Nợ chính phủ là gì? Tác động và các hình thức vay nợ của Chính phủ?

1. Nợ chính phủ là gì?

Nợ chính phủ là khoản khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ (khoản 2 Điều 3 Luật Quản lý nợ công). Có thể nói nợ công hoặc nợ quốc gia là tổng giá trị các khoản tiền vay của chính quyền từ Trung ương đến địa phương nhằm tài trợ các khoản thâm hụt ngân sách nhà nước; là thâm hụt ngân sách lũy kế đến một thời điểm nhất định.

Việc đi vay này là nhằm tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách nên nói cách khác, nợ chính phủ là thâm hụt ngân sách luỹ kế đến một thời điểm nào đó. Để dễ hình dung quy mô của nợ chính phủ, người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm so với Tổng sản phẩm quốc nội (GDP).

Nợ chính phủ thường được phân loại như sau:
–  Nợ trong nước (các khoản vay từ người cho vay trong nước) và nợ nước ngoài (các khoản vay từ người cho vay ngoài nước).
–  Nợ ngắn hạn (từ 1 năm trở xuống), nợ trung hạn (từ trên 1 năm đến 10 năm) và nợ dài hạn (trên 10 năm).

2. Các hình thức vay nợ của Chính phủ:

Có hai hình thức vay nợ phổ biến hiện nay là phát hành trái phiếu chính phủ và vay tiền trực tiếp từ ngân hàng thương mại, các thể chế siêu quốc gia (ví dụ như Quỹ tiền tệ Quốc tế).

– Phát hành trái phiếu chính phủ

Hình thức này được quy định cụ thể ở Nghị định 01/2011/NĐ-CP về phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương. Chính phủ có thể phát hành Trái phiếu chính phủ để vay từ các tổ chức, cá nhân. Ngoài phương thức phát hành trực tiếp qua hệ thống kho bạc nhà nước thì tại  Khoản 2 Điều 11 Nghị định 01/2011 có quy định trái phiếu Chính phủ có thể được phát hành thông qua các hình thức như:

Đấu thầu trái phiếu chính phủ qua thị trường chứng khoán; Phát hành trái phiếu chính phủ dưới hình thức đại lý phát hành;Phát hành trái phiếu chính phủ dưới hình thức bảo lãnh, bán lẻ trái phiếu. Ngoài việc phát hành trái phiếu để vay trong nước ra thì Chính phủ còn có thể vay nước ngoài thông qua việc phát hành trái phiếu quốc tế của Chính phủ (Khoản 2  Điều 21 Luật Quản lý nợ công).

Trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ được coi là không có rủi ro tín dụng vì Chính phủ có thể tăng thuế thậm chí in thêm tiền để thanh toán cả gốc lẫn lãi khi đáo hạn. Trái phiếu chính phủ phát hành bằng ngoại tệ (thường là các ngoại tệ mạnh có cầu lớn) có rủi ro tín dụng cao hơn so với khi phát hành bằng nội tệ vì chính phủ có thể không có đủ ngoại tệ để thanh toán và ngoài ra còn có rủi ro về tỷ giá hối đoái.

 –  Vay trực tiếp chính là việc Chính phủ  vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế siêu quốc gia (ví dụ: Quỹ Tiền tệ Quốc tế)… Việc vay này thông qua các thỏa thuận vay được thực hiện đối với vay ODA, vốn vay không điều kiện ODA,…(Khoản 3 Điều 21 Luật Quản lý nợ công). Hình thức này thường được Chính phủ của các nước có độ tin cậy tín dụng thấp áp dụng vì khi đó khả năng vay nợ bằng hình thức phát hành trái phiếu chính phủ của họ không cao.

