Quy định về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt tại Việt Nam

Tại Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi bổ sung năm 2019 đã quy định về bốn loại hình đơn vị hành chính của Việt Nam, thì bên cạnh các đơn vị hành chính thông thường như tỉnh, huyện, xã thì đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt là đơn vị khá đặc biệt ở nước ta. Hiện nay, đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt ở nước ta còn ít, nhưng lại là mô hình đơn vị hành chính mang màu sắc riêng biệt. Bài viết dưới đây chúng tôi sẽ cung cấp các thông tin về quy định pháp luật về đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt tại Việt Nam.

Luật sư tư vấn pháp luật qua tổng đài trực tuyến 24/7: 1900.6568

1. Khái quát về đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt tại Việt Nam

Ở Việt Nam, đây là một đơn vị hành chính mới được quy định trong Hiến pháp năm 2013. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được xác lập nhằm tận dụng các lợi thế về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên để phát triển kinh tế. Thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt tương tự như thẩm quyền thành lập một tỉnh. Việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là vấn đề quan trọng. nên xem xét trong mối quan hệ biện chứng của các quan hệ Hành chính Kinh tế – Chính trị – Văn hóa – Xã hội. Chính vì vậy, thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính này chỉ được giao cho Quốc hội cơ quan lập pháp có thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính cấp tỉnh. Thẩm quyền này cũng được quy định tại Điều 74 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi bổ sung năm 2019: “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế – xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đó.

Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt là đơn vị hành chính được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập theo quy định của pháp luật bên cạnh chức năng quản lý nhà nước ở những lĩnh vực cơ bản còn có những quy định khác biệt so với các đơn vị hành chính khác về mặt quản lý nhà nước nhằm thực hiện những cơ chế chính sách đặc biệt về kinh tế theo mục đích định hướng của Nhà nước. 

Cần phân biệt đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt với khu kinh tế như khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế ven biển, khu kinh tế cửa khẩu. Các khu kinh tế là một phần nằm trong đơn vị hành chính, chung với các khu vực khác, còn đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt lại là một loại đơn vị hành chính- lãnh thổ riêng biệt. Bên cạnh đó, khu kinh tế chỉ thực hiện một hoặc hai mục đích phát triển như khu sản xuất để chế xuất khu phát triển công nghiệp (Khu công nghiệp)… trong đó đơn vị hành chính – kinh tế được thành lập với mục đích như phát triển đa dạng ngành, lĩnh vực hay khu kinh tế tổng hợp…

Việc phát triển kinh tế tại đơn vụ hành chính- kinh tế đặc biệt phải có yếu tố đặc biệt và vì mục đích đặc biệt. Sự đặc biệt này có thể là đặc biệt về các ngành, lĩnh vực đầu tư, về điều kiện địa lý – kinh tế – xã hội. Để thúc đẩy phát triển kinh tế, kéo theo đó là sự đặc biệt về hành chính (có tính độc lập tương đối về hành chính và chính trị).

Ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt nên có các cơ quan riêng để giải quyết các công việc của đặc khu, cơ quan quản lý đặc khu là một bộ máy chính quyền hoàn chỉnh được trao những thẩm quyền đặc biệt. Trong bộ máy đó, thì cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra theo nhiệm kỳ đóng vai trò quan trọng nhất. Bên cạnh đó còn có các cơ quan hành chính địa phương là cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện.

Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt được tổ chức ở các vùng đất có địa vị đặc biệt về mặt lịch sử, chính trị hoặc thuận lợi cho sự phát triển kinh tế. Ví dụ như ven biển, giao thông thuận lợi… Thông thường, mỗi đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt khi được thành lập đều nhằm mục đích khai thác tốt lợi thế, tiềm năng phát triển của vùng lãnh thổ đó. 

Cộng đồng các đặc khu hành chính – kinh tế có tài sản riêng, ngân sách riêng, đó là phương tiện để xây dựng kinh tế địa phương và đáp ứng các dịch vụ công cộng tại địa phương. Việc thành lập một đặc khu hành chính – kinh tế như đã nói có nguồn gốc từ một lãnh thổ tự nhiên có đầy đủ các yếu tố địa – dân cư, địa – kinh tế, sự kết hợp hài hòa các yếu tố đó làm cho đặc khu là một lãnh thổ liền lạc, khó phân chia nên việc đầu tư phát triển đặc khu ngoài mục tiêu thu hút đầu tư, tạo điểm nhấn cho ngành nghề thì nó còn làm sứ mệnh bảo đảm cung ứng những dịch vụ tốt nhất cho dân cư địa phương, là môi trường sinh sống hài lòng cả cư dân.

