Nguồn vốn để thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư? Phần vốn của Nhà nước? Phần vốn của nhà đầu tư?
Để hình thành và thực hiện bất kì một dự án nào thì nguồn vốn luôn là vấn đề đầu tiên và ảnh hưởng trực tiếp, mang tính quyết định đến dự án đó. Và đối với các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư cũng vậy. Vấn đề nguồn vốn là vấn đề đầu tiên và xuyên suốt quá trình thực hiện dự án đầu tư. Vậy nguồn vốn của dự án theo hình thức đầu tư này có những đặc điểm, tính chất và thể hiện như thế nào? Bài viết dưới đây Luật Dương Gia sẽ cung cấp các thông tin về nguồn vốn thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư.
Luật sư
1. Nguồn vốn để thực hiện dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư
Đặc trưng của các dự án hạ tầng công cộng đó chính là vốn đầu tư lớn, thời gian đầu tư lâu dài và thu hồi vốn nên việc quản lý tài chính đối với các dự án đầu tư này rất cần thiết. Mong muốn tăng cường cao chất lượng và hiệu quả của kết cấu hạ tầng công cộng và hạn chế chi ngân sách nhà nước là những lý do làm cho các chính phủ trên thế giới ngày càng có xu thế chuyển giao việc cung cấp một loạt các dịch vụ kết cấu hạ tầng cho khu vực tư nhân. Các quan hệ đối tác giữa nhà nước và tư nhân ngày càng phát triển và trở nên hấp dẫn. Đầu tư kết cấu hạ tầng là một trong những khoản đầu tư cao nhất của tất cả các nước đang phát triển mà không thể thực hiện được bằng duy nhất một nguồn tài chính công do sự hạn chế của ngân sách nhà nước và nhu cầu chi tiêu tăng cao cho đầu tư kết cấu hạ tầng. Do vậy, Chính phủ sẽ phải đưa ra một hệ thống các biện pháp để thu hút các nhà đầu tư khu vực tư nhân tham gia góp vốn vào các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và nâng cao hiệu quả của mô hình đối tác công tư.
Đối với các nhà đầu tư tư nhân, tính khả thi và khả năng sinh lời của dự án là các tiêu chí quan trọng nhất để xem xét trước khi quyết định đầu tư. Các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng không có tính khả thi về mặt tài chính khi đầu tư lâu dài và khó thu hồi vốn sẽ không hấp dẫn được khu vực tư nhân. Trong những trường hợp như vậy, sự hỗ trợ của chính phủ để các dự án này có tính khả thi về mặt thương mại hoặc tài chính là rất cần thiết. Tài chính cho dự án PPP là một trong những nhân tố chính tác động đến sự hình thành các dự án PPP. Việc thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách hợp lý sẽ có tác động quyết định đến sự thành công của dự án. Nguyên nhân chủ yếu để nhà nước phải khuyến khích đầu tư theo hình thức này là để giảm bớt sức ép cho ngân sách nhà nước trong đầu tư cho các kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công phục vụ cho lợi ích chung cho xã hội, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của người dân. Có nhiều loại hình kết cấu hạ tầng, dịch vụ công được xác định sẽ có hiệu quả hơn nếu được khối tư nhân đầu tư, xây dựng, vận hàng, quản lý. Do vậy, khả năng tài chính của các nhà đầu tư tư nhân sẽ có tác động quan trọng đối với sự tồn tại của các dự án này.
Dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư là những dự án lớn trong các lĩnh vực đường bộ, đường sắt, cảng hàng không, nhà máy điện,… Chính vì vậy, nguồn vốn kinh phí thực hiện những dự án này thường cũng rất lớn. Điều này đòi hỏi nhà đầu tư hoặc doanh nghiệp dự án phải tự thu xếp các nguồn vốn đề thực hiện dự án theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án. Tuy nhiên, thực tế cũng đặt ra yêu cầu phải có sự hỗ trợ của Nhà nước đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư để thực hiện những dự án PPP do đặc thù của dự án này là những dự án lớn, phát triển cơ sở hạ tầng và đây là những lĩnh vực chịu rủi ro cao. Do vậy, đối với dự án PPP, nguồn vốn luôn bao gồm hai phần: phần vốn góp của nhà đầu tư và phần vốn của Nhà nước. Phần vốn góp từ phía nhà nước có thể có nhưng cũng có thể không có đối với từng dự án cụ thể. Nguồn tài chính của nhà đầu tư tư nhân được đảm bảo từ nhiều nguồn khác nhau như vốn chủ sở hữu, vốn vay,… và nhà đầu tư tư nhân phải chứng minh được tính bền vững của nguồn vốn trong suốt vòng đời dự án.
