Hạn chế quyền con người trong Hiến pháp 2013? Pháp luật quốc tế về hạn chế quyền con người, tạm đình chỉ quyền con người?
Tổng đài Luật sư
Mục lục bài viết
1. Hạn chế quyền con người trong Hiến pháp 2013 :
Trong các bản Hiến pháp trước đây, đặc biệt là Hiến pháp 1992, nội hàm của quyền con người chỉ chủ yếu được dừng lại ở khái niệm chủ thể là “công dân”, mà không phải là “mọi người”. Trong Hiến pháp 2013, các chủ thể quyền được mở rộng, từ việc chỉ thuộc về công dân” đến “mọi người”, “tổ chức” hay nhóm xã hội và cộng đồng, đặc biệt những nhóm dễ bị tổn thương (trẻ em, thanh niên, người cao tuổi).
Đặc biệt, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp quy định về nguyên tắc hạn chế quyền con người. Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 đã xác lập nguyên tắc chung về hạn chế quyền khi quy định điều kiện của việc hạn chế là: (i) theo quy định của luật; (ii) và trong các trường hợp cần thiết.
Theo quy định của luật
Hiến pháp quy định rõ việc hạn chế quyền phải được ban hành bởi “luật” – văn bản được ban hành bởi Quốc hội – cơ quan lập pháp quốc gia. Mặc dù vậy, trong giới học thuật ở Việt Nam, một số người vẫn đặt ra vấn đề có nên giải thích cụm từ “luật” (law) theo nghĩa rộng bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật, không chỉ bao gồm các văn bản luật của Quốc hội, mà còn cả các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước khác. Tranh luận này không phải vô cớ, bởi vì ở Việt Nam, “luật” thường được hiểu rất rộng và trong thực tiễn, bởi hiện nay, vẫn còn những văn bản không phải là luật nhưng có những quy định nhằm giới hạn một số quyền cụ thể mà chưa bị thay thế (Nghị định số 31/2014/NĐ–CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành luật cư trú lại bổ sung thêm điều kiện và tăng thời gian tạm trú lên 2 năm đối với việc đăng ký thường trú tại quận thuộc thành phố trực thuộc trung ương (Khoản 4 Điều 8). Nghị định số 38/2005/NĐ–CP của Chính phủ về biện pháp bảo đảm trật tự công cộng và Thông tư 09/2005/TT–BCA của Bộ Công an hướng dẫn thi hành nghị định này khi quy định một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng được biết đến là quy định nhắm giới hạn quyền biểu tình). Ngay cả Hiến pháp 2013 cũng có những quy định “có tính hai mặt” về vấn đề này. Cụ thể, mặc dù quy định khá rõ tại khoản 2 Điều 14 là việc giới hạn phải theo quy định của luật, nhưng tại một số quyền cụ thể trong Hiến pháp lại có 2 cách quy định khi nói về luật giới hạn quyền là “theo quy định của pháp luật”, “luật định” (Điều 20, Điều 22, Điều 30 Hiến pháp 2013).
Quan điểm của tác giả cho rằng để đáp ứng yêu cầu thực tiễn của Việt Nam – quốc gia chưa hoàn thiện hệ thống lý luận về giới hạn quyền và cơ chế bảo vệ Hiến pháp thì việc chỉ cho phép “luật” (của Quốc hội) mới có thể hạn chế quyền con người là phù hợp. Điều này một lần nữa được khẳng định trong Báo cáo của Chính phủ sơ kết 5 năm triển khai thi hành Hiến pháp 2013 “...bảo đảm việc hạn chế quyền chỉ trong các trường hợp đã được Hiến pháp quy định và chỉ bằng luật”.
Việc hạn chế quyền bằng luật thực sự cần thiết trong điều kiện thực tiễn Việt Nam với 4 lý do cơ bản:
1) Nhiều năm qua ở Việt Nam, thực trạng các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương lạm dụng hạn chế tùy tiện các quyền con người, quyền công dân bằng việc ban hành các văn bản dưới luật để quy định thêm các điều kiện liên quan việc thực hiện quyền công dân;
2) Thực tiễn phổ biến về việc ban hành các văn bản giải thích, hướng dẫn luật, pháp lệnh của Quốc hội. Ủy ban thường vụ Quốc hội được trao quyền giải thích Hiến pháp và pháp luật nhưng từ khi ban hành Hiến pháp 2013, Uỷ ban thường vụ Quốc hội vẫn chưa sử dụng quyền này (Hiến pháp 1959 lần đầu tiên quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có nhiệm vụ, quyền hạn giải thích chính thức Hiến pháp luật, pháp lệnh. Đến nay, UBTVQH mới tiến hành được 5 lần. Lần gần đây nhất là vào ngày 10/11/2006, UBTVQH chính thức giải thích khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước (Nghị quyết số 1053/2006/NQ–UBTVQH)).
