Hiệp định đầu tiên về Những rào cản Kỹ thuật đối với Thương mại (thường gọi là Luật Tiêu chuẩn) được đặt ra từ Vòng Tokyo. Bộ Luật Tiêu chuẩn điều chỉnh những quy định và tiêu chuẩn kỹ thuật liên quan tới an toàn thực phẩm, các biện pháp y tế đối với cây trồng và vật nuôi, cùng các khía cạnh khác của chính sách thương mại (Stanton 1999).
Bộ Luật Tiêu chuẩn khẳng định lại một lần nữa nguyên tắc rằng các biện pháp như vậy sẽ không “tạo ra những trở ngại không cần thiết đối với thương mại”. Tuy nhiên, cả Điều XX của Hiệp định GATT nguyên thủy và Bộ Luật Tiêu chuẩn đều không có khả năng loại bỏ sự ngăn cản thương mại gây ra bởi sự phổ biến tràn lan các hạn chế mang tính chất kỹ thuật.
Bốn khuyết điểm trong cơ cấu pháp lý thời trước Vòng Uruguay đã làm nhạt nhòa hiệu năng của các quy tắc về rào cản thương mại; đó là những ngăn cách và sự mơ hồ trong Hiệp định GATT và Bộ Luật Tiêu chuẩn, sự thiếu một hệ thống quy tắc tích hợp duy nhất, tiến trình dàn xếp tranh chấp dựa trên sự đồng thuận của GATT và sự loại trừ các tiêu chuẩn về sản xuất và chế biến ra khỏi những quy định của Luật Tiêu chuẩn. Cũng như nhiều thỏa thuận quốc tế khác, Bộ Luật Tiêu chuẩn có một số điều khoản mơ hồ, trong nhiều trường hợp là vì chính sự tối nghĩa sẽ nối kết những chỗ khác biệt giữa các nhà thương thuyết. Nhưng sự tối nghĩa này sẽ khiến việc xác định một quy định cụ thể nào đó của một quốc gia thành viên có mâu thuẫn với quy tắc của GATT hay không trở nên cực kỳ khó khăn. Hơn thế nữa, không phải mọi thành viên của GATT đều ký tên vào Bộ Luật Tiêu chuẩn hoặc vào các bộ luật khác của Vòng Tokyo, làm nảy sinh ra một hệ thống đôi khi được gọi là “GATT à la carte” (GATT dọn sẵn). Việc này đã ngăn ngừa có hiệu quả một số vụ tranh chấp liên quan đến tiêu chuẩn, không đưa chúng ra trước ủy ban của GATT để phân giải. Nhưng ngay cả giữa hai quốc gia đã phê chuẩn Bộ Luật Tiêu chuẩn thì quy trình dàn xếp tranh chấp dựa trên sự đồng thuận của GATT cũng cho phép, hoặc là bên nguyên đơn, hoặc là bên bị đơn, ngăn cản báo cáo của ủy ban dàn xếp tranh chấp, thậm chí là từ chối yêu cầu thành lập một ủy ban như vậy. Cuối cùng bản thân Bộ Luật Tiêu chuẩn chỉ quy định những biện pháp nhằm “xác định đặc điểm của một sản phẩm như là cấp độ chất lượng, hoạt động, độ an toàn hoặc kích thước”, mà bỏ qua bất kỳ sự đề cập dứt khoát nào về phương pháp sản xuất hoặc chế biến.
