Một số nhà hoạt động và nhà bình luận phi nhà nước mới nhiều lần ca thán rộng rãi “sự khiếm khuyết về dân chủ” ở WTO, tập trung ở sự thiếu tính minh bạch đối với bên ngoài (nghĩa là, tính kín đáo của WTO) và những cơ hội ít ỏi dành cho sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ vào công cuộc hoạch định chính sách thương mại và dàn xếp tranh chấp (Wallach 2000; Atik 2001; Raustiala 2000; Charnovitz 2002).
Những khiếu nại đối với quy trình: “Sự thiếu đại diện” cho các lợi ích của các nhân tố phi Nhà nước mới
Ví dụ một nhà bình luận cho rằng WTO vừa “năng sinh” (generative) vừa “thiển cận” (insular). Tính năng sinh xảy ra khi định chế quốc tế này “sản xuất ra những quy tắc trọng yếu mới có tác dụng điều chỉnh hoặc kéo dài một thỏa thuận pháp lý đã có sẵn nào đó”, và sự phân tích tiếp sau đó tập trung vào việc ban hành quy tắc về tố tụng tại WTO. Tính thiển cận được đặc trưng bởi hoạt động của định chế này với “tính minh bạch và… sự tham gia của nhánh không điều hành (chẳng hạn như lập pháp/công cộng) vào định chế quốc tế và các quyết định của nó” là tương đối thấp. Sự phê phán này coi các quy tắc của WTO như là “bắt nguồn từ các
Theo kinh nghiệm, những lời tố cáo về tính năng sinh (generativity) của WTO là có thể tranh cãi. Trong khi Cơ quan Phúc thẩm của WTO có tham gia vào việc làm luật, “tính năng sinh” của nó bị kiềm chế bởi sự trình bày về những phương pháp thích hợp cho việc diễn dịch hợp với luật pháp quốc tế văn bản của các thỏa thuận – và bởi đường lối chính trị. Những tín hiệu của các nước thành viên không cho thấy rằng Cơ quan Phúc thẩm là một nhà hoạt động cấp tiến, hoặc về căn bản nó đã dịch chuyển sự cân bằng giữa quyền lợi và trách nhiệm của WTO. Chỉ có một số ít quyết định của Cơ quan Phúc thẩm có liên quan tới vấn đề lao động hoặc môi trường. Hơn thế nữa, ở đa số các quốc gia, bao gồm cả Hoa Kỳ và các nước thành viên Cộng đồng châu Âu, không một quyết định dàn xếp tranh chấp bất lợi nào, không một thỏa thuận mới nào của WTO có thể được bổ sung vào luật pháp quốc gia mà không có một đạo luật khẳng định nó. Từ đó, không phải tất cả các nhà phân tích đều đồng ý rằng hệ thống phân xử của WTO là năng sinh cao độ.
Về mặt quan niệm, những điểm liên quan tới tính thiển cận trong việc hoạch định chính sách thương mại ở cấp độ WTO thì cũng dễ tìm thấy ở cấp độ quốc gia. Đề cập tới quyền lợi của doanh nghiệp cũng như quyền lợi của các tổ chức phi chính phủ phi doanh nghiệp, nếu như WTO tỏ ra thiển cận thì chỉ có các NGO phi doanh nghiệp mới phàn nàn về tính thiển cận của WTO còn các tập đoàn công ty đa quốc gia thì không. Cốt lõi của vấn đề có thể được coi như là những quy trình điều hành của chính phủ nội địa và của hệ thống chính sách coi trọng quyền đại diện của quyền lợi của doanh nghiệp hơn là quyền lợi của các tổ chức phi doanh nghiệp trong các cuộc thương thảo của WTO. Từ đó “tính thiển cận” ít ra cũng là một khiếm khuyết chính trị đối nội ở mức độ ngang với một khiếm khuyết trong thể chế quốc tế này.