3. Tác động của nợ chính phủ:

Nợ công vừa có nhiều tác động tích cực nhưng cũng có một số tác động tiêu cực. Nhận biết những tác động tích cực và tiêu cực nhằm phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt tiêu cực là điều hết sức cần thiết trong xây dựng và thực hiện pháp luật về quản lý nợ công.

a. Những tác động tích cực chủ yếu của nợ công bao gồm:

– Nợ công làm gia tăng nguồn lực cho Nhà nước, từ đó tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước. Việt Nam đang trong giai đoạn tăng tốc phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó cơ sở hạ tầng là yếu tố có tính chất quyết định. Muốn phát triển cơ sở hạ tầng nhanh chóng và đồng bộ, vốn là yếu tố quan trọng nhất. Với chính sách huy động nợ công hợp lý, nhu cầu về vốn sẽ từng bước được giải quyết để đầu tư cơ sở hạ tầng, từ đó gia tăng năng lực sản xuất cho nền kinh tế.
– Huy động nợ công góp phần tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư. Một bộ phận dân cư trong xã hội có các khoản tiết kiệm, thông qua việc Nhà nước vay nợ mà những khoản tiền nhàn rỗi này được đưa vào sử dụng, đem lại hiệu quả kinh tế cho cả khu vực công lẫn khu vực tư.
– Nợ công sẽ tận dụng được sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế. Tài trợ quốc tế là một trong những hoạt động kinh tế – ngoại giao quan trọng của các nước phát triển muốn gây ảnh hưởng đến các quốc gia nghèo, cũng như muốn hợp tác kinh tế song phương. Nếu Việt Nam biết tận dụng tốt những cơ hội này, thì sẽ có thêm nhiều nguồn vốn ưu đãi để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, trên cơ sở tôn trọng lợi ích nước bạn, đồng thời giữ vững độc lập, chủ quyền và chính sách nhất quán của Đảng và Nhà nước.
b. Những tác động tiêu cực chủ yếu của nợ công

Bên cạnh những tác động tích cực nêu trên, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực nhất định. Nợ công sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài nước. Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo, nợ công sẽ tỏ ra kém hiệu quả và tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ tràn lan nếu thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công.

Vấn đề nợ công của Việt Nam rõ ràng đang gây ra hàng loạt các mối lo ngại từ quy mô, đến tính an toàn và khả năng tài trợ nợ công.
Nợ chính phủ sẽ có những tác động không nhỏ tới tăng trưởng kinh tế bởi nó có thể sẽ bị giảm xuống nếu các biện pháp can thiệp quá nhanh và quá mạnh, có thể làm vô hiệu những chính sách kinh tế vĩ mô.

Trong những năm gần đây, hầu hết các nhà kinh tế đều cho rằng trong dài hạn một khoản nợ chính phủ lớn (tỷ lệ của nó so với GDP cao) làm cho sự tăng trưởng của sản lượng tiềm năng chậm lại vì những lý do sau:

+) Nếu một quốc gia có nợ nước ngoài lớn thì quốc gia đó buộc phải tăng cường xuất khẩu để trả nợ nước ngoài và do đó khả năng tiêu dùng giảm sút.

+) Một khoản nợ công cộng lớn gây ra hiệu ứng thế chỗ cho vốn tư nhân: thay vì sở hữu cổ phiếu, trái phiếu công ty, dân chúng sở hữu nợ chính phủ (trái phiếu chính phủ). Điều này làm cho cung về vốn cạn kiệt vì tiết kiệm của dân cư đã chuyển thành nợ chính phủ dẫn đến lãi suất tăng và các doanh nghiệp hạn chế đầu tư.

+) Nợ trong nước tuy được coi là ít tác động hơn vì trên góc độ nền kinh tế là một tổng thể thì chính chủ chỉ nợ công dân của chính nước mình, tuy vậy nếu nợ trong nước lớn thì chính phủ buộc phải tăng thuế để trả lãi nợ vay. Thuế làm méo mó nền kinh tế, gây ra tổn thất vô ích về phúc lợi xã hội.

