Văn bản dưới luật là gì? Phân biệt giữa văn bản luật và văn bản dưới luật?

Hiện nay, văn bản dưới luật bao gồm: Pháp lệnh, Nghị quyết, Sắc lệnh, Nghị đinh, Quyết định, Thông tư. Trong đó:

– Pháp lệnh là văn bản dưới luật, chủ thể ban hành là Uỷ ban thường vụ Quốc hội và quy định những vấn đề được Quốc hội giao. Pháp lệnh thường quy định và điều chỉnh những mối quan hệ xã hội quan trọng, cơ bản nhưng chưa được văn bản luật quy định một cách chi tiết hoặc chưa được quốc hội quy định. Pháp lệnh ban hành một thời gian có thể được xem xét trở thành văn bản Luật.

Về giá trị pháp lý, văn bản dưới luật có hiệu lực pháp lý dưới hiến pháp và các văn bản Luật. Khi ban hành, Pháp lệnh phải được quá nửa tổng số thành viên Ban thường vụ Quốc hội đồng ý và có hiệu lực khi chủ tịch nước ký lệnh công bố. (Trước 15 ngày kể từ ngày được thông qua).

– Nghị quyết là văn bản quy phạm pháp luật quyết định những nội dung cơ bản để điều chỉnh các quan hệ xã hội, ban hành sau khi được bàn bạc, biểu quyết thông qua theo đa số của một cơ quan, tổ chức về một vấn đề nhất định. Nghị quyết theo quy định tại Hiến pháp là hình thức văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp.

Về vấn đề này, có hai quan điểm trái chiều với nhau về việc coi Nghị quyết là văn bản tương tự như Luật hoặc được coi là văn bản dưới Luật.

Quan điểm thứ nhất cho rằng, nghị quyết của Quốc hội là văn bản “có giá trị tương đương với luật”. Quan điểm này lý giải được hai trường hợp ban hành nghị quyết:

Nghị quyết dùng để phê chuẩn các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia. Nhìn chung, pháp luật Việt Nam tôn trọng điều ước quốc tế và điều này gần như trở thành nguyên tắc trong tất cả các đạo luật: trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của Luật này thì áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế⁷. Mà theo suy luận, điều ước quốc tế không thể có giá trị “thấp hơn” luật. Vì vậy, văn bản dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế cũng không thể có giá trị pháp lý thấp hơn luật. Vì lẽ đó, nghị quyết của Quốc hội, trong trường hợp này, có thể xem là văn bản “có giá trị tương đương với luật”. Ví dụ: Nghị quyết số 71/2006/QH11 ngày 29/11/2006 của Quốc hội phê chuẩn Nghị định thư gia nhập Hiệp định thành lập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) của Việt Nam có phần Phụ lục bao gồm các nội dung áp dụng trực tiếp một số cam kết có liên quan đến các quy phạm pháp luật của các đạo luật như: Luật Doanh nghiệp năm 2005, Luật Luật sư năm 2006…

Nghị quyết còn dùng để quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Trên thực tế, Quốc hội đã dùng Nghị quyết số 51/2001/QH10 để sửa đổi, bổ sung  một số điều của Hiến pháp năm 1992. Điều này dựa trên cơ sở pháp lý rằng, VBQPPL chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng VBQPPL của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó (Điều 9 Luật BHVBQPPL năm 1996; Khoản 1 Điều 9 Luật BHVBQPPL).

Tuy nhiên, nếu cho rằng nghị quyết là văn bản có giá trị pháp lý tương tự như luật, thì vẫn còn có những điều chưa thỏa đáng, bởi lẽ:

Thứ nhất, một cách gián tiếp, cách hiểu trên đã đồng nhất giá trị văn bản và cơ quan ban hành. Nếu Hiến pháp là một đạo luật và nghị quyết là một văn bản “có giá trị tương đương như luật” thì chứng tỏ thẩm quyền ban hành ba loại văn bản của Quốc hội cơ bản giống nhau. Điều này, thật ra không hợp lý vì Quốc hội có nhiều tư cách: Quốc hội lập hiến, Quốc hội lập pháp và Quốc hội ban hành văn bản dưới luật. Khi ban hành một đạo luật, Quốc hội lập pháp nhất thiết phải tuân thủ Hiến pháp của Quốc hội lập hiến đã được thông qua trước đó. 

Thứ hai, việc xem nghị quyết là văn bản tương đương như luật có thể gây ra một số khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật vì không xác định được thứ bậc pháp lý giữa luật và nghị quyết. Theo định hướng xây dựng cơ chế bảo hiến, nếu có trường hợp nghị quyết trái với một đạo luật thì sẽ giải quyết như thế nào?

Thứ ba, nhìn chung, phạm vi điều chỉnh của nghị quyết của Quốc hội trong đa số các trường hợp là các nhóm quan hệ xã hội tuy quan trọng nhưng không thực sự cơ bản và bao trùm như luật. Hơn nữa, trong quá trình nghiên cứu các văn bản hiện hành, chúng tôi chưa tìm thấy văn bản nào khẳng định giá trị pháp lý của nghị quyết của Quốc hội tương đương với luật, mặc dù có một số quan hệ điều chỉnh “mang tính luật”.

Thứ tư, mặc dù theo Luật BHVBQPPL, các văn bản của Quốc hội (Hiến pháp, luật, nghị quyết) đều phải công bố bởi Chủ tịch nước, nhưng trên thực tế thì không phải nghị quyết nào của Quốc hội cũng được Chủ tịch nước công bố.