Nói rộng ra, không có một “nền dân chủ” phân tán, thì “sự khiếm khuyết về dân chủ” là một phương thức có vấn đề trong việc đóng khung những vấn đề về thủ tục tại WTO. Robert A. Dahl đã kết luận rằng “các tổ chức quốc tế không và không thể trở nên dân chủ được”. Ông lập luận rằng để cho một tổ chức quốc tế trở nên dân chủ thì phải có một “nền dân chủ” (demo) mà không thể nào xác định được nền dân chủ đó khi thiếu vắng một ý thức về cộng đồng chính trị toàn cầu. Hệ thống chính trị trong các nhà nước, nơi tồn tại các cộng đồng chính trị, có thể là các hệ thống dân chủ nhưng một tổ chức quốc tế như WTO về căn bản cần phải được xem là một công cụ mà các nhà nước sử dụng để đạt tới những mục tiêu chung (Dahl 1999). Hơn thế nữa là một tổ chức hoạt động trên nguyên tắc bình đẳng về chủ quyền của các quốc gia, WTO tôn trọng mỗi quốc gia như là một thực thể có chủ quyền và cho họ tiếng nói ngang bằng về hình thức với những quốc gia khác có quy mô dân số hết sức khác nhau (Steinberg 2002b). Đòi hỏi một tổ chức quốc tế như thế phải dân chủ hoàn toàn là bị dây vào cái mà các nhà triết học gọi là “sai lầm về phạm trù” (Keohane và Nye 2003).
Các nhà phân tích sành sỏi về những thiếu sót về dân chủ ở WTO đã mổ xẻ “nền dân chủ” để đo lường hiệu năng hoạt động và xác định giải pháp. Ví dụ như Robert Howse tập trung sự phê phán về dân chủ ở WTO của mình vào vấn đề đại diện, có nghĩa là vấn đề các đại diện có thể hành động để biểu hiện những quyền lợi của chính họ hơn là quyền lợi của những người mà họ đại diện (Howse 2003). Rộng hơn nữa, Keohane và Nye đóng khung các mối quan tâm của mình vào những gì liên quan tới trách nhiệm giải trình đã nhẹ đi nhiều của các tổ chức quốc tế như là WTO (Keohane và Nye 2003).
Dù sao đi nữa, có điều chắc chắn đúng là tầm quan trọng ngày càng tăng của GATT/WTO diễn ra cùng với một sự dịch chuyển quyền lực về phía các cơ quan điều hành của các chính phủ – những cơ quan mà cuối cùng sẽ định hình các giải pháp trọn gói cuối cùng rút ra từ các cuộc thương thảo và tạo ra các quy tắc quốc tế mà nếu không có thì chúng sẽ được các cơ quan lập pháp từng quốc gia tạo ra với những sự cân bằng khác nhau. Các đại diện thương mại hiện nay tạo ra một phần các quyết định của thế giới lớn lao hơn rất nhiều so với những gì họ tạo ra trước đây chỉ một thế hệ. Ví dụ thông qua các cuộc thương thảo hiệp định TRIPS, Cơ quan Đại diện Thương mại Hoa Kỳ (USTR) đưa ra các quyết định mà có thời do Văn phòng Sáng chế và Thương hiệu tạo ra (dù rằng USTR có tham vấn văn phòng đó) – và điều này cũng đúng đối với mọi cơ quan, mọi lĩnh vực đàm phán như nông nghiệp, quy định về ngân hàng, vân vân và vân vân… Nhu cầu phối hợp chính sách ngoại giao quốc tế của tất cả các lĩnh vực là không thể tránh được trong một thế giới toàn cầu hóa. Bởi vì WTO là một diễn đàn thương thảo trọn gói, nó đã trở thành tiêu điểm của sự hợp tác này, do đó Tổng thống và Cơ quan Đại diện Thương mại Hoa Kỳ, cùng với những đối tác đàm phán của mình, ban hành những quyết định chủ yếu mang tính thỏa hiệp mà những quyết định này sẽ xác định cơ quan nào trong hệ thống điều hành quốc tế – và cả hệ thống điều hành quốc gia – phải được củng cố.
