Con đường tạo ra văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu ở nước ta được thực hiện thông qua hoạt đông lập pháp và lập quy. Khái niệm lập quy có lẽ là khái niệm có vẻ lạ hơn so với lập pháp, và quá trình tìm hiểu về nó sẽ cho thấy được những sự khác biệt giữa lập pháp và lập quy.
Mục lục bài viết
1. Lập quy là gì?
Lập quy được xem xét dưới góc độ là quyền của chủ thể có thẩm quyền, theo đó, quyền lập quy được hiểu là quyền ra những văn bản dưới luật có tính chất quy phạm pháp luật, quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chính sách, pháp luật bảo vệ lợi ích Nhà nước, trật tự xã hội, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Đặc điểm của hoạt động lập quy:
– Quyền lập quy được thực chất không phải là quyền hạn độc lập mà mang tính phụ thuộc, có nghĩa là, để hướng dẫn áp dụng các văn bản cao hơn chứ không tồn tại một cách độc lập.
– Chủ thể thực hiện quyền lập quy đa dạng do cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan khác trong bộ máy nhà nước thực hiện.
– Tính chất pháp lý là các văn bản bắt buộc áp dụng đối với mọi người hoặc áp dụng cá biệt, hình thức văn bản pháp luật đa dạng.
Có thể xem xét quyền lập quy của Chính phủ như sau:
– Cơ sở lý luận đối với quyền lập quy của Chính phủ xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động quản lý hành chính với nội dung chấp hành – điều hành: với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải tiến hành theo đúng thẩm quyền, thủ tục, trình tự, hình thức, nội dung và có sự kiểm tra, rà soát chặt chẽ.
– Đối tượng của quyền lập quy của Chính phủ, bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ )Điều 100
2. Lập pháp là gì?
Theo Từ điển luật học Black’s law Dictionary của Henry Campbell Black, M.A : lập pháp (Legislative activity, Law-making) là làm luật hoặc sửa đổi luật; thuộc về chức năng làm luật hoặc quy định xem xét, thông qua luật; là hành vi đặt ra luật và văn bản pháp quy có tính bắt buộc chung, loại trừ các quyết định hành chính và điều hành. Nội dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hoặc một dự luật nào đó.
Nói về mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, TS. Nguyễn Sĩ Dũng đã có khẳng định rất hay như sau “Thiếu sự tương tác này giữa lập pháp và hành pháp, thì cho dù quy trình lập pháp có được thiết kế tinh vi đến đâu chăng nữa, nó cũng chỉ là một quy trình nhân tạo. Sản phẩm tất yếu của một quy trình nhân tạo là các đạo luật nhân tạo. Các đạo luật nhân tạo không cần cho cuộc sống. Nhà nước vẫn có thể áp đặt chúng cho xã hội. Tuy nhiên, những cố gắng như vậy không sớm thì muộn sẽ làm cho các cơ quan của nhà nước hụt hơi. Cuộc sống như ao bèo, sẽ phẳng lặng trở lại sau một hồi xao động”
Lập quy trong Tiếng anh là .“Regulate”.
3. Phân biệt những điểm khác biệt giữa lập quy và lập pháp:
Việc xác định tiêu chí phân biệt giữa quyền lập pháp và lập quy dựa trên các cơ sở sau đây:
– Phải dựa vào nguyên tắc hiến định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.”
– Các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý của cơ quan có thẩm quyền ban hành.
– Tính chất, vị trí, vai trò, đặc trưng cơ bản của loại hình văn bản quy phạm pháp luật.
‘Những quy định đụng chạm tới quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân nhất là những quy định cấm đoán, chủ yếu thuộc quyền lập pháp, một số có thể do chính phủ quy định. Những quy định bắt buộc hành vi do quyền lập pháp quy định về nguyên tắc và được quyền lập quy cụ thể hóa; nhưng chủ yếu ở cấp chính phủ, bộ.
Những quy định khung, khuôn khổ cho hành vi dân sự được quyền lập pháp quy định càng tỉ mỉ càng tốt, trong điều kiện không làm được như vậy thì quyền lập pháp nguyên tắc và quyền lập quy cụ thể hóa’
Về thẩm quyền thực hiện.
