Quy tắc và quy trình lập pháp WTO – Quyền lực xuyên Đại Tây dương

Tại sao các thực thể hùng mạnh như EC và Hoa Kỳ lại ủng hộ một quy tắc như vậy trong một tổ chức như GATT/WTO là tổ chức sẽ đưa ra các nghĩa vụ pháp lý bắt buộc?

1. Sự vận hành của các vòng thương mại:

Đối với tất cả các cuộc họp WTO, các quy tắc chính thức quy định rằng các nhà ngoại giao phải tôn trọng đầy đủ quyền của người đại diện của bất cứ thành viên nào trong việc tham dự; can thiệp; có ý kiến đưa ra dự luật; đưa ra đề xuất (nêu ra một vấn đề); giới thiệu, rút lui, hay đưa lại một kiến nghị (văn bản pháp lý để quyết định) hay bổ sung sửa đổi; và ngăn chặn sự ủng hộ đồng thuận cho một hành động. Nếu người đại diện được ủy quyền của một quốc gia không phản đối (hay bảo lưu một lập trường, hay chấp nhận có điều kiện – ví dụ cần trưng cầu ý dân) đối với một dự thảo đưa ra tại một cuộc họp chính thức nơi được xem xét, thì quốc gia đó sẽ coi như đã chấp nhận không phản đối dự thảo đó.

Mặc dù GATT 1947 quy định chính thức vấn đề bỏ phiếu, và Hiệp định chung đòi hỏi tỷ lệ đa số khác nhau của các bên tham gia để thông qua các loại quyết định khác nhau, thực tế việc ra quyết sách có khác với những đòi hỏi chính thức này. Từ năm 1948 đến năm 1959, GATT thường sử dụng phương án không chính thức để ra quyết định thay vì bỏ phiếu chính thức. Chí ít là từ năm 1953 Chủ tọa hội nghị dựa vào tinh thần của cuộc họp thay vì dùng đến lá phiếu (Patterson và Patterson 1994). Từ năm 1959, hầu như tất cả các quyết định lập pháp (trừ quyết định kết nạp thành viên và chấm dứt hiệu lực) đã được thực hiện bằng sự đồng thuận (Porges 1995). Sự phát triển của thông lệ đồng thuận tại GATT được giải thích một phần là do việc kết nạp ồ ạt các nước đang phát triển vào cuối những năm 1950. Nếu khối các nước đang phát triển đã được hình thành, tạo thành một đa số vượt trội của các bên tham gia, thì khối đó đã có thể chiếm giữ nhiều chức năng lập pháp của tổ chức, cho dù các nước công nghiệp cùng nhau chống lại (Jackson 1969).

Khi WTO được thành lập, việc ra quyết định đồng thuận không những được duy trì mà còn được áp dụng như là phương thức được chính thức ưu tiên của quá trình ra quyết định: Điều IX của Hiệp định thành lập Tổ chức Thương mại Thế giới đòi hỏi rằng chỉ “khi nào một quyết định không đạt được thỏa thuận, thì vấn đề đó mới được đưa ra bỏ phiếu để kết luận.” Hiệp định này cũng xác định quy tắc đồng thuận giống như đã được xác định trong thông lệ của GATT từ năm 1959: một quyết định bằng sự đồng thuận cần được thực hiện đối với vấn đề được đưa ra để xem xét nếu không có bên nào có mặt tại hội nghị nơi quyết định được đưa ra, chính thức phản đối quyết định đó. Cho đến nay vẫn chưa có cuộc bỏ phiếu nào tại WTO.

