Nợ công là gì? Sự tác động của nợ công đến sự phát triển kinh tế?

Không chỉ có cá nhân, tổ chức mới cần có nhu cầu huy động vốn mà ngay cả nhà nước cũng có lúc cần đến sự huy động nguồn lực này từ cả trong và ngoài nước. Nói cách khác, Nhà nước cũng sẽ có những khoản nợ mà người ta gọi là nợ công.

Luật sư tư vấn luật qua điện thoại trực tuyến miễn phí: 1900.6568

1. Nợ công là gì?

Nơ công, hay còn gọi là nợ chính phủ hay nợ quốc gia, là tổng giá trị các khoản tiền mà chính phí quốc gia thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương đi vay. Việc đi vay này nhằm mục đích tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách, hay nói cách khác thì nợ chính phủ là thâm hụt ngân sách lũy kế đến một thời điểm nào đó. Để hình dung quy mô của nợ chính phủ thì người ta thường đo xem khoản nợ này bằng bao nhiêu phần trăm so với tổng sản phẩm quốc nội GDP.

Theo Luật Quản lý nợ công năm 2017 quy định, Nợ công bao gồm nợ Chính Phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương. Trong đó:

– Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ.

Nợ Chính phủ bao gồm:

a) Nợ do Chính phủ phát hành công cụ nợ;

b) Nợ do Chính phủ ký kết thỏa thuận vay trong nước, nước ngoài;

c) Nợ của ngân sách trung ương vay từ quỹ dự trữ tài chính của Nhà nước, ngân quỹ nhà nước, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách.

– Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ do doanh nghiệp, ngân hàng chính sách của Nhà nước vay được Chính phủ bảo lãnh.

Nợ được Chính phủ bảo lãnh bao gồm:

a) Nợ của doanh nghiệp được Chính phủ bảo lãnh;

b) Nợ của ngân hàng chính sách của Nhà nước được Chính phủ bảo lãnh.

– Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ phát sinh do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vay.

Nợ chính quyền địa phương bao gồm:

a) Nợ do phát hành trái phiếu chính quyền địa phương;

b) Nợ do vay lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài;

c) Nợ của ngân sách địa phương vay từ ngân hàng chính sách của Nhà nước, quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh, ngân quỹ nhà nước và vay khác theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.

Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ; khi chi tiêu của chính phủ lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong hoặc ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp.

Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế). Nhìn nhận từ khía cạnh này có hai quan điểm cơ bản về nợ công.

Trong quản lý nợ công, có những hành vi bị cấm được quy định bao gồm những hành vi sau:

1. Vay, cho vay, bảo lãnh không đúng thẩm quyền hoặc chưa được cấp có thẩm quyền cho phép, vượt hạn mức đã được cấp có thẩm quyền quyết định.

2. Sử dụng vốn vay không đúng mục đích, không đúng đối tượng, vượt tiêu chuẩn, định mức; không thực hiện đúng nghĩa vụ trả nợ.

3. Vụ lợi, chiếm đoạt, tham nhũng trong quản lý, sử dụng nợ công.

4. Làm trái quy định của Nhà nước về quản lý nợ công; thiếu trách nhiệm gây thất thoát, lãng phí vốn vay.

5. Không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ, kịp thời, chính xác thông tin về nợ công theo quy định của pháp luật.

6. Cản trở hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và xử lý vi phạm pháp luật về quản lý nợ công.

2. Sự tác động của nợ công đến sự phát triển kinh tế:

Ở các nước đang phát triển, trong điều kiện khu vực kinh tế tư nhân còn nhỏ, không đủ năng lực để thúc đẩy sự phát triển kinh tế, thì kinh tế nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng. Để đạt được tốc độ phát triển nhanh, chính phủ các nước đang phát triển thường sử dụng chính sách tài khóa mở rộng, tăng chi tiêu chính phủ, giảm thuế sẽ kích thích tổng cầu tăng, đẩy mạnh sản xuất, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Tuy nhiên, thực hiện chính sách tài khóa mở rộng đồng nghĩa với việc gia tăng thâm hụt ngân sách, chính phủ phải vay nợ để bù đắp thâm hụt. Việc sử dụng chính sách tài khóa mở rộng trong thời gian dài sẽ làm gánh nặng nợ lớn dần lên. Trong trường hợp tốc độ tăng thu ngân sách không theo kịp với tốc độ tăng của các nghĩa vụ trả nợ, chính phủ buộc phải sử dụng biện pháp vay mới để trả nợ cũ. Tình trạng này kéo dài sẽ dẫn tới nguy cơ mất khả năng trả nợ của chính phủ, nếu tổng số nghĩa vụ nợ phải trả vượt quá khả năng thu của ngân sách.

