Vi phạm hành chính là gì? Các hình thức, biện pháp và nguyên tắc xử phạt?

1. Vi phạm hành chính là gì?

Xã hội vận động và phát triển luôn tiềm ẩn và tồn tại những vi phạm pháp luật nói chung, vi phạm pháp luật hành chính nói riêng. Các vi phạm pháp luật trong xã hội rất đa dạng xuất phát từ hành vi do con người thực hiện trái với các quy định của pháp luật, xâm hại tới các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ, hành vi trái pháp luật đó chứa đựng lỗi của chủ thể thực hiện. Theo tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của mỗi loại vi phạm này và đối tượng điều chỉnh của mỗi đạo luật trong hệ thống pháp luật, có thể chia các vi phạm pháp luật thành các loại vi phạm khác nhau, như: vi phạm pháp luật hình sự, vi phạm pháp luật hành chính, vi phạm pháp luật dân sự, ... trong đó, vi phạm pháp luật hình sự là hành vi có tính chất nguy hiểm nhất cho xã hội, những vi phạm pháp luật hành chính là một loại vi phạm xảy ra khá phổ biến trong đời sống xã hội, rất đa dạng, phong phú trong hầu hết các lĩnh vực quản lý nhà nước. 

Thuật ngữ “vi phạm hành chính” được luật định khá sớm, lần đầu được quy định tại Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989: 

Vi phạm hành chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý xâm phạm các quy tắc quản lý hành chính nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính định thế nào là vi phạm hành chính. Năm 2012 với việc Quốc hội thông qua Luật Xử lý vi phạm hành chính số 15/2012/QH13 vi phạm hành chính được hiểu là: “Hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. 

Tại cuốn Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam do tác giả Nguyễn Cửu Việt chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản năm 2013 đã đưa ra khái niệm vi phạm hành chính với cách tiếp cận rộng và phù hợp với khoa học hơn. Theo đó: 

Vi phạm hành chính được hiểu là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực trách nhiệm hành vi hành chính hoặc tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự quản lý nhà nước và xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của Nhà nước, tổ chức và cá nhân, xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của con người, của công dân mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính . 

Tại cuốn Giáo trình Luật hành chính Việt Nam do các tác giả Phạm Hồng Thái – Nguyễn Thị Minh Hà nhấn mạnh sự cần thiết của việc phải xây dựng được khái niệm vi phạm hành chính một cách chính xác và khoa học. Tác giả đã hệ thống lại những vấn đề có liên quan đến khái niệm vi phạm hành chính được thể hiện trong các văn bản pháp luật của nước ta (từ Điều lệ xử phạt vi cảnh ban hành theo Nghị định số 143/CP ngày 27/05/1977 của Hội đồng Chính phủ cho đến Luật xử lý vi phạm hành chính hiện hành); trên cơ sở đó, tác giả đã kết luận: “có thể thấy định nghĩa về vi phạm hành chính trong các Pháp lệnh về xử phạt/ xử lý vi phạm hành chính 1989, 1995, 2002 và Luật xử lý vi phạm hành chính 2012 khác nhau về ngôn ngữ thể hiện những giống nhau về bản chất”, sau đó tác giả dẫn lại khái niệm vi phạm hành chính đã được trình bày tại Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam như sau: 

Vi phạm hành chính là hành vi (hành động hoặc không hành động) trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do cá nhân có năng lực trách nhiệm hành vi hành chính hoặc tổ chức thực hiện, xâm phạm trật tự tự quản lý nhà nước và xã hội, trật tự quản lý, sở hữu của Nhà nước, tổ chức và cá nhân, xâm phạm các quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của con người, của công dân mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính.