Theo quan sát, việc mặc cả tại GATT/WTO được tiến hành bằng một trong hai hình thức hay kết hợp cả hai. Khi cuộc mặc cả dựa trên cơ sở luật pháp, thì sự đồng thuận có vẻ như đòi hỏi luật pháp phải là không có bên nào bị thiệt, bắt buộc “tổ chức phải tìm ra một công thức mà tất cả chấp nhận được” (Riches 1940), vì điều luật nào mà có thể làm cho một nước nào đó bị thiệt hại sẽ bị chặn lại. Hơn nữa, quy tắc đồng thuận cho phép các nước yếu ngăn chặn các kết quả có tổng số dương (các bên đều có lợi – ND) mà họ cho rằng phân phối lợi ích không công bằng. Tất nhiên, sự công bằng là một đề tài quốc tế muôn thuở, đặc biệt trong các tổ chức kinh tế sau chiến tranh, và các nước đang phát triển thường ngăn chặn sự đồng thuận tại GATT/WTO với lý do rằng đề nghị đưa ra không đáp ứng đầy đủ các yêu cầu riêng của họ.

Tương phản với cách tiếp cận dựa vào luật pháp, nhiều người coi sự mặc cả về pháp lý và các kết quả tại GATT/ WTO như là mối quan hệ giữa lợi ích và quyền lực. Theo quan điểm này, các nước lớn có thể đồng thời vừa tôn trọng các luật lệ thủ tục, vừa sử dụng nhiều thông lệ để tránh sự hạn chế quyền lực vốn có trong các quy tắc luật lệ đó. Việc mặc cả dựa vào quyền lực xảy ra khi các nước sử dụng quyền lực nằm ngoài các quy tắc thủ tục làm đòn bẩy, để “tăng trọng lượng vô hình” quy trình chính thức. Trong mặc cả thương mại, quyền lực có thể tỷ lệ với GDP, và theo cách đo độ EC và Hoa Kỳ – cho đến nay là các thành viên hùng mạnh nhất của WTO.

Các vòng đàm phán thương mại là phương tiện theo đó đa số lớn luật lệ GATT/WTO, bao gồm nhiều quy tắc, đã được thông qua. Các vòng đàm phán thương mại có thể chia làm ba giai đoạn. Các vòng được phát động (được khởi xướng) bởi sự đồng thuận trên cơ sở pháp lý về những đề tài sẽ thương lượng. Các vòng đàm phán kết thúc khi các thành viên GATT/WTO đạt được sự đồng thuận đối với các văn bản pháp lý chính thức, có giá trị ràng buộc mà đã trở thành các kết quả pháp lý của các cuộc đàm phán; các vòng đàm phán thường được kết thúc thông qua sự mặc cả dựa vào quyền lực. Quá trình đàm phán then chốt, trong đó các văn bản pháp luật được xác lập, diễn ra trong thời gian mở đầu và kết thúc vòng đàm phán.

Chí ít bắt đầu từ Vòng Kennedy, các vòng thương mại đã được phát động thông qua sự mặc cả dựa vào luật pháp. Cách dễ nhất để phát động một vòng đàm phán là đạt được sự đồng thuận về một nghị quyết chung chung cho cuộc đàm phán bao gồm hầu hết các đề xuất do bất cứ thành viên nào nêu ra. Cách tiếp cận này làm cho tất cả các bên tin rằng vòng đàm phán có thể dẫn đến việc không có bên nào bị thiệt và một kết quả cả gói công bằng, với sự bù đắp các nghĩa vụ chính trị nội bộ do cạnh tranh nhập khẩu tăng lên nhờ sự mở cửa thị trường nước ngoài. Các nhà đàm phán thường tranh cãi về cách thức khoanh vùng các vấn đề và mục tiêu trong bản nghị quyết, nhưng để đạt được sự đồng thuận, thì bản nghị quyết càng ít thiên vị bao nhiêu càng tốt bấy nhiêu. Trong một số vòng đàm phán, đã có một hay vài vấn đề không thể xuất hiện trong bản nghị quyết được do những giới hạn chính trị nội bộ. Nhưng thường, một sự đồng thuận về bản dự thảo nghị quyết thương lượng sẽ được giữ kín cho đến khi hầu hết các chủ đề quan tâm của các thành viên đã được đề cập, và cho đến khi lời văn đã được sửa cho đủ mức chung chung không làm thiên vị kết quả của các cuộc đàm phán để không có nước nào có thể phản đối (Steinberg 2002b). Theo cách nhìn của các nước lớn sự tăng trọng lượng vô hình có thể được sử dụng ở giai đoạn sau, và quá trình lập chương trình nghị sự đã có lịch sử hoạt động dưới bóng sức ép quyền lực mà EC và Hoa Kỳ sẽ dùng để kết thúc vòng đàm phán. Hơn nữa, chỉ có ở các giai đoạn sau, sau nhiều năm đàm phán, các nước lớn mới có đủ thông tin về những ưu đãi của các nước nhằm đạt được kết quả bất đối xứng mà họ tin rằng các nước yếu hơn có thể chấp nhận. Từ đó, việc mặc cả để phát động các vòng đàm phán được dựa vào pháp luật.