Nhìn chung, trang trải thâm hụt ngân sách bằng vay trong nước hay vay nước ngoài đều có những ảnh hưởng bất lợi tới môi trường kinh tế vĩ mô. Ở các nước đang phát triển, thâm hụt ngân sách thường được tài trợ bằng một giải pháp hỗn hợp giữa vay trong nước và vay nước ngoài. Kết cấu hỗn hợp này phụ thuộc vào khả năng huy động nguồn vốn trong nước, lãi suất và các điều kiện vay nước ngoài.

Trong trường hợp thâm hụt ngân sách được tài trợ bằng vốn vay trong nước, khi đó một phần nguồn lực tài chính của nền kinh tế sẽ được chuyển dịch từ khu vực tư nhân sang khu vực nhà nước thông qua kênh trái phiếu chính phủ. Việc huy động này sẽ tác động đến thị trường vốn nói chung, làm tăng cầu tín dụng, đẩy lãi suất lên cao. Lãi suất tăng đến lượt nó làm tăng chi phí đầu tư, giảm nhu cầu đầu tư của nền kinh tế, có thể dẫn đến “hiệu ứng kéo lùi đầu tư” (crowding-out effect).

Trong trường hợp thâm hụt được tài trợ bằng vay nước ngoài, tác động kéo lùi đầu tư có thể được hạn chế, do chính phủ sử dụng các nguồn lực bổ sung từ bên ngoài thay vì dùng các nguồn lực của khu vực tư nhân trong nước. Việc sử dụng một phần vốn vay nước ngoài để tài trợ cho thâm hụt ngân sách có thể làm giảm bớt căng thẳng trên thị trường tín dụng trong nước, qua đó giảm bớt các yếu tố bất ổn trong nền kinh tế.

Tuy nhiên, vay nước ngoài lại có những tác động khác nguy hại đến nền kinh tế. Trong thời gian đầu, một dòng ngoại tệ lớn chảy vào trong nước sẽ làm giảm sức ép cân đối ngoại tệ. Mặc dù sẽ có những tác động nhất định lên tỷ giá hối đoái theo hướng làm tăng giá đồng nội tệ và ảnh hưởng đến cán cân thương mại, song những tác động này chỉ trong ngắn hạn. Trong trung và dài hạn, việc chính phủ phải cân đối nguồn ngoại tệ trả nợ gốc và lãi sẽ đẩy nhu cầu ngoại tệ tăng cao, làm giảm giá đồng nội tệ, tăng chi phí nhập khẩu máy móc thiết bị và nguyên liệu (thường chiếm tỷ trọng lớn ở các nước đang phát triển), tăng chi phí đầu vào của nền kinh tế, dẫn tới các nguy cơ lạm phát. Tỷ giá tăng cao sẽ làm chi phí thanh toán nợ trở nên đắt đỏ hơn, càng làm tăng nguy cơ vỡ nợ, nếu như quy mô nợ vượt quá sức chịu đựng của ngân sách nhà nước.

Xét về mặt này, vay trong nước an toàn hơn vay nước ngoài, vì trong trường hợp gánh nặng nợ trong nước vượt quá khả năng thu ngân sách, chính phủ vẫn còn một phương sách cuối cùng là phát hành tiền để trang trải các khoản nợ và chấp nhận các rủi ro về tăng lạm phát, trong khi không thể làm như vậy đối với các khoản nợ nước ngoài.

