Hiến pháp năm 1946 đã có những quy định trong việc thể hiện cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước khi quy định thẩm quyền của các cơ quan quyền lực này thông qua những quy định về quyền và nhiệm vụ, từ đó tạo nên cơ chế kiểm soát quyền lực lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực Nhà nước.
– Cơ quan lập pháp – Nghị viện nhân dân. Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa
– Cơ quan hành pháp – Chính phủ Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa
– Cơ quan tư pháp –
Mục lục bài viết
1. Kiểm soát giữa Nghị viện nhân dân với Chính phủ:
Với việc hiến định Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa là người đứng đầu chính phủ, Chủ tịch nước là người phải được chọn trong Nghị viện nhân dân và phải được trúng cử với 2/3 tổng số nghị viện bỏ phiếu đồng thuận (Điều 45/HP 1946) và nhiệm kỳ của Chủ tịch nước là 5 năm, còn nhiệm kỳ của Nghị viện nhân dân là 3 năm bầu một lần và được quy định tại Điều 24/HP 1946.
Đối với Phó chủ tịch nước thì có khác so với vị trí của Chủ tịch nước, theo quy định thì Phó chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được chọn trong Nhân dân chứ không phải chọn trong Nghị viện nhân dân như Chủ tịch nước và bầu theo lệ thường (Điều 46/HP 1946) như vậy theo quy định thì Phó Chủ tịch nước cũng không cần là Nghị viên và được chọn trong Nhân dân, do vậy người dân có thể tự giới thiệu và ứng cử vào vị trí này. Đặc biệt nữa là mặc dù không là một Nghị viên nhưng nhiệm kỳ của Phó chủ tịch là theo nhiệm kỳ của Nghị viện nhân dân.
Nội các của Chính phủ gồm có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng và được quy định như sau: Chủ tịch nước Việt Nam được quyền chọn Thủ tướng trong những người là Nghị viên, sau đó Thủ tướng đưa ra trước Nghị viện để Nghị viện nhân dân biểu quyết. Đối với các vị trí là Bộ trưởng, thì Thủ Tướng chứ không phải Chủ tịch nước chọn các Bộ trưởng trong Nghị viện nhân dân và đưa ra Nghị viện biểu quyết tất cả các Bộ trưởng.
Thứ trưởng thì có thể là người ngoài Nghị viện và cũng có thể là trong Nghị viện và được Thủ tướng đưa ra để Hội đồng Chính phủ phê duyệt chứ không cần trình ra Nghị viện nhân dân biểu quyết. Một quy định cuối cùng trong các vị trí của Nội các là nhân viên Ban thường vụ Nghị viện không được tham dự vào Chính phủ, (Điều 47/HP 1946). Nhân viên Ban thường vụ bao gồm: 1 Nghị trưởng, 2 Phó nghị trưởng, 12 ủy viên chính thức và 3 ủy viên dự khuyết, tất cả ban thường vụ là các Nghị viên trong Nghị viện nhân dân. (Điều 27/HP 1946)
Việc xét xử thành viên Chính phủ được quy định tại Điều 51/HP 1946; “Mỗi khi truy tố Chủ tịch, Phó chủ tịch hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập một Toà án đặc biệt để xét xử. Việc bắt bớ và truy tố trước Toà án một nhân viên Nội các về thường tội phải có sự ưng chuẩn của Hội đồng Chính phủ”. Đối với Chủ tịch nước được miễn trừ tất cả các tội, trừ tội phản quốc (Điều 50/HP 1946). Quy định này thể hiện sự nghiêm minh trong việc kiểm soát Chính phủ của Nghị viện nhân dân, đặc biệt với người đứng đầu cơ quan này.
Trách nhiệm của những người đứng đầu trong nội các được quy định rất rõ ràng và nêu cao tinh thần trách nhiệm đối với công việc được phân công trong các lĩnh vực mà Nội các phụ trách. Đối với Thủ tướng, thì phải chịu trách nhiệm chung về con đường chính trị của Nội các, tất cả vấn đề trong Nội các về mặt chính trị Thủ tướng phải chịu trách nhiệm ở vai trò là cá nhân là Thủ tướng. Về mặt Nghị viện nhân dân thì chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm đối với Thủ tướng, hoặc Ban thường vụ hoặc 1/4 tổng số Nghị viện nêu ra vấn đề ấy ra.