– Lập pháp: Quốc hội là chủ thể duy nhất có quyền lập pháp (Điều 69
– Lập quy: Hiện nay, thẩm quyền lập quy được
Thời điểm tiến hành.
– Lập pháp: hoạt động lập pháp được tiến hành thường xuyên và được thực hiện theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ của Quốc hội
– Lập quy được bắt đầu ở điểm kết thúc của lập pháp.
Phạm vi:
– Những lĩnh vực bắt buộc phải lập pháp là: kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân…,ví dụ: Khoản 1 Điều 15 quy định:
“1. Quốc hội ban hành luật để quy định:
a) Tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước, chính quyền địa phương, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và cơ quan khác do Quốc hội thành lập;
b) Quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân mà theo Hiến pháp phải do luật định, việc hạn chế quyền con người, quyền công dân; tội phạm và hình phạt;
c) Chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế;
d) Chính sách cơ bản về văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường;
đ) Quốc phòng, an ninh quốc gia;
e) Chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước;
g) Hàm, cấp trong lực lượng vũ trang nhân dân; hàm, cấp ngoại giao; hàm, cấp nhà nước khác; huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước;
h) Chính sách cơ bản về đối ngoại;
i) Trưng cầu ý dân;
k) Cơ chế bảo vệ Hiến pháp;
l) Vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.”
– Việc xác định phạm vi lập quy hiện đang có hai quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất theo nguyên tắc “loại trừ thẩm quyền”
– phạm vi lập quy là những lĩnh vực, những vấn đề ngoài lĩnh vực lập pháp. Quan điểm này đòi hỏi phải xác định chính xác phạm vi lập pháp để chỉ ra điểm kết thúc của nó, tức là loại trừ những lĩnh vực thuộc lập pháp. Quan điểm thứ hai, là quyền lập quy phụ thuộc vào lập pháp, ví dụ, nghị định của Chính phủ được ban hành nhằm:
Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ.
Về trình tự, thủ tục thực hiện.
Trình tự, thủ tục thực hiện quyền lập pháp thường phức tạp hơn so với quyền lập quy.
– Lập pháp: Ví dụ như quy trình ban hành luật: Thứ nhất, lập chương trình. Thứ hai, tổ chức soạn thảo, trong quá trình tổ chức soạn thảo cần thành lập ban soạn thảo; tổ chức lấy ý kiến tham gia; thẩm định; Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội; thẩm tra; Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến, sau đó mới chính thức trình Quốc hội. Thứ ba, Quốc hội tiến hành thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua dự án Luật, tùy vào từng Luật mà có thể thông qua tại một, hai, hoặc ba kỳ họp. Bước thứ tư, cũng là bước cuối cùng là công bố Luật.
– Lập quy: ví dụ quy trình ban hành nghị định của Chính phủ: Trước tiên phải có đề xuất xây dựng Nghị định, sau đó sẽ tổ chức soạn thảo, quá trình soạn thảo cần phải lấy ý kiến tham gia trước khi thẩm định và chỉnh lý, hoàn thiện hồ sơ dự thảo. Sau cùng, Chính phủ sẽ xem xét, thông qua dự thảo.
Về giá trị pháp lý: các văn bản được ban hành thông qua quyền lập pháp có giá trị pháp lý cao hơn so với các văn bản được ban hành thông qua quyền lập quy, hình thức pháp lý của các văn bản dưới luật đa dạng hơn như nghị định, quyết định, thông tư,…
Như vậy, giữa lập pháp và lập quy có mối quan hệ mật thiết với nhau, hoạt động xây dựng pháp luật cần bắt nguồn từ nhu cầu thực tế, đặc biệt là nhu cầu quản lý xã hội của Chính phủ. Vì vậy, Chính phủ là một chủ thể quan trọng trong hoạt động soạn thảo luật. Để các dự luật nhanh chóng được Quốc hội thông qua, có tính khả thi và tuổi thọ cao thì đòi hỏi người soạn thảo luật cần áp dụng mô hình “từ dưới lên”. Bên cạnh đó, khi luật đã được ban hành, thì hoạt động lập quy của Chính phủ sẽ giúp các chủ thể trong xã hội hiểu hơn các quy định về pháp luật, để pháp luật đi sâu vào thực tiễn hơn.