Chủ thể thực hiện vi phạm hành chính phải chịu trách nhiệm hành chính – là hậu quả của vi phạm hành chính, thể hiện ở sự áp dụng bởi cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền những chế tài pháp luật hành chính đối với chủ thể vi phạm hành chính theo thủ tục do luật hành chính quy định. Đó là sự phản ứng tiêu cực của Nhà nước đối với người thực hiện vi phạm hành chính, kết quả là chủ thể thực hiện vi phạm hành chính phải gánh chịu những hậu quả bất lợi, thiệt hại về vật chất và tinh thần so với tình trạng ban đầu của họ.

Theo lý luận về trách nhiệm hành chính thì có hai nhóm biện pháp trách nhiệm hành chính là các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp khôi phục các quyền và lợi ích đã bị vi phạm hành chính xâm hại. Khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính” được giải thích dưới góc độ pháp lý theo Luật xử lý vi phạm hành chính là “là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính.”

2. Đặc điểm của xử phạt vi phạm hành chính:

Thứ nhất, cơ sở để xử phạt vi phạm hành chính là vi phạm hành chính: Không có vi phạm hành chính thì không có trách nhiệm hành chính, cũng như cơ sở của trách nhiệm hình sự là tội phạm, của trách nhiệm dân sự là vi phạm quan hệ dân sự, của trách nhiệm kỷ luật là vi phạm kỷ luật.

Thứ hai, hoạt động xử phạt vi phạm hành chính chủ yếu do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật và do đó được áp dụng theo thủ tục hành chính do các quy phạm thủ tục hành chính quy định.

Vì vi phạm hành chính là những vi phạm nhỏ và phổ biến nên việc xử phạt vi phạm hành chính không theo thủ tục tư pháp như đối với truy cứu trách nhiệm hình sự và trách nhiệm dân sự, mà theo thủ tục hành chính và chủ yếu do các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền thực hiện.

Không phải bất kỳ cơ quan quản lý nhà nước nào cũng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mà chỉ có một số cơ quan nhất định trong số đó được nhà nước trao quyền hạn này. Hoạt động xử phạt vi phạm hành chính, cũng như việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính nói chung, nằm ngoài hoạt động xét xử của Tòa án. Còn các biện pháp trách nhiệm hình sự, dân sự được thực hiện theo trình tự xét xử của Tòa án. Tuy nhiên, Tòa án cũng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong trường hợp ngoại lệ đặc biệt (đó là đối với những hành vi gây rối trật tự tại phiên tòa). Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính đơn giản hơn so với thủ tục áp dụng cưỡng chế hình sự và dân sự.

Thứ ba, hoạt động xử phạt vi phạm hành chính không chỉ nhằm đảm bảo thực hiện, bảo vệ các quy phạm vật chất của ngành luật hành chính mà còn bảo đảm thực hiện và bảo vệ các quy phạm vật chất của các ngành luật khác (như luật tài chính, ngân hàng, đất đai, môi trường…).

Thứ tư, giữa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện xử phạt vi phạm hành chính và chủ thể bị áp dụng các biện pháp xử phạt vi phạm hành chính không có quan hệ trực thuộc.

Đây là đặc điểm quan trọng phân biệt việc áp dụng biện pháp xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp cưỡng chế kỷ luật – dạng cưỡng chế mà cơ quan quản lý nhà nước cũng có quyền áp dụng rộng rãi trong hoạt động của mình. Giữa chủ thể có thẩm quyền áp dụng cưỡng chế kỷ luật và người bị áp dụng biện pháp cưỡng chế đó phải có quan hệ trực thuộc.

3. Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính và nguyên tắc áp dụng:

Về cơ bản, các hình thức xử phạt trong Luật không khác nhiều so với quy định của Pháp lệnh XLvi phạm hành chính trước đó. Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính vẫn bao gồm: Cảnh cáo; phạt tiền; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính và trục xuất.

Nhìn chung, Quy định về từng hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong Luật Xử lý vi phạm hành chính đã kế thừa các quy định trước đó và phát triển trên cơ sở khắc phục những điểm còn hạn chế nhằm đảm bảo tính hợp lí, khoa học, thống nhất trong pháp luật về xử lí vi phạm hành chính.