Sau các cuộc biểu quyết này trong thời hạn 24 giờ mà kết quả Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm với Nội các của Chủ tịch nước, thì Chủ tịch nước lại có quyền đưa ra những vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại một lần nữa, thời gian thảo luận lần thứ hai này phải cách thời gian thảo luận lần một là 48 giờ. Kết quả sau thời gian 48 giờ này mà Nội các bị mất tín nhiệm thì Nội các phải từ chức (Điều 54/HP 1946).
Việc kiểm soát các hoạt động của các Bộ trưởng thì Nghị viện hoặc Ban thường vụ nhận các trả lời các chất vấn của Bộ trưởng bằng thư từ hoặc bằng lời nói. Kỳ hạn phải trả lời những chất vấn chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thư chất vấn. (Điều 54,55/HP 1946) Nghị viện kiểm soát Chính phủ bằng việc biểu quyết lấy tín nhiệm với Nội các của Chính phủ, Nội các mất tín nhiệm sẽ phải từ chức.
Như vậy đây là những quy định có tính chất đề cao trách nhiệm của cá nhân, các người đứng đầu phải chịu trách nhiệm cá nhân chứ không phải để cả tập thể chịu trách nhiệm, đó là sự phân biệt giữa trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể. Người đứng đầu Bộ mà không được Nghị viện tín nhiệm sẽ phải từ chức, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về Nội các nếu như Nội các yếu kém không thực hiện được công việc. Ban thường vụ có quyền trong khi Nghị viện không họp gồm những việc sau:
Thứ nhất, Ban thường vụ được biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ trình, nhưng sau đó Ban thường vụ phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện quyết định ưng chuẩn hoặc phế bỏ.
Thứ hai: Ban thường vụ có quyền triệu tập Nghị viện nhân dân
Thứ ba: Ban thường vụ có quyền phê bình Chính phủ
Những quy định này trong Điều 36 của Hiến pháp năm 1946, ngay cả khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ sẽ kiểm soát và phê bình Chính phủ, việc kiểm soát này là quy định rõ ràng cũng trong điều này. Chính phủ chịu sự kiểm soát của Nghị viện trong suốt quá trình Nghị viện họp hay Nghị viện không họp, các dự án sắc luật mà Chính phủ trình đều được Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ. Khi Nghị viện ưng chuẩn những luật thì sẽ được ban bố theo một quy định như sau: Nghị viện biểu quyết xong những luật, thì Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố luật chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Trong hạn 10 hôm ấy, Chủ tịch được quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại.
Những khi Nghị viện thảo luận lại luật, mà Nghị viện vẫn ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố (Điều 31/HP 1946). Việc Nghị viện đã đem luật ra thảo luận lại và vẫn ưng chuẩn, sau khi đã xem xét lại theo yêu cầu của Chủ tịch nước thì Nghị viện bắt buộc Chủ tịch nước phải ký và ban bố luật này. Quyền lực của Nghị viện nhân dân trong việc kiểm soát quyền hành pháp là rất cao, nó thể hiện việc Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (Điều 22/HP 1946), mà quyền lực này lại chính là quyền lực của Nhân dân, hay Nhân dân là chủ thể tối cao của mọi QLNN.
Kết hợp với tư pháp thực hiện quyền đặc biệt trong việc xét xử tội đặc biệt của Chủ tịch nước. Theo quy định của Hiến pháp năm 1946 tại Điều 50 thì; trừ khi Chủ tịch nước phạm vào tội phản quốc, còn tất cả các tội khác Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào. Đây là một quy định mang tích chất đặc biệt của Chủ tịch nước, người đứng đầu Chính phủ nước Việt Nam DCHH. Nhưng đối với Phó Chủ tịch nước thì việc xét xử này hoàn toàn khác và được Nghị viện thực hiện theo quy định như sau: Khi truy tố Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước hay một nhân viên Nội các về tội phản quốc, Nghị viện sẽ thành lập một tòa án đặc biệt để xét xử tội danh này (Điều 51/HP 1946).
