013. Như vậy, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu còn quyền sử dụng đất là một loại quyền tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất. Đây là một quy định góp phần nâng cao vị thế của người sử dụng đất, đồng thời góp phần quan trọng trong quá trình hoàn thiện, bổ sung pháp luật về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất.
Ngày 29/11/2013 năm 2013 đã được thông qua. Luật có hiệu lực thi hành từ 1/7/2014. Việc ra đời của Luật đất đai năm 2013 nhận được vô số sự quan tâm của dư luận trong nước, đây là đạo luật được kì vọng sẽ khắc phục được những hạn chế, vướng mắc mà Luật đất đai năm 2003 chưa làm được. Luật đất đai năm 2013 đã có nhiều quy định bổ sung, sửa đổi, đồng thời cũng đã luật hóa và quy định cụ thể trong luật nhiều nội dung liên quan đến vẫn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Luật đất đai năm 2013 có 14 chương với 212 điều, tăng 07 chương và 66 điều so với Luật đất đai năm 2003, đã thể chế hóa đúng và đầy đủ những quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng, đồng thời khắc phục, giải quyết được những tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật đất đai năm 2003. Sau khi Luật đất đai năm 2013 được ban hành và chính thức có hiệu lực, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành về lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để giải phóng mặt bằng, đó là:
Về thu hồi đất, Luật Đất đai năm 2013 có các nội dung đổi mới sau đây:
Luật đất đai năm 2013 đã khẳng định một cách rõ ràng nguyên tắc công khai, minh bạch và dân chủ trong công tác thu hồi đất thông qua các quy định cụ thể về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất; trình tự, thủ tục thu hồi đất; bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Quy định chế tài mạnh để xử lý đối với trường hợp không đưa đất đã được giao, cho thuê vào sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng đó là cho phép chậm tiến độ hơn so với quy định hiện hành.
Bổ sung các quy định về các trường hợp Nhà nước trưng dụng đất, thẩm quyền, thời hạn, hiệu lực, hình thức của việc trưng dụng đất. Sửa đổi thẩm quyền thu hồi đất để cải cách hành chính khi thực hiện các dự án theo hướng Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với trường hợp khu đất thu hồi có cả tổ chức và hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất.
Quy định cụ thể trong Luật đất đai năm 2013 về trình tự, thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; nguyên tắc, điều kiện, trình tự, thủ tục thực hiện cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc và thực hiện cưỡng chế quyết định thu hồi đất nhằm tạo điều kiện cho các địa phương triển khai thực hiện thống nhất. Đối với trình tự, thu hồi đất, Luật đất đai năm 2013 đã quy định theo hướng tăng cường hơn sự tham gia trực tiếp của nhân dân trong việc đo đạc, kiểm đếm đất đai, tài sản gắn liền với đất và xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; trách nhiệm đối thoại và giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi người dân chưa có ý kiến đồng thuận.
Về vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, Luật đất đai năm 2013 đã quy định khá đầy đủ, chi tiết, đã bổ sung những quy định rất quan trọng như:
Quy định giá đất bồi thường không áp dụng theo bảng giá đất mà áp dụng giá cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Quy định cụ thể điều kiện được bồi thường về đất, bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại, bồi thường tài sản gắn liền với đất; bồi thường khi thu hồi đối với từng loại đất và từng đối tượng cụ thể. Yêu cầu đảm bảo sinh kế cho người có đất thu hồi đã được quy định cụ thể, rõ ràng, đầy đủ hơn trong Luật đất đai năm 2013 thông qua quy định về các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất như hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tạo việc làm; hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở và một số khoản hỗ trợ khác. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người có đất thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ và phê duyệt đồng thời với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái cư. Quy định khi thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và tổ chức thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất. Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng; phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền. Việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư. Bổ sung quy định xử lý đối với trường hợp chậm chi trả bồi thường do lỗi của cơ quan Nhà nước và do lỗi của người có đất thu hồi gây để đảm bảo trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong thực thi công vụ cũng như tăng cường ý thức chấp hành pháp luật của nhân dân. Luật đất đai năm 2013 đã quy định cụ thể hơn về quyền tham gia của người dân trong quá trình lập và thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư.