Rõ ràng, nợ công ở Việt Nam đang tăng nhanh trong khi thâm hụt ngân sách đã trở thành căn bệnh kinh niên, đầu tư không ngừng mở rộng kéo theo lạm phát và lãi suất tăng cao khiến cho việc tài trợ nợ công ngày càng trở nên đắt đỏ và tạo áp lực tín dụng dài hạn.
Việc chính phủ sử dụng công cụ nợ để điều tiết kinh tế vĩ mô sẽ không có hiệu suất cao vì có hiện tượng crowding out (đầu tư cho chi tiêu của chính phủ tăng lên).

* Chính phủ muốn tăng chi tiêu công cộng để kích cầu thì phát hành trái phiếu
chính phủ. Phát hành thêm trái phiếu chính phủ thì giá trái phiếu chính phủ giảm, thể hiện qua việc chính phủ phải nâng lãi suất trái phiếu thì mới huy động được người mua. Lãi suất trái phiếu tăng thì lãi suất chung của nền kinh tế cũng tăng. Điều này tác động tiêu cực đến động cơ đầu tư của khu vực tư nhân, khiến họ giảm đầu tư.

Nó còn tác động tích cực đến động cơ tiết kiệm của người tiêu dùng, dẫn tới giảm tiêu dùng. Nó còn làm cho lãi suất trong nước tăng tương đối so với lãi suất nước ngoài, dẫn tới luồng tiền từ nước ngoài đổ vào trong nước khiến cho tỷ giá hối đoái tăng làm giảm xuất khẩu ròng. Tóm lại, phát hành trái phiếu tuy có làm tăng tổng cầu, song mức tăng không lớn vì có những tác động phụ làm giảm tổng cầu.

* Nếu coi việc nắm giữ trái phiếu chính phủ là một hình thức nắm giữ tài sản thì khi chính phủ tăng phát hành trái phiếu sẽ đồng thời phải tăng lãi suất, người nắm giữ tài sản thấy mình trở nên giàu có hơn và tiêu dùng nhiều hơn. Tổng cầu nhận được tác động tích cực từ việc tăng chi tiêu chính phủ (nhờ phát hành công trái) và tăng tiêu dùng nói trên. Tuy nhiên, tăng tiêu dùng dẫn tới tăng lượng cầu tiền. Điều này gây ra áp lực lạm phát, vì thế tác động tiêu cực tới tốc độ tăng trưởng thực (bằng tốc độ tăng trưởng danh nghĩa trừ tỷ lệ lạm phát).

Bởi vậy, thay vì tìm cách cắt giảm mạnh thâm hụt ngân sách, Chính phủ cần cam kết và thực hiện hiệu quả việc kiểm soát chặt chẽ phần chi tiêu công. Thêm vào đó, bên cạnh việc trả nợ thì Việt Nam cũng phải thận trọng và tính toán kỹ càng hơn cho các khoản vay mới và cần phải lường trước khả năng trả được nợ đúng hạn ngay khi vay. Bởi vì, bất cứ một dự án nào sử dụng tiền vay thì cũng có thời hạn trả. Do đó, bên cạnh việc triển khai dự án cho xong thì còn phải theo dõi dòng tiền thu về có đủ trả nợ như cam kết hay không, hoặc tiền vay có được sử dụng đúng mục đích ban đầu, tiến độ trả nợ có đúng lộ trình và hiệu quả sử dụng vốn ra sao.

Tuy nhiên, chính những vấn đề lo ngại của nợ công hôm nay lại có thể là một cơ hội để đi tới những bước đột phá về việc quản lý và kiểm soát nợ công cũng như nợ nước ngoài của Việt Nam. Bởi vì các khoản nợ này có thể được thực hiện bằng đồng nội tệ hoặc ngoại tệ ngay trên thị trường nội địa, tiêu thức để xác định đó là khoản nợ nước ngoài dựa trên cơ sở chủ nợ là người cư trú ở nước ngoài. Vấn đề này thường được biết đến dưới một tên gọi khác là đầu tư gián tiếp của nước ngoài qua con đường phổ biến nhất là thị trường chứng khoán. Các nhà đầu tư nước ngoài mua trái phiếu chính phủ trên thị trường chứng khoán Việt Nam thì được tổng hợp vào khoản nợ nước ngoài của Việt Nam.