Sau khi phát động vòng đàm phán, quá trình đàm phán cốt lõi có ba giai đoạn chồng lên nhau: (1) đưa ra và phát triển một cách thận trọng các sáng kiến thay đổi khái niệm mới cho lĩnh vực hay hình thức mới của luật lệ; (2) dự thảo và hoàn chỉnh các đề xuất (như là các văn bản pháp lý) nêu chi tiết các luật lệ, nguyên tắc và thủ tục; và (3) phát triển các kiến nghị cả gói thành “đạo luật cuối cùng” để chờ phê chuẩn sau khi kết thúc vòng đàm phán, là điều đòi hỏi các nước lớn đối chiếu mục tiêu đạt được của họ với quyền lực mà họ muốn sử dụng để xác lập sự đồng thuận. Quá trình này thường bao gồm bổ sung sửa đổi qua lại những vấn đề thứ yếu của kiến nghị (chẳng hạn nêu trường hợp phạm vi, quyền phát biểu hay lịch trình áp dụng), thực hiện các mục tiêu không có quan hệ hoặc ít có quan hệ của các nước yếu hơn, và điều chỉnh thỏa thuận cả gói để đi đến đạo luật cuối cùng.

Quá trình diễn ra trên cơ sở chính thức trong các nhóm làm việc về kiến nghị cụ thể, các ủy ban thương lượng, ủy ban đàm phán thương mại, các phiên họp đặc biệt, và đôi khi là các cuộc họp cấp bộ trưởng. Nhưng công việc quan trọng lại diễn ra trong các cuộc họp riêng không chính thức, trong đó các cuộc họp quan trọng nhất là do các nước lớn triệu tập và điều khiển. Hầu hết các đề xướng, kiến nghị, và các gói giải pháp khác nhau sẽ được làm thành tài liệu để đưa ra thông qua chính thức thường trước đó đã được đưa ra các cuộc đàm phán giữa Brussels và Washington (ý nói EU và Hoa Kỳ – ND), sau đó đưa ra các cuộc họp riêng lớn hơn (chẳng hạn các nước Tứ hùng, G-7, OECD) và cuối cùng đưa ra “Phòng họp xanh”.

Những cuộc gặp riêng Phòng họp xanh, được đặt tên theo màu của một phòng họp trong tòa nhà WTO mà thỉnh thoảng diễn ra cuộc họp gồm 20 đến 35 nước quan tâm đến văn bản đang được thảo luận và bao gồm các thành viên cao cấp nhất của ban thư ký, các nhà ngoại giao từ các nước hùng mạnh nhất của tổ chức, và các nhà ngoại giao từ một nhóm nước tiêu biểu cho các nước thành viên GATT/ WTO. Chương trình nghị sự cho các cuộc họp chính thức quan trọng nhất, các cuộc họp cấp bộ trưởng phát động vòng đàm phán, các cuộc họp kiểm điểm nửa nhiệm kỳ, và các cuộc họp cấp bộ trưởng kết thúc vòng đàm phán đã được tiến hành trong các cuộc họp riêng tại Phòng họp xanh thường diễn ra vào các tuần lễ trước và trong thời gian các cuộc họp đó. Bản dự thảo ra đời từ Phòng họp xanh sẽ được trình lên phiên họp toàn thể chính thức của các thành viên GATT/WTO và thường được chấp nhận theo đồng thuận mà không có sửa đổi hoặc chỉ sửa đổi rất nhỏ. Mô hình “các vòng tròn đồng tâm” này (Blackhurst 1998, 2001) của việc ra quyết sách của GATT/WTO đã từng là mối quan tâm của các nước đang phát triển muốn có sự minh bạch nội bộ nhiều hơn.