Để chấn chỉnh những khiếm khuyết này, những quy định đa phương về việc sử dụng các rào cản kỹ thuật đã được hiệu chỉnh lại, mở rộng và tăng cường trong Vòng Uruguay 1986-1994. Bộ Luật Tiêu chuẩn được viết lại để sửa chữa một số khiếm khuyết và điều có ý nghĩa hơn nữa là thương thuyết một thỏa thuận riêng nhằm điều chỉnh những biện pháp về vệ sinh và vệ sinh thực vật. Hiệp định mới về Hàng rào Kỹ thuật đối với Thương mại (Agreement on Technical Barriers to Trade – TBT) và Hiệp định về Các biện pháp vệ sinh an toàn thực phẩm và kiểm dịch động thực vật (Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures – SPS) bắt đầu có hiệu lực vào ngày 1-1-1995. Hiệp định SPS nêu ra những quy định được thiết kế để ngăn ngừa tình trạng lạm dụng các quy định về an toàn và sức khỏe như là những phương tiện không minh bạch nhằm bảo vệ các nhà sản xuất trong nước. Hiệp định TBT mới thì đặt ra những quy tắc ràng buộc pháp lý đối với “những phương pháp sản xuất và chế biến liên quan”, lấp lại cái lỗ hổng trong Bộ Luật Tiêu chuẩn từng làm thất bại việc áp dụng bộ luật đó vào nhiều luật lệ quốc nội (Josling, Robert và Orden 2004).8
Mục lục bài viết
1. Các luật lệ về an toàn, y tế và Hiệp định SPS:
Hiệp định GATT 1947 công nhận nhu cầu cho phép các quốc gia áp đặt các hạn chế thương mại để hỗ trợ các tiêu chuẩn y tế và an toàn. Quyền sử dụng các giới hạn thương mại vào mục đích này, cũng như hạn chế việc sử dụng chúng, được thể hiện trong Điều XX của Hiệp định GATT, mà trong một đoạn liên quan có viết:
Đòi hỏi rằng các biện pháp như vậy không được áp dụng theo một phương cách có thể tạo ra một phương tiện phân biệt đối xử tùy tiện hoặc không thể biện minh được giữa các quốc gia nơi thịnh hành những điều kiện giống như vậy, hoặc một sự giới hạn trá hình trong thương mại thế giới… không có điều nào trong Hiệp định [GATT] này có thể được diễn dịch để ngăn ngừa sự vận dụng hoặc tuân theo bởi bất cứ bên nào liên quan đối với các biện pháp… cần thiết để bảo vệ sức khỏe hoặc cuộc sống của con người, động vật và thực vật.
Mặc dù có nội dung rõ ràng, những điều khoản của Điều XX vẫn khó triển khai thực hiện. Hậu quả là những bên đã ký kết Hiệp định GATT đồng ý thương thuyết những quy định về sự chuẩn bị, vận dụng và áp dụng những biện pháp này, bắt đầu từ Vòng Tokyo 1973-1979. Kết quả của các cuộc thương thuyết đó, nhất là trong lĩnh vực nông nghiệp, chính là Bộ Luật Tiêu chuẩn. Từ đó về sau các nhà thương thuyết của Vòng Uruguay đã ký kết Hiệp định SPS, một thỏa thuận được thiết kế với những tiêu chuẩn có phần cao hơn hiệp định TBT trong lĩnh vực an toàn và sức khỏe. Ngoài ra các nhà thương thuyết của Vòng Uruguay cũng đã ký kết những quy tắc mới về giải quyết tranh chấp – một điều hết sức thiết yếu cho tính hiệu quả của cả hai thỏa thuận WTO này.
