Quy trình thể chế trong nước về đại diện quyền lợi và làm trung gian

Ở Hoa Kỳ học thuyết về hiến định cho rằng nhiều vấn đề mà WTO đặt ra có thể do Quốc hội hoặc Tổng thống quyết định đều thích hợp. Trong thực tế, ngành hành pháp đã ban hành nhiều quyết định có hiệu lực sau nhiều cuộc tham vấn không chính thức với các thành viên chủ chốt của Quốc hội, và rồi các quyết định đó được phê chuẩn thông qua một quy trình “xét duyệt nhanh” (fast-track), không dành cơ hội nào cho sự chỉnh sửa của Quốc hội. Trong hệ thống quốc hội, các lãnh tụ chính trị chủ chốt có thể được tham gia vào các cuộc đàm phán và theo thông lệ quốc hội thường phê chuẩn những đề xuất của nội các chính phủ. Tuy nhiên những quy trình này đặt ra một vấn đề đối với công chúng trong thể chế dân chủ lập hiến; và cũng có những vấn đề quan trọng thuộc thể chế ở các nước đang phát triển, nơi họ ít có khả năng phân tích hơn trong việc đánh giá những giải pháp thỏa hiệp tốt nhất.

Về mặt lịch sử, các tổ chức nghiệp đoàn và các nhà bảo vệ môi trường không nằm trong số các nhóm lợi ích cốt lõi tham gia vào tiến trình hoạch định chính sách thương mại của Hoa Kỳ. Do đó, khi thương mại trở thành một vấn đề mà các nhà hoạt động này hết sức quan tâm vào những năm cuối thập niên 1980, thì việc loại trừ họ ra khỏi các quy trình hoạch định chính sách thương mại trong nước lại được thể chế hóa một cách hiệu quả. Hãy xem xét ví dụ về cơ cấu thể chế của việc hoạch định chính sách thương mại của Hoa Kỳ. Như đã mô tả trong chương 2, trong thế kỷ vừa qua, Quốc hội ngày càng gia tăng ủy quyền về chính sách thương mại cho hành pháp, giao cho hành pháp một ít quyền đàm phán về cắt giảm thuế hỗ tương bắt đầu từ năm 1934 và giao toàn quyền đàm phán các thỏa thuận thương mại nhiều vấn đề hiện đại kể từ năm 1974 (song phải đưa ra Quốc hội phê chuẩn). Kể từ đó ngành hành pháp chịu trách nhiệm đầu tiên về xây dựng chính sách thương mại mà Quốc hội chỉ giám sát. Nhưng các cơ quan hành pháp lẫn các ủy ban giám sát của Quốc hội tham gia vào tiến trình đó đều không phải là những thực thể có mối quan tâm sâu sắc đến quyền lợi của các nhà hoạt động phi nhà nước mới.

Ở Hoa Kỳ, thật khó mà xác định một phương cách phù hợp với hiến pháp cho phép Quốc hội và Tổng thống hợp tác với nhau trong việc hoạch định chính sách thương mại. Cũng có lúc Quốc hội sử dụng quyền phủ quyết; theo đó Quốc hội bỏ phiếu (có khi bỏ phiếu ở một viện, có khi ở cả hai viện) để bác bỏ một quyết định về chính sách ngoại giao của tổng thống. Thủ tục này được sử dụng lần đầu tiến vào thập niên 1930 và được mở rộng đáng kể vào thập niên 1970 khi Quốc hội quan tâm đặc biệt đến quyền hạn của Tổng thống. Tối cao Pháp viện đã tuyên bố cách tiếp cận phi hiến pháp trong Dịch vụ Di trú và Bản địa hóa chống Chadha năm 1983.

Tuy nhiên, một giải pháp thay thế đã tồn tại cho đến nay: thủ tục “xét duyệt nhanh” lần đầu tiên đã được bao hàm trong Điều luật Thương mại năm 1974. Theo thủ tục này, mà từ năm 2002 được đề cập tới như là “quyền xúc tiến thương mại”, Quốc hội đồng ý phê duyệt trước trọn gói đề xuất về lập pháp của tổng thống nhằm thực hiện một thỏa thuận thương mại nào đó và chỉ bỏ phiếu “yes” hoặc “no” trong một khoảng thời gian hữu hạn nào đó chứ không sửa chữa, thay đổi. Như vậy Quốc hội vẫn giữ công việc xem xét trong khi tổng thống hiển nhiên là lo việc định hình các chi tiết và tìm giải pháp thỏa hiệp cho gói đề nghị của mình nhằm xây dựng một đa số các nhà làm luật trong mỗi viện của Quốc hội. Điều này rõ ràng là đã trao cho tổng thống nhiều quyền hạn hơn là trong hệ thống truyền thống, Quốc hội xây dựng luật rồi trình cho tổng thống phê duyệt và ban hành. Đồng thời, nó cho phép tổng thống đệ trình một gói giải pháp bao gồm cả những lợi lộc và những nhượng bộ đạt được trong các cuộc đàm phán thương mại và tự tin rằng gói giải pháp đó sẽ không bị điều chỉnh để loại bỏ những điều mà có thể Quốc hội không thích song theo quan điểm của các đối tác đàm phán nước ngoài lại là những phần hết sức quan trọng trong một gói giải pháp tổng thể. Hiện nay, quy trình này là một sự ủng hộ hợp lý cho các quyền lợi – nhưng nó đã chuyển quyền lực từ Quốc hội sang hành pháp và chắc chắn sẽ làm nổi lên những vấn đề hiến định rất cơ bản nếu như quy mô và tầm vóc của thỏa thuận WTO tiếp tục mở rộng.