Để kết thúc các vòng đàm phán, EC và Hoa Kỳ đã sử dụng đến nhiều mức độ quyền lực thị trường để đạt được sự đồng thuận về một đạo luật cuối cùng mà có thể có các hậu quả phân phối không đối xứng. Hoa Kỳ đã không sử dụng đầy đủ sức mạnh mặc cả thương mại để kết thúc Vòng Tokyo do mối quan ngại chiến lược địa lý liên quan đến chiến tranh lạnh. Đến cuối Vòng Tokyo, các nước đang phát triển yêu cầu họ phải được đối xử MFN trong nhiều bộ quy tắc ứng xử (ví dụ quy tắc chống bán phá giá và thuế đối kháng) mà họ đã từ chối ký kết. Khi các nhà đàm phán của Brazil, Ấn Độ và Ai Cập tuyên bố rằng họ sẽ chặn đứng sự đồng thuận để kết thúc vòng đàm phán và chính thức hóa kết quả của nó trừ khi các quy tắc ứng xử được áp dụng trên cơ sở MFN, một số quan chức thương mại cao cấp của Hoa Kỳ tìm kiếm một giải pháp khác: họ đe dọa sẽ rút lui khỏi GATT và sẽ ký kết các quy tắc ứng xử trên cơ sở phi MFN dưới một định chế mới “GATT-Cộng” mà đã được đề xuất vài năm trước đó bởi Hội đồng Đại Tây dương của Hoa Kỳ. Nhưng khi những người ủng hộ quan điểm này tham khảo ý kiến với các đồng cấp Bộ Ngoại giao của họ, thì đề xuất trên đã được rút lại: Các quan chức Bộ Ngoại giao không muốn liều lĩnh có thêm sự xa lánh hay “UNCTAD hóa” các nước đang phát triển trong một thế giới hai cực. Kết quả là các quy tắc ứng xử đã được ký kết trên cơ sở MFN, để các nước đang phát triển có thể được lợi từ các quy tắc này mà không phải cam kết nghĩa vụ của mình (Steinberg 2002b).

Ngược lại, đến năm 1994 Chiến tranh lạnh kết thúc, EC và Hoa Kỳ đã sử dụng tối đa sức mạnh mặc cả để kết thúc Vòng Uruguay. Từ khi bắt đầu các cuộc đàm phán của Vòng Uruguay, hầu hết các nước đang phát triển đã nói lên ý định của họ không ký kết các hiệp định về sở hữu trí tuệ, các biện pháp đầu tư hay dịch vụ. Các nhà đàm phán Hoa Kỳ đã coi sự chấp nhận các hiệp định này của các nước đang phát triển là rất quan trọng đối với các lợi ích của Hoa Kỳ và đối với sự ủng hộ của quốc hội đối với gói thỏa thuận cuối cùng. Hơn nữa, họ đã quyết tâm không cho các nước đang phát triển được hưởng ưu đãi miễn phí là kết quả đặc trưng của Vòng Tokyo.