Cuộc thương thảo về hiệp định SPS có những ẩn ý về pháp lý có ý nghĩa. Các nhà thương thuyết bắt đầu thấy rõ điều đó vào năm 1990 khi việc sử dụng những rào cản kỹ thuật mang tính bảo hộ chủ nghĩa đối với thương mại đã không thể bị trừng phạt một cách hữu hiệu chỉ bằng cách áp dụng những nguyên tắc cũ của GATT vào các biện pháp an toàn nông nghiệp vốn là chủ đề của hiệp định SPS mà cần có các quy tắc bổ sung. Cả quy chế tối huệ quốc và đối xử quốc gia đều không thể ngăn ngừa việc sử dụng các biện pháp an toàn thực phẩm mà bề ngoài có vẻ như vô thưởng vô phạt song lại có một tác động phân biệt đối xử và thiếu các căn cứ khoa học. Ví dụ từ những năm 1980, Cộng đồng châu Âu (EC) đã cấm buôn bán trong nội bộ cộng đồng thịt bò từ những đàn bò được vỗ béo bằng hoóc môn tăng trưởng. Tương tự như vậy từ cuối thập niên 1990, EC đã cấm buôn bán trong nội bộ cộng đồng những sản phẩm biến đổi gen (genetically modified organisms – GMOs). Trong cả hai trường hợp các nhà sản xuất châu Âu được tự do tiếp tục bán các sản phẩm của họ bởi vì người nuôi gia súc châu Âu không dùng hoóc môn tăng trưởng còn nông dân thì không dùng GMOs; còn các nhà sản xuất Hoa Kỳ thì bị đẩy ra khỏi thị trường một cách hữu hiệu bởi vì nông dân và người nuôi gia súc Hoa Kỳ sử dụng những thứ đó. Hơn thế nữa, trong bất kỳ trường hợp nào châu Âu cũng không có khả năng đưa ra những nghiên cứu khoa học chứng tỏ rằng việc sử dụng hoóc môn tăng trưởng hoặc GMOs đe dọa sức khỏe và cuộc sống của con người, động vật và thực vật. Như vậy, những biện pháp kỹ thuật của EC trong các lĩnh vực này đã phân biệt đối xử có hiệu quả chống lại các nhà sản xuất Hoa Kỳ cho dù bề ngoài chúng có vẻ trung lập và thiếu những căn cứ khoa học. Từ đó các nhà thương thuyết Hoa Kỳ nhấn mạnh rằng hiệp định SPS phải bao hàm một quy tắc mới: nếu một thành viên WTO duy trì một biện pháp SPS hà khắc hơn một tiêu chuẩn đã được thừa nhận bởi nhiều thành viên khác thì biện pháp đó sẽ bị chấm dứt nếu không có căn cứ khoa học đầy đủ. Việc thiếu vắng căn cứ khoa học làm nền tảng cho chỉ thị của EC về thịt bò có sử dụng hoóc môn tăng trưởng là yếu tố chính khiến Cơ quan Phúc thẩm của WTO năm 1998 quyết định rằng chỉ thị đó là bất hợp pháp đối với WTO (WTO 1998a).
2. Hiệp định TBT:
Luật lệ nhắm vào việc bảo vệ sức khỏe con người, gia súc hoặc cây trồng khỏi những rủi ro trực tiếp hay xác định được, chẳng hạn như sự lây lan dịch bệnh, những phản ứng do dị ứng có thể xảy ra hay sự phá hoại của côn trùng, thì được điều chỉnh bởi Hiệp định SPS. Tất cả những quy định kỹ thuật khác (nghĩa là những quy định không nhằm giảm rủi ro về vệ sinh và vệ sinh thực vật) thì được điều chỉnh bởi hiệp định TBT riêng rẽ. Cũng giống như Hiệp định SPS, Hiệp định TBT nhắm tới việc phân biệt các biện pháp cần thiết để đạt tới một mục tiêu điều hành nào đó với sự bảo hộ mậu dịch trá hình. Đặc biệt là hiệp định TBT kéo dài những nguyên tắc của GATT về đối xử quốc gia và quy chế tối huệ quốc. Hiệp định nói:
Các thành viên sẽ bảo đảm rằng về phương diện các quy định kỹ thuật, sản phẩm nhập khẩu từ lãnh thổ của bất kỳ thành viên nào cũng sẽ nhận được sự đối xử không ít ưu ái hơn những sản phẩm tương tự có nguồn gốc nội địa và những sản phẩm tương tự có nguồn gốc từ quốc gia khác. (Điều 2.1)
Và theo hiệp định SPS, hiệp định TBT cũng quy định các quốc gia phải tránh những cản trở thương mại không cần thiết.
