Khuôn khổ ngân sách trung hạn là gì? Đặc điểm và ví dụ?

1. Khuôn khổ ngân sách trung hạn là gì?

Mặc dù việc thông qua luật ngân sách hàng năm vẫn là bước quan trọng trong đó các quyết định quan trọng về chính sách ngân sách được thông qua, hầu hết các biện pháp tài khóa đều có tác động ngân sách vượt xa chu kỳ ngân sách hàng năm thông thường. Do đó, viễn cảnh năm đơn lẻ cung cấp cơ sở không tốt cho việc lập kế hoạch tài khóa hợp lý. MTBF thường bao gồm việc chuẩn bị, thực hiện và giám sát các kế hoạch ngân sách hàng năm và bao gồm cả các dự báo về chi tiêu và thu nhập cũng như kết quả cân đối ngân sách.

Nhìn chung, các mục tiêu ngân sách trung hạn bao gồm trong MTBF thể hiện một hình thức cam kết yếu hơn một quy tắc thuần túy kết hợp các mục tiêu ràng buộc. Tuy nhiên, chúng có thể giúp đảm bảo kỷ luật tài khóa bằng cách làm rõ hơn tác động của các chính sách hiện hành đối với cán cân của chính phủ trong những năm tới. Tương tự như vậy, sự tồn tại của MTBF có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc giám sát bằng cách cung cấp các tiêu chuẩn đánh giá sự phát triển ngân sách theo thời gian. Nhìn chung, một MTBF được thiết kế tốt phải phản ánh tác động của các cam kết ngân sách trong quá khứ cũng như chi phí trong tương lai của các biện pháp chính sách mới.

Cuối cùng, việc tăng cường các MTBF có thể bổ sung một cách hiệu quả cho việc đưa ra các cải cách thể chế khác như đưa ra quy tắc chi tiêu hoặc lập ngân sách từ trên xuống.

2. Chỉ số về chất lượng khung ngân sách trung hạn:

Sử dụng thông tin khảo sát nêu trên, Tổng cục Kinh tế và Tài chính (DG ECFIN) đã xây dựng chỉ số về chất lượng khung ngân sách trung hạn được cập nhật và công bố hàng năm trên trang web của DG ECFIN. Chỉ số này tính đến cả sự tồn tại và thuộc tính của các khuôn khổ ngân sách trung hạn quốc gia cũng như việc chuẩn bị và tình trạng của các Chương trình Ổn định và Hội tụ.

Chỉ số đánh giá chất lượng của khung ngân sách trung hạn quốc gia thông qua năm tiêu chí: (i) mức độ bao phủ của các mục tiêu / mức trần trong kế hoạch tài khóa trung hạn quốc gia; (ii) tính liên thông giữa các mục tiêu / mức trần trong kế hoạch tài khóa trung hạn quốc gia và ngân sách hàng năm; (iii) sự tham gia của quốc hội trong việc chuẩn bị các kế hoạch tài khóa trung hạn quốc gia; (iv) sự tham gia của các tổ chức tài khóa độc lập trong việc chuẩn bị các kế hoạch tài khóa trung hạn quốc gia; và (v) mức độ chi tiết trong các kế hoạch tài khóa trung hạn quốc gia.

Do những cải cách trên phạm vi rộng đối với khuôn khổ tài khóa quốc gia trong những năm gần đây, phương pháp luận được sử dụng để xây dựng chỉ số khung ngân sách trung hạn đã được thay đổi vào năm 2015 sau một đánh giá chuyên sâu do DG ECFIN thực hiện. Phương pháp mới và cải tiến đã được triển khai kể từ phiên bản cũ năm 2015 của cơ sở dữ liệu. Phương pháp ‘cũ’ đã ngừng hoạt động, nhưng dữ liệu lịch sử được tính theo phương pháp này vẫn có sẵn để tải xuống tại liên kết bên dưới. Để cung cấp cầu nối giữa chuỗi dữ liệu ‘cũ’ và ‘mới’, phiên bản cũ năm 2015 của cơ sở dữ liệu đã được tính toán theo cả hai phương pháp. Cổ điển mới nhất của cơ sở dữ liệu đề cập đến năm 2019.