Để gây ảnh hưởng đến kết quả mong muốn, EC và Hoa Kỳ đã đồng ý với nhau vào tháng 10-1990 về việc sử dụng sức mạnh thị trường của họ để kết thúc Vòng Uruguay với những điều khoản có lợi cho họ. Cụ thể là, họ đã đồng ý điều chỉnh cho phù hợp với các mục tiêu của họ cách tiếp cận “cam kết đơn phương” để kết thúc Vòng Uruguay. Tổng Giám đốc GATT Arthur Dunkel đã đồng ý gắn cơ chế này vào bản dự thảo Đạo luật Cuối cùng của ban thư ký, đã được công bố vào tháng 12-1991. Như cuối cùng đã hiện diện trong Đạo luật Cuối cùng của Vòng Uruguay, hiệp định thành lập WTO xác lập “cam kết đơn phương” và coi đó “là những bộ phận không thể tách rời” và “ràng buộc đối với tất cả các thành viên”: GATT 1994; GATS; hiệp định TRIPS; hiệp định TRIMS; hiệp định trợ cấp; hiệp định chống phá giá; và tất cả thỏa thuận đa phương khác của Vòng Uruguay. Thỏa thuận này còn nói rằng GATT 1994 “là sự khác biệt hợp pháp so với Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại, ngày 30-10-1947.” Sau khi gia nhập WTO (bao gồm GATT 1994), EC và Hoa Kỳ đã rút lui khỏi GATT 1947 và qua đó chấm dứt các nghĩa vụ GATT 1947 của họ (bao gồm sự bảo đảm MFN) đối với các nước nào không chấp nhận Đạo luật Cuối cùng và gia nhập WTO. Hệ quả kết hợp pháp lý và chính trị của Đạo luật Cuối cùng và sự rút lui của hai bờ Đại Tây dương khỏi GATT 1947 là để bảo đảm rằng hầu hết các thỏa thuận của Vòng Uruguay có số thành viên hùng hậu hơn là số thành viên hạn chế. Từ đó, vòng đàm phán đã kết thúc thông qua mặc cả dựa trên quyền lực.

Kết quả của Vòng Uruguay là một bộ các hiệp định với những hậu quả bất đối xứng cao cho các nước phát triển và đang phát triển. Các cuộc nghiên cứu đã cho thấy sự khác biệt lớn trong những sự nhân nhượng khối lượng thương mại – thuế quan giữa bên cho và bên nhận: một số lãnh thổ, như là Hoa Kỳ, nhận được những nhân nhượng nhiều hơn là cho đi; các lãnh thổ khác, như là Ấn Độ, Hàn Quốc và Thái Lan (một số nước đưa ra nhân nhượng ít hơn so với trước), cho nhiều nhân nhượng hơn là nhận được (Finger, Reincke, và Castro 1999). Hơn nữa, nhiều mô hình cân bằng nói chung có thể tính toán được cho thấy rằng các kết quả Vòng Uruguay có lợi không tương xứng với GDP của các nước phát triển, và một số nước đang phát triển (đặc biệt ở vùng cận-Sahara châu Phi) thường chịu tổn thất GDP ròng do Vòng Uruguay chí ít là từ năm 1995 đến năm 2005 (Goldin, Knudsen, và van der Mensbrugghe 1993; Viện Phát triển Hải ngoại 1995; Harrison, Rutherford, và Tarr 1996). Nhìn rộng hơn, khó có thể tranh cãi rằng các chính phủ các nước đang phát triển được hưởng sự thúc đẩy chính trị nội bộ giống nhau từ các thỏa thuận có trong vòng đàm phán này. Các nước này nhận thêm các nghĩa vụ mới trong các hiệp định TRIPS và TRIMS, GATS và hiệp định về Sự hiểu biết về Cán cân thanh toán – mà hầu hết đã bị phản đối từ lâu; họ không nhận được kết quả gì có ý nghĩa từ các hiệp định sửa đổi về trợ cấp và chống bán phá giá; và họ được yêu cầu phải có nghĩa vụ đối với hai hiệp định đó – một điều trái ngược với các quy tắc của Vòng Tokyo, có các thành viên tự nguyện. Và trong khi hiệp định dệt may quy định việc xóa bỏ hạn ngạch về dệt may, thì khả năng chở hàng về là rất nặng nề, và mức thuế quan tột đỉnh của Hoa Kỳ khoảng 15% đánh vào các sản phẩm đó không bị loại bỏ. Hầu hết các nước đang phát triển nhận được rất ít và cho đi rất nhiều trong Vòng Uruguay dù vậy họ đã ký kết (Ramakrishna 1998; Srinivasan 1998a, 99-101; Srinivasan 1998b; Oloka- Onyango và Udagama 2000). Như đã được đo lường bằng các mục tiêu của họ tham gia vào hai vòng đàm phán cuối cùng, bằng các khiếu nại về những thiếu sót của kết quả đạt được, và bằng sự phân tích trước kết quả qua đàm phán không thể làm hài lòng các nhà đàm phán các nước đang phát triển bằng các đồng cấp EC và Hoa Kỳ của họ. Các nước đang phát triển chấp nhận kết quả này bởi vì bác bỏ các hiệp định WTO sẽ còn làm cho họ tồi tệ hơn, xóa bỏ sự bảo đảm pháp lý để tiếp cận các thị trường EC và Hoa Kỳ.