Như vậy đối với tội danh phản quốc thì tất cả đều bị xử án. Cũng theo điều này thì việc bắt bớ và truy tố một nhân viên Nội các và thường tối trước tòa thì phải có sự ưng thuận của Hội đồng Chính phủ, mà không phải sự ưng thuận của Nghị viện nhân dân. Như vậy việc xét xử Chủ tịch nước và Nội các thì được Nghị viện lập ra một Tòa án đặc biệt, việc này thể hiện như việc thành lập một cơ chế bảo hiến, tuy nhiên mô hình thì khác hoàn toàn với các mô hình bảo hiến ở Mỹ hay ở một số nước châu Âu có thành lập Tòa án hiến pháp hay Hội đồng hiến pháp.
Quyền hạn của Chủ tịch nước được hiến định tại Điều 49/HP 1946, trong đó Chủ tịch nước có quyền “ký hiệp ước với các nước”, tuy nhiên việc phê chuẩn hiệp ước này lại được quy định bởi cơ quan lập pháp, và được quy định tại Điều 23 của Hiến pháp năm 1946; “Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài”.
Tương tự như cách kiểm soát này, Điều 52/HP 1946 quy định việc Chính phủ có quyền; “lập dự án ngân sách hàng năm”, nhưng việc biểu quyết ngân sách lại thuộc về Nghị viện nhân dân. Như vậy 2 quyết định quan trọng nữa của đất nước trong công việc ngân sách quốc gia hàng năm và ký kết hiệp ước với nước ngoài thuộc thẩm quyền của Chính phủ, nhưng việc thực hiện những quyết định quan trọng này phải được kiểm soát bởi Nghị viên nhân dân.
Liên quan đến vận mệnh quốc gia, dân tộc trong Hiến pháp quy định, Chủ tịch nước một quyền hạn vô cùng lớn và đầy trách nhiệm, nó được quy định tại Điều 49/HP 1946; Quyền hạn của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa , “Tuyên chiến hay đình chiến theo như Điều 38 đã định”, Điều 38/HP 1946 có quy định; “Khi Nghị viện không hợp được, Ban thường vụ cùng với Chính phủ có quyền quyết định tuyên chiến hay định chiến.”
Như vậy quyền tuyên chiến hay định chiến của Chủ tịch nước được kiểm soát bởi Ban thường vụ, tuy nhiên việc tuyên chiến hay định chiến cũng không hẳn được quyết định bởi Ban thường vụ cùng và Chính phủ, bởi việc này vô cùng quan trọng đến sinh mạng và cuộc sống của Nhân dân. Việc này còn được quy định tại Điều 32/HP 1946; “Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra Nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viện đồng ý. Cách thức phúc quyết sẽ do luật định” Theo quy định này vào thời điểm đó cùng với những thông lệ quốc tế thì vận mệnh quốc gia được hiểu là việc tuyên chiến, đình chiến, hòa bình, thành lập Nhà nước mới, sáp nhập lãnh thổ …
Như vậy một lần nữa quyền lực của Nhân dân lại được áp dụng đến vận mệnh của đất nước bằng việc phúc quyết việc tuyên chiến hay định chiến này. Hiến pháp năm 1946 là bản khế ước của Nhân dân, mọi nội dung đều phục vụ Nhân dân, và Nhân dân quyết định những việc quan trọng của đất nước. Điều này cho thấy nguồn gốc của quyền lực Nhà nước là thuộc về Nhân dân. Nhân dân là hạt nhân chính để Chính phủ và Nghị viện nhân dân thực hiện những công việc của mình, những gì quan trọng nhất thì phải được sự đồng ý của đại đa số Nhân dân quyết định bằng hình thức phúc quyết.
2. Kiểm soát giữa Tư pháp, Chính phủ với Nghị viện nhân dân:
Tư pháp trong Hiến pháp năm 1946 chưa quy định rõ tính độc lập như Hiến pháp các nước trên thế giới, đặc biệt là sự độc lập tư pháp theo Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787, nhưng Điều 69 của Hiến pháp năm 1946 quy định: “Trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp” đây cũng là một sự độc lập trong tư pháp, do vậy việc kiểm soát giữa tư pháp với Nghị viện nhân dân là không được thể hiện nhiều trong Hiến pháp.