3. Đặc điểm và ví dụ thực tế khuôn khổ ngân sách trung hạn:

Trung Quốc đã coi việc hiện đại hóa khuôn khổ tài khóa của mình là một ưu tiên cải cách quan trọng. Điều này xảy ra vào thời điểm quan trọng khi đất nước tiếp tục hướng tới việc phân bổ nguồn lực dựa trên thị trường hơn và vai trò lớn hơn của khu vực tư nhân. Khung tài khóa hiện đại hóa sẽ cho phép chính phủ quản lý chu kỳ kinh tế hiệu quả hơn và báo hiệu rằng các chính sách tài khóa là bền vững, các chính sách chi tiêu trong trung hạn tập trung vào phát triển chiến lược và công bằng, đồng thời các nguồn lực được chi tiêu hiệu quả và hiệu quả.

Một phần quan trọng của cải cách tài khóa sẽ là tiến tới thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn, hay còn gọi là MTEF. Mục tiêu này đã được phản ánh trong kết luận của Hội nghị toàn thể lần thứ ba của Đại hội Đảng lần thứ 18 vào cuối năm 2013. MTEF sẽ yêu cầu tăng cường đáng kể năng lực kỹ thuật và thể chế của Bộ Tài chính, Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia (NDRC) —China’s bộ kế hoạch — và các bộ và cơ quan chi tiêu. Nó cũng sẽ đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách, bao gồm cả những người ở cấp cao nhất, chẳng hạn như tại Hội đồng Nhà nước và Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc (NPC), chú trọng hơn đến việc quyết định và quản lý tài chính công với quan điểm trung hạn hơn về tác động tài chính. và kết quả của các chính sách của chính phủ. Một tài liệu MTEF thí điểm đã được tạo ra, bao gồm 2015–17, sẽ phát triển và được hoàn thiện trong những năm tới, nếu kinh nghiệm quốc tế là bất kỳ hướng dẫn nào.

Hiện tại, định hướng chiến lược của các chính sách của chính phủ được đặt ra thông qua kế hoạch 5 năm (Kế hoạch 5 năm lần thứ 13 đã được Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc thông qua vào tháng 3 năm 2016), trong khi chi tiêu chỉ được xác định cho năm tới trong ngân sách hàng năm. Những công cụ này không còn phù hợp để quản lý quá trình chuyển đổi kinh tế và cải cách cơ cấu nhằm tái cân bằng nền kinh tế khỏi tăng trưởng dựa vào đầu tư và tín dụng, mở rộng mạng lưới an toàn xã hội, cải cách quan hệ tài khóa liên chính phủ và đối phó với tình trạng dân số già.

Hiện nay, có một khoảng cách giữa định hướng chiến lược của kế hoạch 5 năm và việc phân bổ thông qua ngân sách hàng năm. Kế hoạch 5 năm là đầy tham vọng và tập trung vào các dự án chi tiêu vốn, nhưng không phải lúc nào cũng bị hạn chế về nguồn lực thực tế. Ngân sách hàng năm chủ yếu là gia tăng, ít phù hợp với việc thay đổi các ưu tiên chính sách, và tập trung vào chi thường xuyên và chuyển khoản. Hơn nữa, nó chỉ bao gồm chi tiêu của chính phủ trung ương. Không có công cụ nào đủ để đảm bảo kỷ luật tài khóa, chiến lược phân bổ nguồn lực và nâng cao hiệu quả chi tiêu cần thiết cho sự phát triển bền vững và ổn định của toàn bộ khu vực công.

