Khái niệm nâng cao chất lượng của cán bộ, công chức cấp xã

1. Khái niệm cán bộ, công chức cấp xã:

Nhà nước là tổ chức, đứng đầu là Chính phủ, quản lý công việc chung của một nước. Tùy thuộc vào đặc điểm của từng chế độ xã hội, nhận thức, quan niệm về những người được Nhà nước tuyển dụng để thực hiện các công việc của Nhà nước cũng sẽ khác nhau, điều này phản ánh cụ thể trong pháp luật về công vụ, công chức của các nước trên thế giới. Một số quốc gia như Anh, Thái Lan, công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ; đối với một số quốc gia như Nga, Trung Quốc thì công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các bộ (trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương; một số quốc gia như Đức, Hà Lan lại xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập pháp, tư pháp.

Tại Việt Nam, khái niệm của cán bộ, công chức được nhiều nhà nghiên cứu từ sớm, tồn tại nhiều quan điểm khác nhau như:

Theo Từ điển Tiếng Việt: “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong cơ quan nhà nước, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp”.

Tại tác phẩm “Nền công vụ công chức” (1992) của Viện Khoa học pháp lý thuộc Bộ Tư pháp, nhấn mạnh việc tách biệt công chức với những người hoạt động mang tính chính trị như đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân,… Gốc xuất phát của quan điểm này là từ các nhà nước tư sản có chế độ đa dạng, các đảng phái chính trị luôn đấu tranh với nhau giành quyền lực và thay nhau nắm chính quyền. Khi các đảng phái khác nhau nắm chính quyền thì luôn có nhu cầu thay đổi các nhân sự trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là các chức vụ cao cấp. Tuy nhiên, một đặc tính của công chức đó là tính ổn định, do đó, chỉ có thể thay đổi hệ thống là chính sách (nhân sự cao cấp) còn hệ thống thừa hành (công chức) thì phải giữ nguyên để đảm bảo tính ổn định của nhà nước và xã hội.

Hoặc cũng có những quan điểm hết sức đơn giản, phân biệt công chức với những người lao động khác ở duy nhất một dấu hiệu là công chức làm việc trong cơ quan Nhà nước. Quan điểm này gần giống với quan niệm về viên chức ở Việt Nam giai đoạn 1960-1991.

Theo Từ điển Luật học:

Công chức là những người do bầu cử, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc được giao giữ một công vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế được hưởng lương từ nguồn ngân sách nhà nước.

Về phương diện pháp luật, khái niệm công chức lần đầu tiên được quy định tại một văn bản pháp lý đó là Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Tại Điều 1 của Sắc lệnh này quy định:

Công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định.

Có thể thấy, nội hàm của công chức giai đoạn này rất hẹp, chỉ là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ. Thời điểm này không phân biệt riêng công chức mà là cán bộ, công nhân viên chức Nhà nước.

Sau đó, khái niệm công chức được quy định tại Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991:

Công chức Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước trả gọi là công chức.

Phải đến Pháp lệnh số: 11/2003/PL-UBTVQH11 ngày 29/4/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về sửa đổi bổ sung một số điều của pháp lệnh cán bộ, công chức cùng với sự ra đời của các Nghị định, Thông tư mới đã làm rõ hơn khái niệm công chức:

Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải sỹ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp.

Thuật ngữ “cán bộ” phải mãi đến năm 2003, tại khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh Cán bộ, công chức được sửa đổi năm 2003 khái niệm như sau:

Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Khi Luật Cán bộ, công chức năm 2008 được ban hành, các khái niệm của thuật ngữ “cán bộ”, “công chức” đã được tách bạch và định nghĩa cụ thể, sau đó đến năm 2019, khái niệm “cán bộ”, “công chức” được hoàn thiện hơn như sau:

Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Một cách cụ thể, trên cơ sở khái niệm của khoản 1, 2 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, sửa đổi, bổ sung năm 2019 (sau đây gọi là Luật Cán bộ, công chức hiện hành), khái niệm của “cán bộ cấp xã”, “công chức cấp xã” được quy định ngắn gọn như sau:

Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị – xã hội.

Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.

Tác giả thấy rằng bản chất các từ “cán bộ”, “cán bộ cấp xã”, “công chức”, “công chức cấp xã” là những từ xuất phát từ quy ước, quy định của Nhà nước, do Nhà nước quy định. Các nghiên cứu chỉ đơn thuần làm rõ hay định dạng khái niệm, nhận diện hiệu quả hơn, nhưng cuối cùng, các khái niệm “cán bộ”, “cán bộ cấp xã”, “công chức”, “công chức cấp xã” quy định trong văn bản quy phạm pháp luật vẫn phải được tôn trọng. Đối với tác giả, các khái niệm này hiện nay quy định tại Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã phù hợp, tác giả đồng thuận các nội dung này.

2. Khái niệm chất lượng cán bộ, công chức cấp xã:

Chất lượng là “cải tạo nên phẩm chất, giá trị của một con người, một sự vật, sự việc”.