4. Giám sát hoạt động vay nợ của Chính Phủ:

Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do đó Quốc hội được và phải thực hiện quyền giám sát tối cao đối với mọi hoạt động của nhà nước, trong đó có hoạt động tài chính và việc chấp hành ngân sách nhà nước.

Thông qua hoạt động giám sát về tài chính – ngân sách, Quốc hội xem xét, đánh giá việc tuân thủ pháp luật tài chính, tính hiệu lực, hiệu quả và tính thực tiễn của các chủ trương, giải pháp, chính sách tiền tệ; xem xét, đánh giá tình hình chấp hành ngân sách, kỷ luật tài chính, kỷ luật ngân sách.

Kết quả giám sát NSNN chỉ ra mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách quản lý tài chính của Nhà nước; tính hợp lý của cơ cấu NSNN; khả năng thu của NSNN; các nguồn kinh phí, nhiệm vụ chi của NSNN; khả năng huy động các nguồn vốn ngoài NSNN… Giám sát ngân sách là một trong quyền năng thực chất nhất của Quốc hội trong lĩnh lực tài chính – ngân sách cùng với quyền năng quyết định dự toán, quyết định phân bổ NSTW và phê chuẩn quyết toán NSNN.

Bản chất của giám sát tài chính – ngân sách là kiểm tra – đánh giá tình trạng tài chính quốc gia và NSNN (Mức độ chấp hành, tuân thủ pháp luật, quy chế, chính sách; Tiềm lực và lành mạnh tài chính quốc gia; Quy mô, cơ cấu thu, chi NSNN. Nhân tố ảnh hưởng; Hiệu quả hoạt động tài chính, hiệu quả thu chi ngân sách) ; đồng thời xem xét khả năng và đưa ra  biện pháp khắc phục yếu kém, từ đó hoàn thiện hơn trong tổ chức thực hiện. Đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội là mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ chức và mọi công dân.

Giám sát NSNN của Quốc hội mang tính quyền lực nhà nước, nhằm mục đích phát hiện và xử lý những vấn đề nảy sinh trong quản lý và sử dụng NSNN; xem xét và đánh giá về trách nhiệm pháp lý đối với những đối tượng bị giám sát; bảo đảm tuân thủ các quy định của Luật pháp, các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi NSNN; xem xét, đánh giá hiệu quả, tác động của NSNN đối với sự phát triển kinh tế.

Giám sát NSNN là hoạt động giám sát mang tính chuyên ngành, được tổ chức thực hiện theo quy định của Luật NSNN và Luật hoạt động giám sát. Giám sát tối cao NSNN là hoạt động giám sát tại kỳ họp Quốc hội.

 Về nội dung giám sát : Trong lĩnh vực ngân sách, giám sát các nội dung:(1) Dự toán NSNN ;(2) phân bổ ngân sách trung ương và số bổ sung từ NSTW cho NSĐP; giám sát việc giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các Bộ, ngành TW, tỉnh, thành phố trực thuộc TW.(3) Quá trình chấp hành NSNN (4)  Phê chuẩn quyết toán NSNN.

Khoản 2 Điều 3 Luật quản lý nợ công quy định:

“2. Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ”.

Theo đó có thể thấy, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan nhà nước khác và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong quản lý nợ công được quy định ở Chương II Luật quản lý nợ công. Cụ thể là các nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội (giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công), Chính phủ (khoản 5 Điều 8), Thủ tướng Chính phủ, Bộ tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, các Bộ và các cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (giám sát việc vay, phát hành trái phiếu, sử dụng vốn vay và trả nợ của Uỷ ban nhân dân cấp Tỉnh), Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh,..

Bên cạnh đó, thực tiễn việc giám sát việc thực hiện các khoản thu ngân sách từ các khoản tiền vay của Chính phủ trên cơ sở pháp luật hiện hành còn được quy định tại: Quyết định Phê duyệt chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 của Thủ tướng Chính phủ, số 958/QĐ-TTg ngày 27/7/2012.