3) Việt Nam chưa trao quyền cho tòa án quyền kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản quy phạm pháp luật;
4) Người dân không có quyền khởi kiện ra tòa để yêu cầu tòa án xem xét các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của họ theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Chính vì thế, nếu cho phép hạn chế quyền bằng pháp luật” (nghĩa rộng) sẽ dẫn đến nguy cơ hiện hữu tiếp tục của tình trạng lạm dụng quy định quyền con người và do đó dẫn đến tình trạng vi phạm các quyền con người.
Trong các trường hợp cần thiết
Cơ sở, căn cứ để quyền là chỉ “trong trường hợp cần thiết”. Để đánh giá thế nào là “cần thiết” và đưa ra định nghĩa của từng trường hợp cần thiết là điều không đơn giản, nhất là trong lĩnh vực quyền con người. Sự cần thiết này hàm ý trong đó yếu tố có xung đột lợi ích giữa cá nhân và xã hội, mà Nhà nước với chức năng, nhiệm vụ của mình phải có cách can thiệp vừa mức. Hạn chế quyền chỉ cần thiết khi không có sự thay thế nào khác nhằm bảo toàn lợi ích hợp pháp của nhà nước và biện pháp này nên được áp dụng như là một giải pháp cuối cùng nhằm hạn chế tối đa tác động nên việc quyền. Lưu ý rằng, việc quyền trong các trường hợp cần thiết phải tương xứng và tác hại của việc quyền không nên vượt quá mục đích của.
Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp 2013 dùng phương pháp liệt kê các trường hợp được cho là “cần thiết” bao gồm: “lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”, những lý do này còn được biết đến với cách diễn tả là lợi ích hợp pháp của nhà nước. Các tiêu chí này về cơ bản phù hợp với cách hiểu chung của pháp luật quốc tế và các quốc gia (Điều 29 Tuyên ngôn Quốc tế về Nhân quyền, Khoản 3 Điều 55 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993, Điều 19 Luật cơ bản của Cộng hòa Liên Bang Đức năm 1949, sửa đổi năm 2019. Điều 1 Hiến Chương Canada về các quyền và tự do năm 1982, Điều 36 Hiến pháp Cộng hòa Nam Phi năm 1996,...). Tuy nhiên, các lý do trên cần phải được giải thích và chỉ ra một cách rõ ràng, minh bạch, quyền nào sẽ bị vì lý do quốc phòng, an ninh, trường hợp nào vì lý do an toàn trật tự, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng hoặc là tất cả các lí do trên. Hiện nay, chỉ một số khái niệm được giải thích trong luật, như khái niệm quốc phòng, an ninh quốc gia được ghi nhận trong các Luật an ninh quốc gia 2014 và Luật Quốc phòng 2018. Việc giải thích các quy định của Hiến pháp thuộc thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nhưng cơ quan này hiếm khi thực hiện quyền giải thích Hiến pháp, mà dành việc việc thích thuật ngữ trong các luật chuyên ngành.
Vì vậy, khi Tòa án không được trao quyền giải thích Hiến pháp, pháp luật một cách chính thống qua các vụ việc cụ thể thì cần có phương pháp phân tích cân xứng [3] để kiểm tra, đánh giá quy định quyền có đạt được sự cân bằng và hài hòa giữa lợi ích hợp pháp quốc gia được bảo vệ và thiệt hại từ việc quyền. Tại Việt Nam, phương pháp này chưa được phổ biến khi nghiên cứu để áp dụng nguyên tắc quyền. Nhưng với cuộc thử nghiệm quy định quyền vượt qua đủ bốn bước theo phương pháp này thì nó được coi là hợp hiến, nếu nó thất bại ở bất kì giai đoạn nào thì kết quả là sự hạn chế quyền đó bị tuyên bố là vị hiến. Điều được chờ đợi là cơ quan lập pháp của Việt Nam sẽ giải thích thành tố này như thế nào cho phù hợp với chuẩn mực quốc tế về quyền trong thời gian tới.
Ngoài ra, để đảm bảo các trường hợp quyền được thực thi một cách chính đáng, một số yêu cầu khác cần được đặt ra nghiên cứu và đưa vào luật như việc quyền phải đáp ứng yêu cầu của một xã hội dân chủ; quyền con người không được làm mất đi bản chất của quyền con người, không có quyền nào là quyền tuyệt đối tại bản Hiến pháp năm 2013. Tất cả các yêu cầu này cần được quy định theo phương pháp tiếp cận dựa trên quyền, để đảm bảo rằng các quyền con người, quyền công dân được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp, pháp luật.
Như vậy, với những quy định trên của Hiến pháp năm 2013, hạn chế quyền con người về cơ bản trùng khớp với giới hạn quyền con người (limitation of rights). Tuy vậy, Hiến pháp không quy định về tạm đình chỉ quyền con người trong tình trạng khẩn cấp. Đây có thể là một sự thiếu sót lớn, bởi vì tạm đình chỉ quyền là biện pháp rất tiêu cực đến quyền con người, và vì thế chỉ được áp dụng trong các điều kiện khắt khe của tình trạng khẩn cấp. Không thể áp dụng tạm đình chỉ quyền tương tự như áp dụng các quy định về hạn chế quyền con người theo Hiến pháp năm 2013.