Thể hiện việc kiểm soát được quy định tại Điều 40 của Hiến pháp năm 1946: “Nếu chưa được Nghị viện nhân dân đồng ý hay trong lúc Nghị viện không họp mà chưa được Ban thường vụ đồng ý thì Chính phủ không được bắt giam và xét xử những Nghị viên. Nghị viên không bị truy tố vì lời nói hay biểu quyết trong Nghị viện. Trong trường hợp phạm pháp quả tang, Chính phủ có thể bắt giam Nghị viện ngay nhưng chậm nhất là 24 giờ phải thông tri cho Ban thường vụ. Ban thường vụ hoặc Nghị viện sẽ định đoạt. Khi một nghị viên mất quyền ứng cử thì đồng thời mất cả tư cách Nghị viên”, việc xét xử và bắt giam Nghị viên là bắt buộc phải
Cũng tương tự như vậy đối với việc bắt bớ và truy tố trước tòa án của một nhân viên Nội các thì tòa án cũng phải có được sự ưng thuận của Hội đồng Chính phủ, việc này được quy định trong Điều 51/HP 1946. Như vậy, so với hai nhánh quyền lực còn lại thì nhánh tư pháp là yếu thế hơn, quyền tư pháp (Tòa án) và hành pháp (Chính phủ) theo những quy định trong Hiến pháp năm 1946 thì không có nhiều quy định của hai nhánh quyền lực này trong việc kiểm soát nhánh quyền lực còn lại là lập pháp (Nghị viện nhân dân), có những quy định chỉ thể hiện việc kiểm soát mang tính chất kiềm chế đối trọng, kiểm soát lẫn nhau. Điều này lại khẳng định thêm quyền lực của Nghị viện nhân dân là cao nhất, cũng thể hiện quyền lực Nhà nước là thuộc về Nhân dân, Nhân dân là chủ thể của quyền lực này đúng theo nguyên tắc xây dựng Hiến pháp năm 1946 là thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của Nhân dân.
3. Cơ chế kiểm soát theo chiều dọc:
Ngoài việc kiểm soát quyền lực Nhà nước theo chiều ngang như trên, Hiến pháp năm 1946 còn thể hiện việc kiểm soát quyền lực theo chiều dọc, cụ thể được thể hiện việc kiểm soát quyền lực trong nhánh hành pháp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương:
Chính quyền địa phương là các cơ quan hành chính thuộc địa phương, tuy nhiên trong Hiến pháp năm 1946 không quy định cụ thể về phương thức hoạt động của cấp chính quyền địa phương, mà Chính phủ đã ban hành quy định đó bởi hai sắc lệnh trước năm 1946, Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 và Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 quy định về cách thức tổ chức chính quyền địa phương. Kiểm kiểm soát cơ quan hành chính cao nhất tại địa phương do cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là Chính phủ kiếm soát, còn tại các địa phương thì được phân quyền một chiều từ trên xuống dưới theo những quy định của các sắc lệnh mà Chính phủ đã ban hành trước đó trong năm 1945, và quy định từ Điều 57 đến 62 của Hiến pháp năm 1946.
Hiến pháp năm 1946, chính quyền địa về phương diện hành chính được chia thành 3 bộ: Bắc, Trung, Nam, mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện, mỗi huyện chia thành xã (Điều 57/HP 1946). Về cách thức bầu cử ở chính quyền địa phương thì: “Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có Hội đồng nhân dân do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính . Ở bộ và huyện, chỉ có Ủy ban hành chính . Ủy ban hành chính bộ do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng các xã bầu ra” (Điều 58/HP 1946).
