Trong hoạt động quản lý nhà nước việc ban hành chỉ thị là cần thiết đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Chỉ thị là một văn bản thường xuyên được sử dụng trong hoạt động quản lý nhà nước. Vậy chỉ thị là gì? Ai có quyền ban hành chỉ thị?
Mục lục bài viết
1. Chỉ thị là gì?
Chỉ thị là một văn bản thường xuyên được sử dụng, trong nội dung phần này chúng tôi sẽ giải thích khái niệm chỉ thị là gì, chỉ thị là một loại văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành cho cấp dưới để cấp dưới tổ chức thực hiện theo các yêu cầu của nội dung trong chỉ thị. Chỉ thị là văn bản được sử dụng thường xuyên trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung, không chỉ của riêng UBND nhưng thường thì ta vẫn gặp các chỉ thị do UBND (tỉnh, huyện) ban hành là chủ yếu.
Chỉ thị được ban hành để giải quyết các công việc chủ yếu đó là:
– Chỉ thị sử dụng để phổ biến, tuyên truyền, triển khai thực hiện các văn bản của cấp trên
Trên thực tế khi một văn bản luật được ban hành thì các cơ quan có trách nhiệm sẽ phải ra một văn bản áp dụng pháp luật khác để tổ chức thực hiện văn bản đó.
Ngoài ra trong một số trường hợp các văn bản áp dụng pháp luật đã có hiệu lực nhưng không được thực hiện trên thực tế theo đó chủ thể có thẩm quyền cũng có thể ra văn bản áp dụng pháp luật khác để chỉ đạo việc thực hiện các văn bản đó.
– Chỉ thị được sử dụng để đề ra các biện pháp thực hiện cho các tổ chức, cá nhân có liên quan
Trong nhiều lĩnh vực của hoạt động quản lý nhà nước, có nhiều lĩnh vực phức tạp mà các chủ thể quản lý cấp dưới không thể tự giải quyết được như các vấn đề về đất đai, dịch bệnh, môi trường,…Vì vậy để nâng cao hiệu quả giải quyết công việc thì chủ thể quản lý nhà nước cấp trên có thẩm quyền sẽ ban hành ra chỉ thị để chỉ đạo giải quyết một số hoạt động cụ thể.
Ngoài ra nếu các chủ thể quản lý nhà nước cấp dưới gặp khó khăn trong việc giải quyết các công việc trong nhiệm vụ quản lý thì cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cũng sẽ ban hành chỉ thị để chỉ đạo giải quyết.
Khi có những nhiệm vụ mới phát sinh mà chưa được đề cập trong các văn bản pháp luật trước đó thì cơ quan quản lý nhà nước cấp trên có thẩm quyền sẽ ban hành chỉ thị để chỉ đạo, đôn đốc hoặc giao nhiệm vụ mới cho cấp dưới.
Như vậy tùy vào từng trường hợp cụ thể thì các cơ quan có thẩm quyền khác nhau sẽ ban hành chỉ thị với nội dung và mục đích khác nhau phụ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi chủ thể.
Chỉ thị trong tiếng Anh được hiểu là Directive.
Hiện nay không có văn bản quy định về hiệu lực của chỉ thị, do đó chỉ thị sẽ có hiệu lực kể từ thời điểm ban hành và phụ thuộc vào nội dung mà nó thể hiện.
Nếu nội dung chỉ thị hướng dẫn thực hiện một số công việc trong một thời gian cụ thể thì nội dung đó sẽ hết giá trị hiệu lực sau khi đã thực hiện xong theo yêu cầu của chỉ thị.
Trường hợp nội dung chỉ thị hướng dẫn thực hiện các nhiệm vụ có tính thường xuyên và không ấn định về thời gian kết thúc thì nội dung của chỉ thị đó vẫn sẽ có hiệu lực.
2. Thẩm quyền ban hành chỉ thị:
Theo quy định tại các Điều 14, 17, 20 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 cũng quy định rõ:
– Chỉ thị của UBND cấp tỉnh được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình;
– Chỉ thị của UBND cấp huyện được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp xã trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình;
– Chỉ thị của UBND cấp xã được ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình.
Tuy nhiên, thực tế đã chứng minh, tính “có chứa QPPL” của chỉ thị thường không đảm bảo, hầu hết, các chỉ thị là dùng để phổ biến, tuyên truyền, triển khai thực hiện các văn bản của cấp trên; đề ra các biện pháp thực hiện cho các tổ chức, cá nhân có liên quan; chỉ đạo, đôn đốc, nhắc nhở, giao nhiệm vụ cho cấp dưới…Với vai trò sử dụng như vậy, hình thức chỉ thị không phù hợp với chức năng của VBQPPL.
Hơn nữa, từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, toàn bộ các chủ thể nhà nước ở trung ương đều không còn thẩm quyền ban hành VBQPPL với tên gọi chỉ thị. Do đó, bỏ đã hình thức chỉ thị của UBND.
Căn cứ quy định tại Điều 2, Điều 4, Khoản 2 Điều 14 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, kể từ ngày 1/7/2016, Chỉ thị của UBND tỉnh không còn được quy định là loại văn bản trong hệ thống văn bản QPPL. Việc ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản QPPL quy định tại Điều 4 của Luật này, nhưng có chứa QPPL là không phù hợp với quy định hiện hành.
Khoản 2 Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL số 80/2015/QH13 quy định, nghiêm cấm ban hành văn bản không thuộc hệ thống văn bản QPPL quy định tại Điều 4 của Luật này nhưng có chứa QPPL.