2. Tính chất quyền lực trong quy tắc đồng thuận của GATT/WTO:

Sự phân tích trên cho thấy quyền lực có thể được sử dụng như thế nào để có trọng lượng vô hình lên kết quả pháp lý tại GATT/WTO, bất chấp quy tắc đồng thuận. Dưới ánh sáng đó, chức năng quan trọng nhất của quy tắc ra quyết định đồng thuận có thể là giúp đưa ra các thông tin về các ưu đãi của các nước. Nhiệm vụ của một nhà thương lượng của các nước lớn trong việc đặt ra chương trình nghị sự GATT/WTO là xây dựng đạo luật cuối cùng để tối đa hóa việc thực hiện các mục tiêu của nước đó, với quyền lực mà nước đó có thể sử dụng để đạt được sự đồng ý của tất cả các nước – một quá trình mà một cựu quan chức WTO đã mô tả là “chất đầy con thuyền đến tận mép thuyền, nhưng đừng quá tải” (Lavorel 1995). Những người đặt ra chương trình nghị sự của các nước lớn cần phải có thông tin đầy đủ về những ưu đãi của mỗi nước, các vấn đề chính trị đằng sau những ưu đãi đó và khả năng chấp nhận rủi ro – về tất cả các đề tài mà có thể bao gồm – để hiểu được các vùng tiềm năng của hiệp định về gói giải pháp mà mọi người có thể chấp nhận được.

Theo quy tắc đồng thuận, các nhà ngoại giao cần phải hiểu các ưu đãi đó nếu họ muốn điều chỉnh thực sự gói thỏa thuận và thiết kế ra các mưu mẹo để dẫn đến kết quả mà mọi người có thể chấp nhận. Ngược lại, theo quy tắc đồng thuận, các nhà ngoại giao của các quốc gia yếu hơn có các cơ hội và động cơ để cung cấp thông tin về các ưu đãi cho các nước lớn. Nếu các nước yếu hơn nhận thấy rằng thông tin mà họ cung cấp sẽ được xem xét bởi các nước lớn trong việc sắp đặt chương trình nghị sự, thì các quốc gia yếu hơn sẽ có động cơ để đưa ra thông tin chi tiết về các ưu đãi của họ. Thậm chí nếu nhiều nước yếu hơn nhận thấy rằng một số ưu đãi của họ sẽ bị bỏ qua, họ sẽ có khó khăn trong việc hợp tác để ngăn chặn quá trình thu thập thông tin do sự khác biệt lớn về các lợi ích của họ về các vấn đề khác nhau, và vì các động cơ phòng thủ và động cơ tiến công để cung cấp thông tin.

Quy tắc đồng thuận, tất nhiên, còn phục vụ cho các chức năng khác. Nó bảo đảm rằng tất cả thành viên đều có cơ hội để được lắng nghe và những lợi ích khác nhau có thể được nêu ra, ngay cả trong thực tế Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu (EU) chi phối do quy mô và sức mạnh thị trường của họ. Có lẽ điều quan trọng nhất là quy tắc đồng thuận đem lại tính hợp pháp cho các hành động của tổ chức, vì có thể nói rằng các hành động đó phản ảnh những lợi ích của tất cả các thành viên trong tổ chức.