Như vậy bộ máy chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp, Ủy ban hành chính được Hội đồng nhân dân cử ra, còn Hội đồng nhân dân thì được Nhân dân bầu trực tiếp. Việc này khẳng định chính quyền địa phương được kiểm soát bởi Nhân dân thông qua đầu phiếu phổ thông. Ủy ban hành chính thì chịu trách nhiệm đối với Hội đồng nhân dân địa phương mình (Điều 60/HP). Trong 4 cấp chính quyền địa phương nói trên thì chỉ có chính quyền cấp tỉnh, cấp xã và cấp chính quyền thành phố, thị xã là được xã định là cấp chính quyền cơ bản và hoàn chỉnh, có đầy đủ Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính.
Như vậy cấp bộ và cấp huyện chỉ được hiểu là cấp trung gian, theo cách hiểu khác thì quy định của Hiến pháp năm 1946 không đánh đồng tất cả các đơn vị hành chính một cách như nhau các cấp và phân biệt rõ đơn vị hành chính cơ bản, mang tính “tự nhiên” (xã, tỉnh ở nông thôn, thành phố ở đô thị) với đơn vị hành chính có tính trung gian, mang tính “nhân tạo” (bộ, huyện và khu phố).
Việc phân quyền cho chính quyền địa phương để nâng cao tính năng động, chủ động và, trách nhiệm của mình với việc quản lý Nhà nước tại địa phương với trung ương, chính vì vậy mà trong Hiến pháp năm 1946 quy định như sau:
Hội đồng nhân dân quyết định về những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên. Uỷ ban hành chính có trách nhiệm:
a) Thi hành các mệnh lệnh của cấp trên.
b) Thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y.
c) Chỉ huy công việc hành chính trong địa phương. (Điều 59/HP 1946).
Như vậy đã rõ ràng việc phân cấp, phân quyền ngay tại chính quyền địa phương từ cấp bộ đến cấp xã, do đó quyền lực Nhà nước tại địa phương cũng bị phân chia nhỏ lại, cùng với đó thì quyền lực Nhà nước tại trung ương cũng thu hẹp lại, một phần quyền lực phân chia cho chính quyền địa phương đảm nhận, tránh việc tập trung quyền lực dồn về một cá nhân hay tổ chức nào tại trung ương hay địa phương đảm nhận. Đó cũng là một cách kiểm soát quyền lực Nhà nước thông qua công tác phân quyền ngay tại địa phương theo quy định của Hiến pháp năm 1946. Tại địa phương thì trách nhiệm của Ủy ban hành chính có trách nhiệm chỉ huy tất cả công việc hành chính trong địa phương theo Điều 46, công việc hành chính này bao gồm về các chính sách về pháp luật của Nhà nước, an sinh xã hội, an ninh quốc phòng … tại địa phương mình.
Tuy nhiên để kiểm soát quyền lực với chính quyền địa phương, tránh sự lạm quyền, lộng quyền tại địa phượng hình thành một chế độ Nhà nước địa phương tại khắp các tỉnh. Chính vì thế mà Hiến pháp quy định việc kiểm soát quyền lực này qua, Điều 60 của Hiến pháp: “Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với Hội đồng nhân dân địa phương mình”, điều này cho thấy một sự đảm bảo rằng, việc cục bộ địa phương và sự tùy tiện của chính quyền địa phương các cấp trên phạm vi cả nước đều được ngăn chặn và kiểm soát bởi các cơ quan cấp trên, nhân viên Hội đồng nhân dân và các ủy ban có thể bị bãi miễn (Điều 61/HP1946). Như vậy “Quyền lực phải được nhốt trong cái lồng của thể chế ”.
Những việc quyết định những vấn đề thuộc địa phương sẽ do Hội đồng nhân dân quyết định miễn là không trái với chỉ thị của cấp trên, Ủy ban hành chính có trách nhiệm thi hành các nghị quyết của Hội đồng nhân dân địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y. Theo vậy theo Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL cùng với Hiến pháp năm 1946 thì Hội đồng nhân dân tại địa phương được xây dựng làm nền tảng, việc đó cũng đồng nghĩa với quyền lực Nhân dân luôn luôn được đảm bảo ở mọi nơi, Nhân dân làm chủ với quyền lực Nhà nước, đúng với quy định của Hiến pháp năm 1946 “tất cả quyền bính trong nước là của toàn dân Việt Nam”.