Các ủy ban lập pháp có trách nhiệm giám sát đầu tiên là Ủy ban về Đường lối và Phương tiện của Hạ viện và Ủy ban Tài chính Thượng viện. Chừng nào sự giảm thuế nhập khẩu vẫn còn là tiêu điểm đầu tiên của các cuộc đàm phán thương mại thì việc trao cho hai ủy ban định hướng này trách nhiệm hoạch định chính sách thương mại vẫn là một việc làm hợp lý. Nhưng như chúng tôi đã trình bày trong suốt cuốn sách này, đặc biệt là ở chương 5, thương mại đã không còn là vấn đề thuế khóa đơn thuần. Khi đã rõ ràng rằng các thỏa thuận của Vòng Uruguay bao quát hàng loạt chủ đề phi thuế quan, thì một nửa số ủy ban trong mỗi viện quốc hội đều phải tham gia vào công cuộc giám sát hiến định: ví dụ như các ủy ban tư pháp phải tổ chức các cuộc điều trần về hiệp định TRIPS, các ủy ban về nông nghiệp thì nghe điều trần về Hiệp định Nông nghiệp. Để các nhà hoạt động công đoàn và môi trường sung sướng vì quyền đại diện và sự trung hòa các quyền lợi của họ được đưa ra trước Quốc hội thì các ủy ban có quyền tài phán về các vấn đề môi trường và nghiệp đoàn tương ứng phải có được một vai trò chính thức trong quy trình này. Các nhà hoạt động môi trường và nghiệp đoàn đã thiết lập những kênh giao tiếp với các ủy ban này và các thành viên ủy ban đánh giá cao chuyên môn của họ về các đề tài.

Đạo luật Thương mại 2002 thành lập một Tập hợp Giám sát của Quốc hội có dự định mở rộng sự tham gia của các nhà lãnh đạo lập pháp vào các lĩnh vực xa hơn là các chủ đề truyền thống về thuế quan và các biện pháp ngoại biên khác. Đến mức độ mà tập hợp này bao gồm những thành viên Quốc hội có quan tâm tới những vấn đề môi trường và lao động thì sự canh tân về tổ chức đó sẽ giúp nâng cao quyền đại diện và sự trung hòa quyền lợi của các nhà hoạt động mới cùng với quyền lợi thương mại mang tính chất truyền thống. Lối tiếp cận này, vốn lấy hình mẫu từ Ủy ban Nghiên cứu châu Âu trong Hạ viện Anh, cũng sẽ giúp giảm bớt một số sự trùng lặp công việc nảy sinh cùng với tình trạng mỗi ủy ban liên quan đều tổ chức nghe điều trần để thực hiện sự giám sát của quốc hội.

Ngành hành pháp cũng khổ vì những thiếu sót mang tính thể chế tương tự như vậy. Được thành lập theo một nghị định của chính phủ, Văn phòng Đại diện Thương mại Hoa Kỳ (USTR) đã điều phối chính sách thương mại của Hoa Kỳ từ năm 1963 (nguyên thủy đó là Văn phòng Đại diện Đặc biệt về Đàm phán Thương mại). Với khả năng như vậy USTR đã chủ trì các ủy ban liên cơ quan thành lập theo luật để quyết định lập trường của ngành hành pháp trong các vấn đề thương mại. Từ năm 1975, Ủy ban Chính sách Thương mại (TPC) đã trở thành một nhóm liên cơ quan cao cấp nhất xem xét chính sách thương mại; nó được hợp thành từ đại diện các bộ Thương mại, Ngoại giao, Tài chính, Nông nghiệp và Lao động, trong đó USTR giữ vai trò chủ tịch. Mặc dù những vấn đề môi trường trong chính sách thương mại ngày nay rất nổi bật về chính trị, vì một mối quan tâm nào đó mà các cơ quan vẫn thường tập trung chú ý vào các vấn đề môi trường và sức khỏe, song chúng đã không tự động được bao hàm trong Ủy ban TPC. Vào cuối thập niên 1980, khi những vấn đề này lần đầu tiên xuất hiện trong các văn bản đàm phán của Vòng Uruguay, các nhà quản trị Cơ quan Bảo vệ Môi trường (EPA) và Cơ quan Quản lý Thuốc và Thực phẩm (FDA) tỏ ra hết sức ngạc nhiên khi thấy chúng đã bị loại khỏi quy trình liên cơ quan. Từ đó trở đi USTR thường tăng cường sử dụng quyền hạn của mình để mời các cơ quan này và nhiều cơ quan khác nữa tham gia vào quy trình liên cơ quan mỗi khi thích hợp.