2. Phần vốn của Nhà nước
Pháp luật về đầu tư theo hình thức đối tác công tư ghi nhận về nguồn vốn của nhà nước khi thực hiện những dự án PPP này từ khi hình thành và có sự thay đổi theo thời gian. Và hiện tại, quy định về phần vốn của Nhà nước được thể hiện trong Mục 1 Chương VI Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020.
Theo quy định tại Điều 69 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 thì vốn nhà nước được sử dụng với các mục đích đó chính là:
– Hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng thuộc dự án PPP;
– Thanh toán cho doanh nghiệp dự án PPP cung cấp sản phẩm, dịch vụ công;
– Chi trả kinh phí bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư; hỗ trợ xây dựng công hình tạm;
– Chi trả phần giảm doanh thu;
– Chi phí của cơ quan có thẩm quyền, cơ quan ký kết hợp đồng, đơn vị chuẩn bị dự án PPP, bên mời thầu để thực hiện các hoạt động thuộc nhiệm vụ của mình quy định tại Điều 11 của Luật này;
– Chi phí của Hội đồng thẩm định dự án PPP, đơn vị được giao nhiệm vụ thẩm định dự án PPP.
Như vậy, đối với dự án đầu tư, thì nguồn vốn nhà nước chỉ được dùng với các mục đích nêu trên, không sử dụng cho các mục đích khác. Và trong từng trường hợp cụ thể thì tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP sẽ được xác định khác nhau tùy theo tổng mức đầu tư của dự án đó. Tuy nhiên, cần lưu ý đối với trường hợp vốn nhà nước dùng để hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng thuộc dự án PPP và vốn nhà nước dùng để chi trả kinh phí bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư; hỗ trợ xây dựng công hình tạm thì tỷ lệ vốn không quá 50% tổng mức đầu tư dự án.
Vốn nhà nước để thực hiện dự án PPP được lấy từ nguồn vốn khác nhau như từ vốn đầu tư công; giá trị tài sản công, từ nguồn vốn chi thường chuyên, nguồn dự phòng kết hoạch đầu tư công trung hạn,…. tùy theo từng trường hợp cụ thể được pháp luật quy định. Việc quản lý, sử dụng, thanh toán vốn nhà nước trong thực hiện dự án đối tác công tư hiện được hướng dẫn tại Chương III của Nghị định số 28/2021/NĐ- CP ngày 26 tháng 3 năm 2021 của Chính phủ quy định cơ chế quản lý tài chính dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư.
3. Phần vốn của nhà đầu tư
Phần vốn chủ sở hữu và vốn huy động của nhà đầu tư trong dự án PPP, pháp luật không chỉ quy định trách nhiệm của nhà đầu tư là góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn hợp pháp khác để thực hiện dự án theo hợp đồng đã ký kết và còn quy định rõ nguyên tắc xác định tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư.
Cụ thể thì khoản 1 Điều 77 Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư quy định như sau: “1. Nhà đầu tư phải góp vốn chủ sở hữu tối thiểu là 15% tổng mức đầu tư dự án không bao gồm vốn nhà nước quy định tại Điều 70 và Điều 72 của Luật này.”. Theo quy định này thì nhà đầu tư pháp góp vốn tối thiểu là 15% tổng mức đầu tư dự án không bao gồm vốn nhà nước dùng để hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng thuộc dự án PPP và vốn nhà nước dùng để chi trả kinh phí bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư; hỗ trợ xây dựng công hình tạm. Đây là quy định mới so với quy định cũ về tỷ lệ vốn góp của nhà đầu tư.
Tại Nghị định số 63/2018/NĐ- CP quy định đối với dự án có tổng vốn đầu tư lên đến 1.500 tỷ đồng thì tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không thấp hơn 20% tổng vốn đầu tư; Dự án có tổng vốn đầu tư trên 1500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư được xác định theo nguyên tắc: Đối với phần vốn đến 1500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 20%, đối với phần vốn từ trên 1500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 10%, So sánh quy định này thì nhận thấy quy định tại Luật đâu tư theo hình thức đối tác công tư quy định đơn giản, dễ dàng áp dụng hơn. Điều thay đổi này là hợp lý vì hiện các dự án đầu tư thường có nguồn vốn rất lớn, và việc xác định mốc 1500 tỷ là không còn phù hợp.
Nhà đầu tư có thể huy động vốn từ các nguồn khác nhau như vốn thuộc sở hữu của nhà đầu tư, vốn vay, phát hành trái phiếu nhưng phải đảm bảo số vốn vay không được vượt quá tổng số vốn vay được quy định tại hợp đồng dự án PPP và nhà đầu tư cũng phải đảm bảo góp vốn theo tiến độ đã thỏa thuận.