Điều 21, Luật Xử lý vi phạm hành chính (văn bản hợp nhất năm 2020) quy định:

“1. Các hình thức xử phạt vi phạm hành chính bao gồm:

a) Cảnh cáo;

b) Phạt tiền;

c) Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn;

d) Tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính (sau đây gọi chung là tang vật, phương tiện vi phạm hành chính);

đ) Trục xuất.

2. Hình thức xử phạt quy định tại điểm a và điểm b khoản 1 Điều này chỉ được quy định và áp dụng là hình thức xử phạt chính.

Hình thức xử phạt quy định tại các điểm c, d và đ khoản 1 Điều này có thể được quy định là hình thức xử phạt bổ sung hoặc hình thức xử phạt chính.

3. Mỗi vi phạm hành chính được quy định một hình thức xử phạt chính, có thể quy định một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung kèm theo.

Hình thức xử phạt bổ sung được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 65 của Luật này.”

3.1. Cảnh cáo:

Trong các hình thức xử phạt được quy định tại Điều 21, “Cảnh cáo” là hình thức xử phạt được áp dụng khá phổ biến. Điều 22 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Cảnh cáo được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ và theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo hoặc đối với mọi hành vi vi phạm hành chính do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện. Cảnh cáo được quyết định bằng văn bản.” Hình thức xử phạt này có những đặc điểm nổi bật sau:

Thứ nhất, cảnh cáo chỉ áp dụng với tính chất là hình thức xử phạt chính mà không áp dụng là hình thức xử phạt bổ sung.

Thứ hai, hình thức xử phạt cảnh cáo được áp dụng trong hai trường hợp:

– Trường hợp 1: đối với cá nhân từ đủ 16 tuổi trở lên và tổ chức thực hiện vi phạm hành chính thì hình thức xử phạt cảnh cáo chỉ được áp dụng khi thỏa mãn đầy đủ các điều kiện: (1) Vi phạm hành chính không nghiêm trọng; (2) có tình tiết giảm nhẹ; (3) theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo.

– Trường hợp 2: hình thức xử phạt cảnh cáo được áp dụng đối với mọi vi phạm hành chính do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện. Đối với nhóm đối tượng này, dù vi phạm hành chính do họ thực hiện có nghiêm trọng đến mức độ nào thì người có thẩm quyền cũng đều áp dụng hình thức xử phát cảnh cáo mà không được áp dụng các hình thức xử phạt khác. Điều này thể hiện rõ nét sự bảo vệ của nhà nước đối với trẻ em-nhóm đối tượng được nhà nước, pháp luật và xã hội bảo vệ đặc biệt.

Thứ ba, hình thức xử phạt cảnh cáo được quyết định bằng văn bản theo thủ tục xử phạt không lập biên bản (thủ tục đơn giản) bới tất cả chủ thể có thẩm quyền xử phạt. Cần lưu ý rằng, theo quy định của pháp luật việc áp dụng hình thức phạt cảnh cáo phải bằng hình thức văn bản dưới dạng các quyết định xử phạt. Việc xử phạt cảnh cáo dưới hình thức “bằng miệng” sẽ không có giá trị pháp lý và không được coi là xử phạt cảnh cáo.

Thứ tư, mục đích chính của hình thức xử phạt cảnh cáo là giáo dục ý thức chấp hành pháp luật của chủ thể vi phạm hành chính.

3.2. Phạt tiền:

Trong Luật XLvi phạm hành chính, phạt tiền được quy định là hình thức xử phạt chính do dễ dàng, thích hợp áp dụng với cả cá nhân, tổ chức vi phạm và có tính khả thi cao.