Điều 4 của Luật Ban hành văn bản QPPL số 80/2015/QH13 này quy đinh hệ thống văn bản QPPL như sau:
– Hiến pháp.
– Bộ luật, luật (gọi chung là luật), Nghị quyết của Quốc hội.
– Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
– Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
– Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
– Quyết định của Thủ tướng Chính phủ
– Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán tòa án nhân dân tối cao.
– Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Thông tư liên tịch giữa Chánh án tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước.
– Nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh).
– Quyết định của UBND cấp tỉnh.
– Văn bản QPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
– Nghị quyết của HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện).
– Quyết định của UBND cấp huyện.
– Nghị quyết của HĐND xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
– Quyết định của UBND cấp xã.
3. Chỉ thị là loại văn bản gì?
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trước đây thì chỉ thị là một văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì không có khái niệm về chỉ thị.
Tại điều 4 của Luật này quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật gồm: hiến pháp; bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của chủ tịch nước, Nghị định của chính phủ; quyết định của thủ tướng chính phủ; hội đồng thẩm phán tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết; Thông tư của chánh án tòa án nhân dân tối cao; Nghị quyết của hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Quyết định của ủy ban nhân dân tỉnh; nghị quyết của hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; nghị quyết của hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn; ủy ban nhân dân cấp xã ban hành quyết định.
Trong nội dung trên có quy định về hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật theo quy định. Từ đó có thể thấy rằng hiện nay chỉ thị không còn là văn bản quy phạm pháp luật.
4. Thời điểm có hiệu lực của chỉ thị:
Khoản 1 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định, VBQPPL được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Đây chính là nguyên tắc chủ đạo trong việc áp dụng pháp luật ở nước ta. Việc xác định được thời điểm có hiệu lực đóng vai trò quan trọng trong đánh giá thuộc tính của một VBQPPL. Từ đó người thực hiện pháp luật mới có căn cứ lựa chọn văn bản để giải quyết cho tình huống pháp lý của mình.
Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND); Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã. Tuy nhiên VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành. Trong trường hợp này, VBQPPL đồng thời phải được đăng ngay trên Cổng Thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa XHCN Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành. Từ quy định trên, có 3 vấn đề đặt ra sau đây:
Thứ nhất, về thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó.
VBQPPL có thể có hiệu lực toàn bộ vào cùng một thời điểm hoặc có hiệu lực từng phần vào các thời điểm khác nhau. Đối với các VBQPPL có phạm vi điều chỉnh rộng thì việc cho phép có hiệu lực vào nhiều thời điểm là cần thiết. Các quy định cần có thời gian để tuyên truyền, phổ biến hoặc cần có thời gian cho việc tổ chức thực hiện thì có thể có hiệu lực muộn hơn so với các quy định đã đầy đủ cơ sở triển khai. Luật Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) năm 2012 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013 nhưng đối với quy định liên quan đến việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính do Tòa án nhân dân (TAND) xem xét, quyết định thì có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2014.
Trước đó, các biện pháp xử lý hành chính được Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008 quy định giao cho Chủ tịch UBND có thẩm quyền áp dụng tùy theo biện pháp. Nay các biện pháp xử lý hành chính có tước đi quyền tự do của cá nhân bao gồm đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc do TAND cấp huyện có thẩm quyền áp dụng. Để bảo vệ được lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, bảo vệ quyền con người, Tòa án cần nhiều thời gian chuẩn bị nhằm giúp cho việc tổ chức thực hiện được tốt hơn. Cùng là biện pháp xử lý hành chính nhưng quy định về biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn có hiệu lực trước đó vào ngày 01/7/2013 do thẩm quyền vẫn giữ nguyên cho Chủ tịch UBND cấp xã theo khoản 1 Điều 105 Luật Xử lý VPHC năm 2012.
Thứ hai, VBQPPL được tự quy định ngày có hiệu lực nhưng cũng không quá sớm.
Lẽ tất yếu, cơ quan, tổ chức và cá nhân là đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL nên họ có quyền được tiếp cận với nội dung của nó. Chỉ trừ những trường hợp nhất định như nội dung văn bản thuộc phạm vi bí mật nhà nước, còn nếu không thì nó cần phải được công khai, phải được phổ biến rộng rãi. Theo đó, VBQPPL của trung ương có hiệu lực không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành; VBQPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương có hiệu lực không sớm hơn 10 ngày đối với cấp tỉnh, không sớm hơn 07 ngày đối với cấp huyện, cấp xã kể từ ngày ký ban hành.
Ba là, hiệu lực trong trường hợp VBQPPL giải quyết vấn đề khẩn cấp, cần thiết.
VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành. Điều 146 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định các trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn bao gồm: (i) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội; (ii) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL trong một thời hạn nhất định; (iii) Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành”.
Tuy nhiên, Luật cũng quy định thêm điều kiện bổ sung trong trường hợp VBQPPL được phép có hiệu lực sớm là văn bản phải được đăng ngay trên cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa XHCN Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.
Kết luận: Chỉ thị là một trong những văn bản mang tính chất cá biệt, chỉ đạo hoặc hướng dẫn trong một số trường hợp đặc biệt. Mục đích của việc ban hành chỉ thị là để truyền đạt những chủ trương, chính sách hay các biện pháp quản lý chỉ đạo để giao nhiệm vụ, đôn đốc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ theo nội dung trong chỉ thị đã nêu.