3. Giải pháp giảm thiểu rủi ro trong quản lý nợ công:

Để giảm áp lực nợ công, đảm bảo an toàn và nâng cao hiệu quả sử dụng nợ cần thực hiện nhiều giải pháp theo lộ trình cụ thể. Trong khuôn khổ bài viết này, dựa trên những phân tích nên trên, tác giả đề xuất 3 giải pháp để kiểm soát tốt nợ công trong thời gian tới.

Thứ nhất, Chính phủ phải giữ kỷ luật chi ngân sách theo đúng dự toán, phần tăng thu, nếu có, sẽ dùng để giảm bội chi. Các khoản chi ngân sách của bộ ngành và địa phương chỉ được cho phép trong giới hạn ngân sách đã dự toán. Mọi trường hợp chi vượt dự toán đều không được chấp nhận và người đứng đầu đơn vị được cấp dự toán ngân sách phải chịu trách nhiệm nếu để xảy ra tình trạng vượt chi. Kỷ luật tài khóa cần phải được thực hiện một cách rõ ràng và nghiêm ngặt để tránh tình trạng thâm hụt ngân sách triền miên và luôn ở mức cao, gây ảnh hưởng bất lợi đến nợ công. Chế độ kiểm toán có vai trò quan trọng trong việc kiểm tra, giám sát chi tiêu công. Việc giám sát chi tiêu của Chính phủ cũng cần phải được thể chế hóa và bắt buộc thi hành để tránh tình trạng chi tiêu không đúng mục đích, chi tiêu vượt quá mức cho phép chi tiêu công.

Thứ hai, kiểm soát chặt chẽ các khoản nợ bảo lãnh chính phủ và giảm bảo lãnh chính phủ đối với các dự án của DNNN. Trừ những dự án có hiệu quả kinh tế, việc chính phủ quyết định cấp bảo lãnh cho những dự án bị từ chối cũng có nghĩa là chấp nhận một khoản đầu tư kém hiệu quả ngay từ khi chưa được đầu tư. Muốn vậy, Chính phủ phải có những lĩnh vực ưu tiên rõ ràng trong chi tiêu sử dụng nợ công, đó là đầu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng công ích, các dịch vụ an sinh xã hội. Bên cạnh đó, cần phải tách bạch chức năng của các DNNN. Điều này có nghĩa là các DNNN hoạt động không vì mục đích thương mại, đối với các DNNN này vẫn cần có sự hỗ trợ, bảo lãnh của Chính phủ để thực hiện chức năng xã hội. Đối với các DNNN kinh doanh thương mại, Nhà nước cần tiến hành thoái vốn cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước, thu hồi vốn Nhà nước để đầu tư vào các lĩnh vực ưu tiên.

Thứ ba, tăng cường trả nợ, cơ cấu lại vốn vay, hạn chế tối đa các khoản vay từ nước ngoài, từng bước thay thế nợ nước ngoài bằng nợ trong nước để giảm rủi ro vỡ nợ và an toàn tài chính quốc gia. Nợ trong nước sẽ huy động thông qua các đợt phát hành trái phiếu với lãi suất phù hợp để huy động được nguồn vốn nhàn rỗi trong dân cư. Thực hiện được điều này vừa điều chỉnh được cơ cấu nợ công theo hướng an toàn, vừa giảm được những biến động bất lợi về tỷ giá khi vay nợ nước ngoài. Ngoài ra, nếu không thay đổi được cơ cấu nợ công theo hướng tăng tỷ trọng nợ trong nước, chúng ta sẽ gặp khó khăn trong việc trả nợ nước ngoài vì những ưu đãi từ nguồn vốn ODA vào Việt Nam sẽ giảm mạnh, điều này buộc Chính phủ phải đi vay thương mại tại các ngân hàng nước ngoài để trả nợ.

Như vậy, về bản chất, nợ công chính là các khoản vay để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng, nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Tỷ lệ nợ công/GDP chỉ phản ảnh một phần nào đó về mức độ an toàn hay rủi ro của nợ công. Mức độ an toàn hay nguy hiểm của nợ công không chỉ phụ thuộc vào tỷ lệ nợ/GDP mà quan trọng hơn, phụ thuộc vào tình trạng phát triển của nền kinh tế.