Mức phạt tiền trong Luật XLvi phạm hành chính đã được nâng lên so với các quy định trước kia, mức phạt tối thiểu là 50.000 đồng đối với cá nhân và 100.000 đồng đối với tổ chức; mức phạt tiền tối đa là 1.000.000.000 đồng đối với cá nhân và 2.000.000.000 đồng đối với tổ chức. Do các yếu tố đặc thù của vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế; đo lường; sở hữu trí tuệ; an toàn thực phẩm; chất lượng sản phẩm, hàng hoá; chứng khoán; hạn chế cạnh tranh nên mức phạt tiền không bị Luật XLvi phạm hành chính khống chế, mức tối đa áp dụng đối với các vi phạm này căn cứ vào số tiền cá nhân, tổ chức vi phạm hoặc được lợi từ vi phạm để xác định theo quy định của các luật tương ứng.

Ngoài ra, Luật XLvi phạm hành chính cũng quy định: “… đối với khu vực nội thành của thành phố trực thuộc trung ương thì mức phạt tiền có thể cao hơn, nhưng tối đa không quá 02 lần mức phạt chung áp dụng đối với cùng hành vi vi phạm trong các lĩnh vực giao thông đường bộ; bảo vệ môi trường; an ninh trật tự, an toàn xã hội” (khoản 1 Điều 23). Phân
hoá mức phạt tiền giữa khu vực đô thị và các khu vực khác vừa thể hiện sự đánh giá của Nhà nước về tính chất, mức độ nguy hiểm của vi phạm hành chính cao hơn ở khu vực này, vừa phù hợp với sự khác biệt về mức sống giữa đô thị và các khu vực khác. Quy định mức phạt cao cũng là biện pháp nhằm phòng ngừa, đấu tranh với các vi phạm hành chính đang gia tăng, gây cản trở đến sự phát triển lành mạnh tại các đô thị.

Sự đa dạng các cách thức quy định về mức tiền phạt vừa bảo đảm phù hợp với tính chất của vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực quản lí nhà nước, vừa cho phép người có thẩm quyền xử phạt có thể quyết định chính xác mức xử phạt đối với cá nhân, tổ chức vi phạm, tuỳ vào tính chất, mức độ của vi phạm mà họ đã thực hiện.

3.3. Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn:

 Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn là hình thức xử phạt được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm nghiêm trọng các hoạt động được ghi trong giấy phép, chứng chỉ hành nghề. So với các quy định trước đó về hình thức xử phạt có liên quan đến hạn chế quyền thực hiện những hoạt động nhất định của cá nhân, tổ chức này, quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính có hai điểm thay đổi quan trọng.

Thứ nhất, bên cạnh việc tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, Luật XLvi phạm hành chính có quy định thêm về việc đình chỉ hoạt động được áp dụng trong hai trường hợp:

– Trường hợp 1: Đình chỉ một phần hoạt động gây hậu quả nghiêm trọng hoặc có khả năng thực tế gây hậu quả nghiêm trọng đối với tính mạng, sức khỏe con người, môi trường của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ mà theo quy định của pháp luật phải có giấy phép;

– Trường hợp 2: Đình chỉ một phần hoặc toàn bộ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ hoặc hoạt động khác mà theo quy định của pháp luật không phải có giấy phép và hoạt động đó gây hậu quả nghiêm trọng hoặc có khả năng thực tế gây hậu quả nghiêm trọng đối với tính mạng, sức khỏe con người, môi trường và trật tự, an toàn xã hội.

Thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề, đình chỉ hoạt động là từ 01 tháng đến 24 tháng, kể từ ngày quyết định xử phạt có hiệu lực thi hành. Người có thẩm quyền xử phạt giữ giấy phép, chứng chỉ hành nghề trong thời hạn tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Các quy định của Luật XLvi phạm hành chính là bảo đảm tương xứng với tính chất, mức độ của vi phạm hành chính và bảo đảm các quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức phù hợp với xu thế phát triển của xã hội.