Từ một viễn cảnh đã sử dụng trong sách này, “quyền đại diện không đầy đủ” biểu trưng cho một vấn đề thủ tục có tính trung tâm được tạo ra bởi sự nổi lên của các nhà hoạt động phi nhà nước mới. Quyền đại diện không đầy đủ giới hạn mức độ mà các chính phủ quốc gia và tổ chức WTO tích hợp những quyền lợi, ý tưởng và thông tin của các nhà hoạt động phi nhà nước, thu hẹp sự hỗ trợ chính trị cho chính sách thương mại quốc gia và cho cả định chế thương mại quốc tế, tước mất của các nhà hoạch định chính sách thương mại quốc gia và của WTO những ý tưởng và thông tin hữu ích. Quan điểm về quyền đại diện không đầy đủ nắm bắt được tinh túy của một vấn đề dân chủ trong hệ thống chính trị quốc gia là quyền tham gia và quyền tranh luận – hai chiều kích trong lý thuyết về đa quyền (polyarchy) của Dahl – đã bị hạ thấp bởi những hạn chế về quyền đại diện (Dahl 1971). Ngay cả khi các thể chế đại diện trở nên hoàn hảo trong các thể chế hoạch định chính sách về thương mại nội địa thì việc đưa quyền đại diện trực tiếp cho quyền lợi của các nhà hoạt động phi nhà nước ra thảo luận tại WTO trong một bối cảnh đặc thù nào đó cũng có giá trị. Ví dụ, trong một số bối cảnh được xem xét dưới đây, sẽ là hữu ích nếu các nhà hoạt động phi nhà nước bỏ qua nhà nước với tư cách là người gác cổng cho quyền đại diện ở cấp độ quốc tế để có thể cung cấp một cách hiệu quả hơn một số kiểu thông tin nào đó cho WTO.
Quyền đại diện không đầy đủ ngay ở nước mình là một phương thức có giá trị để đóng khung vấn đề thủ tục nêu lên bởi sự trỗi dậy của các nhà hoạt động phi nhà nước mới. Các nhà hoạt động môi trường, các nhà hoạt động nghiệp đoàn có những mối quan tâm về thương mại rất trọng yếu – mà chúng ta đã xem xét ở trên – có những giải pháp tiềm tàng cho các mối quan tâm ấy, nhưng việc không cung cấp những quy trình có tính chất thể chế để họ thể hiện và trung hòa quyền lợi, ý tưởng và thông tin của chính họ đã góp phần đẩy họ vào thế liên minh với các nhà hoạt động chống toàn cầu hóa. Kết quả là sự gia tăng chống đối chính trị đối với công cuộc tự do hóa thương mại đặt ra cho hệ thống toàn cầu các thể chế thương mại (ở cấp độ đối nội và cấp độ WTO) một trong số các thách thức lớn nhất của mình. Các nhà hoạt động phi nhà nước mới đòi hỏi những con đường được thể chế hóa mới trong việc đại diện và trung hòa những quyền lợi của họ vào việc hoạch định chính sách thương mại nội địa của Hoa Kỳ. Trong các tiến trình quốc tế, các nhà hoạt động phi nhà nước đòi hỏi một số hình thức mới cho sự tham gia được thể chế hóa để có thể chuyển vận những thông tin và ý tưởng hữu ích. Một số những thay đổi này đã được thực hiện, nhiều thay đổi như vậy đang cải thiện chức năng của hệ thống mà không làm suy yếu logic chính trị của nó. Dưới đây chúng tôi xem xét những vấn đề về đại diện và trung hòa tạo ra bởi sự nổi lên của các nhà hoạt động phi nhà nước mới trong các cấp độ quốc gia và quốc tế và xem những vấn đề này được chú ý đến như thế nào.