Ba vấn đề, cụ thể đối với Trung Quốc, kêu gọi giới thiệu MTEF. Thứ nhất, tổng chi tiêu tài khóa, thâm hụt và mức nợ công mà các nhà hoạch định chính sách quan tâm lớn hơn đáng kể so với chi tiêu trong ngân sách chính phủ trung ương (Ngân sách Nhà nước). Điều này là do chi tiêu công của Trung Quốc được tập trung nhiều cho các cấp chính quyền thấp hơn, phụ thuộc rất nhiều vào các khoản chuyển giao từ chính quyền trung ương. Khoảng 65% tổng chi tiêu của chính phủ được thực hiện thông qua chính quyền địa phương, trong khi hơn 70% chi tiêu của chính phủ trung ương bao gồm các khoản chuyển giao giữa các chính phủ. Đầu tư công thậm chí còn nghiêng nhiều về chính quyền địa phương.

Đồng thời, Trung Quốc không có khuôn khổ tài khóa bao gồm tất cả chi tiêu của chính phủ ở tất cả các cấp. Điều này đã hạn chế khả năng của các nhà hoạch định chính sách trong việc đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể và giảm thiểu rủi ro tài khóa. Mặc dù thâm hụt của chính phủ trung ương vẫn nằm trong khoảng 2-3% GDP, nhưng thâm hụt của chính phủ “tăng cường” – một khái niệm kết hợp hoạt động tài chính ngoài ngân sách của các phương tiện tài trợ của chính quyền địa phương Trung Quốc – đã nằm trong khoảng từ 7 đến 10% GDP trong vài năm qua (Hình 4.1, bảng 2). Tương tự, chi tiêu chính thức nói chung và nợ của chính phủ vẫn thấp hơn các nền kinh tế thị trường mới nổi châu Á khác, nhưng vượt quá mức trung bình nếu sử dụng định nghĩa bổ sung. MTEF sẽ giúp quản lý lập trường chính sách tài khóa của chính phủ nói chung và nên bao gồm mọi hoạt động tài khóa ngoài ngân sách còn lại.

Thứ hai, áp lực chi tiêu xã hội có khả năng gia tăng trong những năm tới khi dân số già đi nhanh chóng. Điều này ngụ ý rằng việc đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả của chi tiêu sẽ tăng tầm quan trọng, do đó có thể tạo ra dư địa cho các khoản chi cần thiết cho lương hưu và chăm sóc sức khỏe. MTEF sẽ để các bộ phận chi tiêu và các cấp chính quyền cấp dưới lập kế hoạch và thực hiện các chương trình chi tiêu của họ một cách hiệu quả hơn.

Thứ ba, một MTEF sẽ giúp cải thiện kỷ luật chi tiêu ở cả các bộ, ban ngành và các cấp chính quyền cấp tỉnh và cấp dưới. Việc áp đặt các ràng buộc ngân sách cứng đối với chi tiêu đôi khi là một vấn đề nan giải, đặc biệt là ở cấp chính quyền địa phương. MTEF sẽ thúc đẩy việc phát triển các chính sách chi tiêu thực tế và có mục tiêu hơn. Nó sẽ hỗ trợ các chính quyền địa phương trong việc điều chỉnh các chính sách của họ phù hợp với nguồn lực thay vì như trước đây, dựa vào các thỏa thuận vay mượn không chính thức. Việc chính quyền địa phương cho vay chính thức và ngừng vay không chính thức trong vài năm tới sẽ làm khó khăn hơn về ngân sách đối với chính quyền địa phương. Một MTEF ở cấp chính quyền trung ương sẽ báo hiệu mức chuyển giao dự kiến ​​và yêu cầu các chính quyền địa phương đối phó với các hạn chế ngân sách của họ một cách dứt khoát hơn. Việc phát triển MTEF ở cấp tỉnh, hiện đang được tiến hành, sẽ giúp chính quyền địa phương cấp thấp hơn đối phó với những hạn chế về tài chính của họ.