3.4. Tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính:

Điều 26 Luật xử lý vi phạm hành chính quy định: “Tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là việc sung vào ngân sách nhà nước vật, tiền, hàng hóa, phương tiện có liên quan trực tiếp đến vi phạm hành chính, được áp dụng đối với vi phạm hành chính nghiêm trọng do lỗi cố ý của cá nhân, tổ chức”

Hình thức xử phạt này có các đặc điểm sau:

Thứ nhất, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính được áp dụng với tính chất là hình thức xử phạt chính hoặc hình thức xử phạt bổ sung. Đây là điểm khác biệt cơ bản của Luật Xử lí vi phạm hành chính năm 2012 so với Pháp lệnh Xử lí vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008). Theo đó, trước đây, tịch thu tang
vật, phương tiện vi phạm hành chính chỉ được áp dụng với tính chất hình thức xử phạt bổ sung.

Thứ hai, hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính nghiêm trọng. Theo đó, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là hình thức xử phạt nhằm tước bỏ quyền sở hữu của người vi phạm đối với vật, tiền, hàng hoá, phương tiện và chuyển sang quyền sở hữu nhà nước.

Thứ ba, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính được áp dụng đối với các vi phạm do lỗi cố ý của cá nhân, tổ chức. Điều đó có nghĩa là, hình thức xử phạt này không thể được áp dụng đối với vi phạm hành chính được thực hiện do lỗi vô ý của cá nhân, tổ chức.

Đối với hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính thì vấn đề có tính pháp lí quan trọng là phân biệt tang vật với phương tiện. Luật Xử lí vi phạm hành chính năm 2012 không đưa ra định nghĩa và cũng không có tiêu chí phân biệt giữa tang vật với phương tiện. Đây là điểm hạn chế trong quy định của pháp luật.

3.5. Trục xuất:

Trục xuất là hình thức xử phạt buộc người nước ngoài có hành vi vi phạm hành chính tại Việt Nam phải rời khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tuy nhiên, Luật xử lý vi phạm hành chính không xác định rõ đối tượng người nước ngoài thực hiện vi phạm hành chính trong những lĩnh vực nào, tính chất, mức độ nguy hiểm đến đâu thì bị trục xuất. 

Về thẩm quyền, Luật XLvi phạm hành chính đã trao thẩm quyền trục xuất cho giám đốc công an tỉnh và Cục trưởng Cục quản lí xuất, nhập cảnh thay cho thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ công an. . Quy định này có điểm hợp lí vì hiện nay có nhiều người nước ngoài đến Việt Nam đầu tư, lao động, học tập lợi dụng các chính sách ưu đãi, khuyến khích của Nhà nước Việt Nam và sự thiếu hiểu biết của người dân để vi phạm pháp luật cần bị xử lí nhanh chóng, nghiêm minh. Nếu thẩm quyền trục xuất chỉ thuộc về Bộ trưởng Bộ công an thì vừa mâu thuẫn với các quy định khác của pháp luật về hình thức, thủ tục xử phạt liên quan đến trục xuất, vừa làm kéo dài thời gian thực hiện các thủ tục cần thiết, gây khó khăn cho công tác quản lí người nước ngoài trong thời gian làm thủ tục trục xuất.

Về nguyên tắc áp dụng, trong bài phân tích trên tác giả đã có nhắc đến, về cơ bản, cần hiểu như sau:

– Hình thức xử phạt cảnh cáo và phạt tiền chỉ được quy định và áp dụng là hình thức xử phạt chính.

Hình thức xử phạt Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; Tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính (sau đây gọi chung là tang vật, phương tiện vi phạm hành chính); Trục xuất có thể được quy định là hình thức xử phạt bổ sung hoặc hình thức xử phạt chính.

– Mỗi vi phạm hành chính được quy định một hình thức xử phạt chính, có thể quy định một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung kèm theo.

Hình thức xử phạt bổ sung được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 65 của Luật xử lý vi phạm hành chính.

Các văn bản pháp luật có liên quan đến bài viết:

Văn bản hợp nhất Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2020