Thứ năm, có thể nói vắn tắt, Hiến pháp và luật là văn bản trực tiếp đến toàn dân, cho toàn dân, thì trong rất nhiều trường hợp, nghị quyết của Quốc hội là văn bản cho việc ổn định công tác, hoạt động có tính tổ chức bộ máy của Quốc hội… và vì vậy chủ yếu ảnh hưởng gián tiếp tới người dân.

2. Quan điểm cho rằng nghị quyết là văn bản dưới luật?

Điều này được thể hiện rõ qua các trường hợp ban hành nghị quyết trên thực tế.

Thứ nhất, các quan hệ xã hội mà nghị quyết đều chỉnh, trong nhiều trường hợp mang tính dưới luật, như: nghị quyết được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; nghị quyết dùng để ổn định chế độ công tác của Quốc hội và các cơ quan trực thuộc Quốc hội, ví dụ như: quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội.

Tính dưới luật của nghị quyết thể hiện trong các nội dung mà nó điều chỉnh. Trong khi đó, văn bản luật là văn bản mang tính chủ đạo nhằm điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội có tính chất cơ bản và nền tảng để tổ chức nên bộ máy nhà nước và tất cả các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước. Về nội dung, luật chứa đựng các quy phạm “gốc”, tức là những quan hệ cơ bản như chế độ chính trị, chế độ kinh tế, quan hệ giữa nhà nước với công dân… Vì vậy, tất cả các văn bản dưới luật đòi hỏi phải phù hợp với văn bản luật.

Thứ hai, nghị quyết của Quốc hội dùng để hướng dẫn thi hành luật. Ví dụ: Nghị quyết số 56/2010/QH12 ngày 14/11/2010 của Quốc hội hướng dẫn về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

Thứ ba, về hình thức, trình tự, thủ tục thông qua, nghị quyết thể hiện tính dưới luật. Văn bản luật có trình tự ban hành hết sức chặt chẽ, như phải lập chương trình xây dựng luật (Điều 22- Điều 29 Luật BHVBQPPL); trong khi đó, nghị quyết không đòi hỏi phải có giai đoạn này.

Thứ tư, nếu nghị quyết dùng để phê chuẩn điều ước quốc tế theo tính chất “vụ việc” thì văn bản luật quy định thẩm quyền, điều kiện phê chuẩn các điều ước quốc tế. Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội về việc phê chuẩn Nghị định thư gia nhập Hiệp định thành lập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải căn cứ vào Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế.

Tuy nhiên, quan điểm trên đây cũng vấp phải một số điểm bất lợi trước thực tiễn lập hiến hiện nay. Mặc dù Hiến pháp nước ta không quy định cụ thể tên văn bản dùng để bổ sung, sửa đổi Hiến pháp, nhưng trên thực tế, Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội khóa X kỳ họp thứ 10 đã được dùng để làm việc này.

Trong khoa học pháp lý, chỉ có VBQPPL có giá trị pháp lý bằng hoặc cao hơn VBQPPL trước mới có thể sửa đổi, bổ sung văn bản trước đó. Theo cách suy luận như vậy, nghị quyết có giá trị pháp lý “bằng hoặc cao hơn Hiến pháp”. Điều này rõ ràng là trái với tất cả các cơ sở hiến định và pháp định hiện hành. Rõ ràng, không thể xem nghị quyết là hình thức văn bản có giá trị “cao hơn Hiến pháp” vì nó vi phạm tính tối cao của Hiến pháp; cũng không thể xem nghị quyết có giá trị “bằng Hiến pháp” vì như vậy là đồng nghĩa với việc xem nghị quyết có giá trị “cao hơn luật”.

– Sắc lệnh là một loại văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản pháp luật cá biệt của người đứng đầu bộ máy nhà nước hoặc bộ máy hành pháp, được ban hành bởi Chủ tịch nước. Hiện nay, tại một số quốc gia, sắc lệnh có thể do Tổng thống, Thủ tướng Chính phủ hoặc Tòa án ban hành.

– Nghị định là hình thức văn bản quy phạm pháp luật được ban hành bởi Thủ tướng Chính phủ. Nghị định nêu chi tiết những vấn đề được văn bản luật quy định hoặc quy định những quyền và nghĩa vụ của người dân trên cơ sở quy định của Hiến pháp và các văn bản Luật do Quốc hội ban hành.

– Quyết định cũng là một loại văn bản quy phạm pháp luật có tính chất đặc biệt hơn những văn bản dưới luật khác bởi đây vừa là văn bản quy phạm pháp luật, vừa là văn bản áp dụng pháp luật được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Quyết định thường dụng để đưa ra những biện pháp nhằm thực hiện tốt các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước hoặc được sử dụng đẻ giải quyết các công việc hàng ngày liên quan đến hoạt động của các cơ quan nhà nước.

– Thông tư là một loại văn bản quy phạm pháp luật dưới luật, được ban hành bới Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, dung để hướng dẫn thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật do cấp trên ban hành. Thông thường, thông tư sẽ dung để hướng dẫn Nghị định chính phủ. Thông tư thường sẽ được ban hành bổi một Bộ để hướng dẫn giải quyết những quy định của Nghị định liên quan đến lĩnh vực mà Bộ quản lý, hoặc cung có thể được ban hành bởi nhiều bộ, ngành để hướng dẫn các nghị định do Chính phủ ban hành để giải quyết các vấn đề liên quan đến các công việc do Bộ, ngành đó quản lý.