Nguồn tài chính của đặc khu ngoại nguồn hỗ trợ từ chính phủ, cơ quan đặc khu địa nhượng có các nguồn thu tự có ở địa phương như thuế và các loại phí. Bên cạnh đó, thu nhập của địa phương còn là các khoản phí, lệ phí đối với dịch vụ địa phương hoặc có thể phát sinh công trái. 

2. Tổ chức chính quyền đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Chính quyền địa phương là thuật ngữ được sử dụng để chỉ những thiết chế nhà nước, có tư cách quyền lực công, được thành lập một cách hợp hiến, hợp pháp để quản lý điều hành mọi mặt đời sống, kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội trên một đơn vị hành chính- lãnh thổ của quốc gia. Chính quyền địa phương là một kết cấu thống nhất nhưng trong nội tại của nó tồn tại hai hệ thống cơ quan: cơ quan đại diện- quyền lực và cơ quan hành chính- chấp hành.

Nếu như tại Điều 75 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định về chính quyền đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt được tổ chức bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Thì đến Luật Sửa đổi bổ sung Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 lại quy định:

“Điều 75. Tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Việc tổ chức chính quyền địa phương, nhiệm vụ, quyền hạn và nguyên tắc tổ chức, phương thức hoạt động của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đó.”

Như vậy, theo quy định sửa đổi này, thì việc tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt hoàn toàn phụ thuộc loại hình mà Quốc hội lựa chọn khi quyết định thành lập khu kinh tế- đặc biệt. Nhưng dù ở mô hình tổ chức như thế nào, thì chính quyền địa phương của đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt đều có những chức năng nhất định. Như chức năng tự quản, nắm bắt tình hình của địa phương, nhận biết các bất cập và chủ động nghiên cứu, quyết định các phương án, tổ chức thực hiện để giải quyết bất cập trong phạm vi địa phương.

Hoạt động của chính quyền địa phương của đơn vị hành chính- kinh tế là hoạt động tổng hợp, vừa tổ chức thực hiện pháp luật nhưng đồng thời cũng phải chấp hành là việc tổ chức thực hiện những quyết định, mệnh lệnh đã được quyết định ở trung ương. Chính quyền địa phương của đơn vị hành chính- kinh tế phải phục vụ cho cộng đồng nhân dân địa phương bằng cách thực hiện ý chí của cộng đồng nhân dân, liên kết, hỗ trợ cộng đồng, sự hỗ trợ này được thể hiện qua nhiều hình thức như hỗ trợ pháp lý, hỗ trợ cung cấp thông tin, hỗ trợ tổ chức và cán bộ,….

Hiện nay, thì chính quyền địa phương của đơn vị hành chính- kinh tế ở Việt Nam được xây dựng đảm bảo nguyên tắc “Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ và đặt trong tổng thể hệ thống chính trị” và có quyền tự quản cao. Bộ máy chính quyền được xây dựng theo hướng tinh gọn, hiệu quả; có tính tương đối độc lập và tự chủ ở lĩnh vực kinh tế.

Trình tự thành lập, cho ra đời đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt được thực hiện theo quy định tại Điều 76 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi bổ sung năm 2019, gồm các giai đoạn :xây dựng đề án thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Chính phủ thực hiện; tiếp đến là thẩm tra đề án thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Ủy ban pháp luật của Quốc hội (hoặc trong một số trường hợp đặc biệt Ủy ban lâm thời) thực hiện; tiếp đến là giai đoạn Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về đề án thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trước khi trình Quốc hội và cuối cùng là đại biểu Quốc hội xem xét, thông qua đề án thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

Như vậy, thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đã và đang được quy định trong những văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao như Hiến pháp hoặc Luật. Điều này cho thấy tầm quan trọng của cơ sở pháp lý điều chỉnh đặc khu. Với bất kỳ việc thành lập một đơn vị hành chính – lãnh thổ nào thì cũng cần được quy định trong văn bản Luật, với đặc khu hành chính – kinh tế cũng vậy, việc pháp luật quy định Quốc hội có thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt nhằm tránh sự mất cân bằng giữa bổn vị hành chính – kinh tế đặc biệt với các đơn vị hành chính – lãnh thổ khác.