Các thành viên phải bảo đảm rằng những quy định về kỹ thuật sẽ không được soạn thảo, phê duyệt và áp dụng với quan điểm hướng tới hoặc cùng với tác dụng tạo ra những chướng ngại không cần thiết cho thương mại thế giới. Vì mục đích này, những quy định về kỹ thuật sẽ không có tính chất giới hạn thương mại nhiều hơn mức cần thiết để hoàn tất một mục tiêu hợp pháp, kể cả những rủi ro mà việc không hoàn thành mục tiêu có thể tạo ra. (Điều 2.2)
Ngoài những điều khoản xúc tiến thương mại chung chung này, nhìn bề ngoài, hiệp định TBT có vẻ thật bi quan. Hiệp định không hạn chế quyền của một chính phủ áp đặt những giới hạn thương mại nội địa trong khi theo đuổi một mục tiêu hợp pháp theo một cách thức không mang tính bảo hộ chủ nghĩa. Những điều khoản chủ yếu của hiệp định TBT xác định những quan niệm căn bản về “các mục tiêu hợp pháp” và “những hành động không có tính bảo hộ chủ nghĩa” liên quan tới những quy định về kỹ thuật được các cơ quan chính phủ trung ương ban hành. Những điều khoản khác liên quan tới các tiêu chuẩn, sự đánh giá tính phù hợp và tới những hành động khác nữa (ví dụ của các cơ quan chính quyền cấp tiểu bang hoặc cấp địa phương) (Josling, Roberts và Orden 2004).
Một danh sách không đầy đủ những mục tiêu hợp pháp của các rào cản thương mại được ban hành cùng với hiệp định TBT, cũng như một chỉ dẫn về các kiểu chứng cứ có thể được dùng để phán xét xem các công cụ được sử dụng có đáp ứng được các mục tiêu đó hay không:
Những mục tiêu hợp pháp như vậy, không kể những cái khác, là: những đòi hỏi về an ninh quốc gia, ngăn ngừa những hoạt động lừa đảo; bảo vệ sức khỏe và sự an toàn của con người, đời sống và sức khỏe của động thực vật [ngoại trừ những đối tượng đã được điều chỉnh trong hiệp định SPS], hoặc môi trường. Trong việc đánh giá những rủi ro như vậy, các nhân tố liên quan để xem xét, không kể những cái khác là: các thông tin khoa học kỹ thuật sẵn có, các công nghệ chế biến hoặc sản phẩm dự định cung cấp đến người dùng cuối.
Theo những điều khoản này, một quy định về nhập khẩu phải đáp ứng được hai điều kiện: một là, quy định đó phải nhằm mục tiêu hoàn thành một mục đích hợp pháp nào đó; và hai là, không có sẵn một biện pháp nào khác, ít hạn chế hơn về thương mại để hoàn thành mục đích hợp pháp ấy. Sự kết hợp của điều kiện “mục đích hợp pháp” và “ít hạn chế thương mại hơn” tạo thành cốt lõi của các quy tắc về quy định nội địa mà Hiệp định TBT đòi hỏi. Hiệp định SPS thì đòi hỏi một cách rõ ràng một cơ sở khoa học đầy đủ cho các biện pháp bị nghi vấn, cho phép hệ tiêu chuẩn quốc gia có thể cao hơn, khắt khe hơn tiêu chuẩn mà các quy ước quốc tế đòi hỏi miễn rằng chúng có cơ sở khoa học; đồng thời cho phép các quốc gia sử dụng việc xem xét những yếu tố mà khoa học chưa khẳng định được. Trái lại, Hiệp định TBT CÓ vẻ như đặt ra những tiêu chuẩn ít nghiêm ngặt hơn và cho phép tự do hơn. Tuy nhiên các quy định kỹ thuật có mục đích đề cập tới những vấn đề liên quan tới bản chất khoa học có thể sẽ là đối tượng đánh giá dựa trên những kiến thức khoa học sẵn có (Heumiller và Josling 2001).