2. Pháp luật quốc tế về giới hạn quyền con người, tạm đình chỉ quyền con người:
Giới hạn quyền con người đã được quy định trong nhiều điều ước quốc tế về quyền con người. Mặc dù phần lớn các quyền đều có thể giới hạn tuy nhiên theo luật nhân quyền quốc tế vẫn có những quyền tuyệt đối mà các quốc gia không thể đặt ra giới hạn. Do vậy, xác định rõ đâu là quyền tuyệt đối là rất quan trọng để tránh các quyền đều có thể bị giới hạn như nhau.
Giới hạn quyền con người, quyền công dân là việc Hiến pháp hay văn bản luật của quốc gia có điều khoản hạn chế quyền cho phép nhà nước áp đặt điều kiện đối với việc hưởng thụ hay thực hiện quyền và tự do cá nhân nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng, hợp lý của nhà nước, xã hội và của cá nhân khác. Rõ ràng rằng giới hạn quyền cũng là cách thức bảo vệ quyền.
Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người (UDHR) năm 1948 và Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa (ICESCR) năm 1966 có quy định tương tự khi dành một điều khoản riêng đề cập giới hạn quyền như là nguyên tắc giới hạn chung áp dụng cho tất cả các quyền trong văn kiện (Điều 29 UDHR, Điều 4 ICESCR). Theo đó, cả hai văn kiện đều đặt ra các điều kiện giới hạn quyền sau: (1) Giới hạn quyền phải được quy định bởi luật (determined by law); (2) những giới hạn đặt ra không trái với bản chất của các quyền (compatible with the nature of these rights); (3) mục đích giới hạn quyền là nhằm công nhận và tôn trọng thích đáng đối với các quyền và tự do của người khác, đáp ứng những yêu cầu chính đáng về đạo đức, trật tự công cộng và phúc lợi chung; (4) cần thiết trong một xã hội dân chủ (in a democratic society).
Khác với các văn kiện trên, Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị (ICCPR) năm 1966 không có điều khoản riêng về giới hạn quyền, ICCPR khi quy định về từng quyền sẽ có đoạn xác định về điều kiện giới hạn quyền, theo đó, ICCPR gọi những quyền này là quyền tương đối (non absolute rights) bên cạnh những quyền tuyệt đối (absolute rights) sẽ không bị giới hạn hay bị đình chỉ trong bất cứ trường hợp nào (Điều 4 ICCPR.). Cần lưu ý rằng, nếu như giới hạn quyền được áp dụng cả trong những tình huống thông thường, thì đình chỉ quyền (derogration of rights) chỉ được áp dụng trong tình huống đặc biệt là khi có tình trạng khẩn cấp mà đe dọa đến sự sống còn của quốc gia với các yêu cầu, điều kiện được pháp luật quốc tế quy định như đã trình bày ở trên.
Hầu hết Hiến pháp các quốc gia đều có quy định về nguyên tắc giới hạn quyền bằng một điều khoản cụ thể, trong khi đó, một số Hiến pháp còn quy định thêm những điều kiện giới hạn áp dụng riêng cho một số quyền. Như Hiến pháp của Công hòa Nam Phi năm 1996 – bản Hiến pháp tiến độ nhất trên thế giới với những tuyên ngôn nhân quyền mạnh mẽ, tại Chương II mục 36 đưa ra nguyên tắc giới hạn quyền phải “hợp lý và chính đáng trong một xã hội dân chủ và cởi mở” và phải xem xét một số yếu tố đi cùng (Các yếu tố đi kèm phải tính đến khi giới hạn quyền như: bản chất của quyền; tầm quan trọng của việc giới hạn; bản chất và mức độ của sự giới hạn; mối quan hệ giữa giới hạn và mục đích của nó; các biện pháp ít hạn chế hơn nhưng cũng đạt mục tiêu). Chương 2 cũng thừa nhận sự cần thiết đình chỉ quyền trong tình trạng khẩn cấp, nhưng nó cũng liệt kê một số quyền không bị tạm đình chỉ. Hiến pháp Nga năm 1993 tại Khoản 3 Điều 55 ghi nhận nguyên tắc giới hạn quyền, theo đó quyền và tự do của con người và công dân có thể bị giới hạn bởi pháp luật liên bang trong mức độ cần thiết đủ để bảo vệ nền tảng chế độ hiến pháp, đạo đức, sức khỏe, các quyền và lợi ích hợp pháp của người khác, bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia. Ngoài ra, Hiến pháp Nga còn có những điều khoản ghi nhận việc giới hạn dành cho một số quyền cụ thể như khoản 2 Điều 23 khi quy định rằng việc hạn chế quyền bí mật thư tín, điện thoại và hình thức trao đổi thông tin khác chỉ được phép khi có quyết định của Tòa án. Nhưng Hiến pháp Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa năm 1982 và Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 lại không có quy định rõ ràng về nguyên tắc giới hạn quyền hay việc tạm đình chỉ quyền.