Bên trong USTR, có một nhóm tư vấn phức tạp về quy trình song nó không được minh bạch lắm và bị thống trị bởi các quyền lợi đặc thù như chúng ta có thể thấy khi nhìn vào các thành viên của nhiều nhóm khác nhau trên trang web của USTR. Cũng đã có một sự thay đổi về tổ chức thế nào đó để hỗ trợ các nhà hoạt động phi nhà nước mới. Chính quyền Clinton đã thành lập Văn phòng về Tài nguyên Thiên nhiên và Môi trường, đứng bên cạnh các văn phòng về nông nghiệp, công nghiệp và viễn thông, dịch vụ, đầu tư, sở hữu trí tuệ, dệt may và về nhiều khu vực khác nhau trên thế giới. Hơn thế nữa, từ năm 1995, USTR đã thành lập Ủy ban Tư vấn Chính sách về Thương mại và Môi trường, thường xuyên công bố những bản tóm tắt các vụ dàn xếp tranh chấp của mình và các thông tin công khai về lập trường đàm phán trong nhiều vấn đề khác nhau, và thường xuyên bao hàm các nhà hoạt động môi trường, các đại diện nghiệp đoàn trong Ủy ban Tư vấn về Chính sách Thương mại và Đàm phán. Tuy nhiên USTR vẫn chưa có văn phòng chuyên trách về lao động. Nói tóm lại, ngành hành pháp đang vận động theo hướng điều chỉnh các quy trình nội bộ và các cơ cấu để hỗ trợ tốt hơn các nhà hoạt động phi nhà nước mới (Stokes và Choate 2001).

Châu Âu thì đối mặt với khó khăn của việc xác định một lập trường đàm phán mà các nước thành viên có thể chấp nhận được. Chính sách thương mại thì thuộc thẩm quyền của Liên minh châu Âu (EU), là một phần không thể tách rời của “cột trụ thứ nhất” và do vậy thuộc thẩm quyền xem xét của những quy trình mang tính thể chế về ban hành quyết định có liên quan đến Ủy ban châu Âu và Hội đồng Các Bộ trưởng. Ủy ban châu Âu chịu trách nhiệm thương thảo các thỏa thuận thương mại theo sự ủy quyền của Hội đồng các Bộ trưởng. Quy trình đàm phán của châu Âu, đặt căn bản trên một “Điều luật 133 Ủy ban” gồm đại diện thương mại của các quốc gia thành viên, thì còn mơ hồ hơn quy trình tương tự ở Hoa Kỳ, ít nhất là theo sự phán xét của một số nhà bình luận; nó càng trở nên tối tăm hơn nữa sau những cuộc cải cách được đề nghị tại Hội nghị thượng đỉnh các nhà lãnh đạo châu Âu năm 2000 tại thành phố Nice và bắt đầu có hiệu lực vào năm 2002.

Bởi vì những quyết định đàm phán thực sự được đưa ra bởi đại diện chính phủ các quốc gia thành viên trong Hội đồng các Bộ trưởng, cho nên chúng tùy thuộc vào sự nhạy bén trong nội bộ. Các quyết định thương mại có thể bị trì hoãn cho tới khi các cuộc tranh luận trong nội bộ EU được dàn xếp ổn thỏa. Như thế “trò chơi hai cấp” của chính sách thương mại và chính sách đối nội đã trở thành “trò chơi ba cấp” với cấp thứ ba là sự can thiệp của EU (Patterson 1997).

Quan trọng hơn nữa, không có một đòi hỏi hiến định chung nào cho toàn châu Âu ràng buộc hoặc quốc hội nước thành viên hoặc Nghị viện châu Âu phải phê chuẩn các thỏa thuận thương mại cho nên mặc dù trong thực tế có sự tham vấn với Nghị viện châu Âu và có thể cần các chính phủ quốc gia bỏ phiếu chuẩn thuận việc thực thi một số biện pháp nào đó, ở đây chỉ có một sự tương đồng yếu kém so với quyền bỏ phiếu của lập pháp trong hệ thống xét duyệt nhanh. Các quốc gia thường có xu hướng chống lại sự can thiệp của Nghị viện: mặc dù nó giúp nâng cao tính hợp pháp và cải thiện tính minh bạch song nó cũng làm cho các thỏa thuận khó mà đi tới chỗ kết thúc.