Tác giả nhận thấy bản chất của từ “chất lượng” phải được xem xét dưới khía cạnh là những thuộc tính. Những thuộc tính này sẽ thể hiện ra bên ngoài vật chứa đựng và được đánh giá tùy theo phạm trù, hoàn cảnh,… để quyết định, nên đôi khi, “chất lượng” còn được nhìn nhận dưới góc độ tiêu chí để xem xét, đánh giá. Đơn cử như chất lượng cán bộ, công chức, chất lượng của đồ vật, chất lượng của sản phẩm,… Theo tác giả tìm hiểu, còn có rất nhiều cách hiểu, khái niệm “chất lượng”, đơn cử, theo Juran – Giáo sư người Mỹ: “Chất lượng là sự phù hợp với nhu cầu”; theo Giáo sư Crosby: “Chất lượng là sự phù hợp với các yêu cầu hay đặc tính nhất định”,… Tựu chung lại, tùy thuộc vào vấn đề đang được xem xét mà việc xác định khái niệm của “chất lượng” cho phù hợp, “chất lượng” cũng không cố định mà sẽ có điều chỉnh, tương thích với yêu cầu, tiêu chí cụ thể.

Xét trong phạm vi đề tài nghiên cứu, chất lượng của cán bộ, công chức nói chung, của cán bộ, công chức cấp xã nói riêng được đánh giá dưới góc độ là phẩm chất chính trị, đạo đức, trình độ năng lực và khả năng hoàn thành nhiệm vụ. Bên cạnh đó, chất lượng của cán bộ, công chức cấp xã không chỉ được đánh giá theo từng cá nhân riêng lẻ, mà còn phải được đặt trong tập thể, trong mối tương quan, liên hệ giữa các cán bộ, công chức trong khu vực đánh giá. Bởi sự tác động của tính thống nhất trong tổ chức, phân công, quản lý, kỷ luật sẽ tác động, chi phối tương tác hai chiều giữa các cán bộ, công chức cấp xã với nhau. Các yếu tố cấu thành chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức không chỉ bao gồm một tiêu chí, một khía cạnh mà là cả một hệ thống, được nghiên cứu lựa chọn để xác định, đánh giá. Chất lượng của cán bộ, công chức cấp xã không chỉ hiểu là chất lượng của từng cá nhân mà còn là chất lượng của tập thể, của mối liên kết giữa các cán bộ, công chức, mà cụ thể tại đề tài nghiên cứu này là tại cấp xã. Một tập thể cán bộ, công chức có chất lượng là một tập thể có phẩm chất chính trị, đạo đức cách mạng, đồng thời phải có trình độ, năng lực trong việc hiểu, vận dụng, tuyên truyền đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước.

Vì vậy, “chất lượng của cán bộ, công chức cấp xã” có thể khái niệm là: sự phù hợp, đáp ứng yêu cầu của cán bộ, công chức cấp xã đến một mức độ nhất định, thể hiện qua phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, trình độ, năng lực, kỹ năng công tác, chất lượng và hiệu quả thực nhiệm vụ được phân công của mỗi cán bộ, công chức cấp xã (bao gồm: xã, phường, thị trấn).

3. Khái niệm nâng cao chất lượng cán bộ, công chức cấp xã:

Chất lượng cán bộ, công chức cấp xã được thể hiện thông qua hoạt động, kết quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp xã, ở việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã. Để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền cấp xã, cần thiết phải nâng cao chất lượng của cán bộ, công chức cấp xã trên tất cả các phương diện như: phẩm chất đạo đức, trình độ năng lực, khả năng hoàn thành nhiệm vụ, khả năng thích ứng, xử lý các tình huống phát sinh, …

Nâng cao chất lượng cán bộ, công chức cấp xã là tổng thể các hình thức, phương pháp, chính sách và biện pháp nhằm hoàn thiện và nâng cao chất lượng từng công chức đáp ứng đòi hỏi về nguồn nhân lực cho sự phát triển kinh tế – xã hội trong từng giai đoạn phát triển. Bản thân từ “nâng cao” cần hiểu theo hướng đưa lên mức cao hơn, khi được xem xét trong vấn đề chất lượng cán bộ, công chức cấp xã thì bản chất của việc “nâng cao” ở đây chính là hướng đến chất lượng của cán bộ, công chức sẽ cao hơn, tốt hơn,… tóm lại là nhiều ưu điểm hơn. Đồng thời, “nâng cao” ở đây phải gắn liền với sự phù hợp, tương thích với bộ máy chính quyền của cấp xã, nếu thiếu đi sự tương thích thì “nâng cao” ở đây sẽ thiếu tính thực tiễn, không khả thi.

Việc xem xét khái niệm “nâng cao chất lượng cán bộ, công chức cấp xã” cần phải đặt trong mối quan hệ logic, phù hợp với các khái niệm tác giả đã phân tích về “cán bộ, công chức cấp xã”, về “chất lượng cán bộ, công chức cấp xã”. Vì vậy, “nâng cao chất lượng cán bộ, công chức cấp xã” có thể khái niệm như sau: là việc đưa sự phù hợp của những tiêu chí biểu hiện nên giá trị của cán bộ, công chức cấp xã lên mức cao hơn thông qua khắc phục những điểm còn thiếu sót, chưa hợp lý và đồng thời cải thiện những mặt còn yếu kém của cán bộ, công chức cấp xã để phù hợp với yêu cầu hoạt động của bộ máy chính quyền cấp xã.