3. Các tiêu chuẩn an toàn, quy tắc thương mại và chính sách đối nội:
Các luật lệ về y tế và an toàn không thích nghi một cách tốt đẹp với những nguyên tắc truyền thống của GATT. Chính điều đó ngấm ngầm đòi hỏi phải thêm một tiêu chuẩn “cơ sở khoa học” vào hiệp định SPS. Xét rộng ra, sự phân biệt đối xử là hiển nhiên trong việc áp dụng những hạn chế thương mại dựa trên tình trạng dịch bệnh ở nước xuất khẩu. Bởi vì phần lớn các quy định này đều được áp dụng bên trong biên giới, sự đối xử quốc gia không phải là vấn đề chính. Tính hỗ tương không có mấy hiệu quả trong trường hợp các tiêu chuẩn về sức khỏe và an toàn và cũng không có nhiều chỗ cho việc “mặc cả” sự nhượng bộ. Ngoài ra, quan niệm cho phép nhập khẩu như là một sự nhượng bộ các quốc gia khác về cơ bản không phù hợp với quan niệm về những nghi thức nhập khẩu có tính chất nhạy cảm và dựa trên cơ sở khoa học. Cũng quan trọng như vậy là tác động thực tiễn của các quy tắc thương mại trong lĩnh vực này. Mở rộng quy mô các quy tắc của WTO (trong các hiệp định SPS và TBT) để bao hàm cả “các phương pháp sản xuất và chế biến” lập tức mở ra các khả năng là các quốc gia cần phải biết sản phẩm đó được sản xuất ở các nước xuất khẩu như thế nào. Các tiêu chuẩn không còn áp dụng ở biên giới được nữa. Như vậy vấn đề này tự nó đã thách thức quan niệm truyền thống về các thỏa thuận thương mại. Hệ quả là những quan niệm làm nền tảng cho quy tắc thương mại về tiêu chuẩn an toàn đã hiển nhiên trở thành những quan niệm gây nhiều tranh cãi nhất.
Từ cơ sở chính trị, cuộc thương thảo về các quy tắc trong lĩnh vực an toàn thực phẩm được xúc tiến bởi sự tham gia của các nhà hoạt động nội địa mới trong lĩnh vực chính sách thương mại. Ví dụ, quy tắc mới không bao hàm “tình trạng sức khỏe tốt của gia súc” như là một căn bản cho việc hạn chế nhập khẩu. Sự loại trừ này dẫn tới việc huy động hàng loạt người ủng hộ sức khỏe gia súc – vì những người đã yêu cầu được tham gia vào quá trình hoạch định chính sách thương mại và phê phán các quy tắc và nhiệm vụ của WTO.
Tương tự như vậy, quy tắc không công nhận “sở thích của khách hàng” hoặc “nỗi lo sợ” như là một căn bản cho việc hạn chế nhập khẩu. Lý lẽ của các nhà thương thuyết là khách hàng cá nhân thực hành sở thích riêng mỗi khi mua một sản phẩm nào đó còn nhà nước quan tâm tới việc hạn chế nhập khẩu những hàng hóa gây tốn kém chi phí xã hội (ví dụ, khi mà hàng nhập khẩu biểu lộ một cách khoa học khả năng gây rủi ro cho sức khỏe con người) chứ nhà nước không quan tâm tới việc hạn chế nhập khẩu hàng hóa dựa trên sở thích cá nhân. Dù sao đi nữa, sự thiếu vắng của “sở thích” hoặc “nỗi lo sợ” như là một căn bản cho chính sách hạn chế nhập khẩu của các chính phủ đã dẫn tới việc huy động nhiều nhóm quyền lợi khách hàng, những người cũng thách thức cả các quy tắc của WTO. Tóm lại, việc ký kết các hiệp định TBT và SPS đã thay đổi cấu trúc của các mối liên kết nội địa, các mối liên kết mà theo truyền thống sẽ điều hành lĩnh vực quan trọng này trong tiến trình hoạch định chính sách thương mại của quốc gia.
