Dựa trên kinh nghiệm quốc tế cùng các chủ thuyết phát triển HTTC hiện đại, bài viết này đánh giá một cách khái quát các hạn chế, rủi ro của HTTC Việt Nam. Trên cơ sở đó, đề xuất những định hướng giải pháp cơ bản, nhằm thúc đẩy HTTC Việt Nam phát triển lành mạnh, đóng góp hữu hiệu cho phát triển kinh tế đất nước trong bối cảnh mới.
Từ cuối năm 2011, NHNN đã xây dựng và được Chính phủ phê duyệt Đề án Tái cơ cấu hệ thống ngân hàng (Ban hành kèm theo Quyết định số 254/QĐ-TTg 01/03/2012 của Thủ tướng Chính phủ), với một số nội dung đã và đang được thực hiện (ví dụ: tiến hành phân loại tổ chức tín dụng thành 4 nhóm và các ấn định các hạn mức tín dụng tương ứng, hỗ trợ thực hiện 3 ngân hàng sáp nhập). Bộ Tài chính cũng đang hoàn thiện Đề án Tái cấu trúc thị trường chứng khoán (Thủ tướng đã ban hành Chỉ thị 08/CT-TTG về việc thúc đẩy hoạt động và tăng cường công tác quản lý, giám sát thị trường chứng khoán và Quyết định QĐ 252/QĐ-TTg Phê duyệt Chiến lược phát triển TTCK Việt Nam giai đoạn 2011-2020).
Các nhóm giải pháp chính định hướng tái cơ cấu hệ thống ngân hàng được đưa ra trong Đề án Tái cơ cấu hệ thống ngân hàng bao gồm: (i) Định hướng và giải pháp cơ cấu lại NHTM nhà nước; (ii) Định hướng chẩn chỉnh, sắp xếp lại các NHTM cổ phần, công ty tài chính, các tổ chức tín dụng nước ngoài, công ty cho thuê tài chính, quỹ tín dụng nhân dân (bao gồm tái cơ cấu các tổ chức tín dụng lành mạnh, các tổ chức tín dụng thiếu thanh khoản tạm thời, các tổ chức tín dụng yếu kém (thông qua tập trung hỗ trợ thanh khoản; sáp nhập, hợp nhất, mua lại; cơ cấu lại tài chính, hoạt động và quản trị của tổ chức tín dụng (thông qua xử lý nợ xấu; tăng quy mô và chất lượng vốn tự có của tổ chức tín dụng; làm sạch và cơ cấu lại
Chỉ thị 08/CT-TTG của Thủ tướng Chính phủ về việc thúc đẩy hoạt động và tăng cường công tác quản lý, giám sát thị trường chứng khoán theo các nội dung chính sau:
- Phát triển hệ thống các nhà đầu tư chứng khoán chuyên nghiệp;
- Nâng tiêu chuẩn niêm yết, đăng ký giao dịch chứng khoán trên Sở Giao dịch chứng khoán;
- Xây dựng kế hoạch và lộ trình cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước; thoái vốn đối với các doanh nghiệp không thuộc danh mục nhà nước tham gia cổ phần;
- Thực hiện tái cấu trúc thị trường trái phiếu;
- Phát triển một số sản phẩm mới của thị trường chứng khoán trên nguyên tắc thận trọng, đảm bảo hiệu quả và khả năng quản lý, giám sát;
- Nghiên cứu cải tiến hệ thống thanh toán chứng khoán và thanh toán tiền giao dịch chứng khoán, nghiên cứu xây dựng đề án quản lý tập trung tài khoản tiền giao dịch chứng khoán và tài khoản chứng khoán của người đầu tư;
- Tăng cường quản lý, giám sát thị trường chứng khoán, đảm bảo thị trường phát triển ổn định, hiệu quả; đánh giá, phân loại, giám sát hoạt động của các công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ theo tiêu chí an toàn tài chính do Bộ Tài chính đã ban hành; và
- Tổng hợp, đánh giá việc chuyển đổi các doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài thành công ty cổ phần và rà soát.
Nhìn chung, hai Đề án đã đưa ra một hệ thống giải pháp tương đối toàn diện nhằm xử lý các yếu kém, rào cản phát triển của từng thị trường; hỗ trợ phát triển, giảm rủi ro hoạt động cho từng thị trường riêng biệt, tham khảo nhiều kinh nghiệm và thông lệ quốc tế tốt và có khả năng thực thi. Tuy nhiên, nhiều giải pháp này còn chưa thể hiện rõ định hướng cách làm cụ thể, không khác nhiều so với các giải pháp được đưa ra trong các chiến lược/đề án ở giai đoạn trước. Điều quan trọng hơn là vẫn chưa có các nhóm giải pháp mang tính bao trùm, có hệ thống và liên thông giữa các thị trường cấu thành. Vấn đề tăng cường giám sát dựa trên rủi ro, mang tính hệ thống chưa được đề cập.
Dưới đây sẽ bổ khuyết các nhóm giải pháp mà hai Đề án chưa đưa ra, đồng thời, chi tiết hóa một số giải pháp trong hai Đề án.
1. Các giải pháp tái cơ cấu TTTC
Một là, tái cấu trúc HTTC theo hướng cân đối hơn thông qua lành mạnh hóa thị trường tín dụng và nâng cao vai trò TTCK trong huy động vốn dài hạn cho doanh nghiệp. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, trong dài hạn, việc tạo lập một thị trường vốn có cấu trúc cân đối hơn là rất quan trọng để có được một HTTC hoạt động an toàn và hiệu quả, giảm thiểu rủi ro của hệ thống ngân hàng, nâng cao chất lượng quản trị doanh nghiệp. Chính vì vậy, bên cạnh công cuộc cơ cấu lại hệ thống ngân hàng, việc đồng thời phát triển thị trường chứng khoán (thị trường cổ phiếu, và đặc biệt là thị trường trái phiếu) có ý nghĩa chiến lược trong dài hạn (xem thêm Hộp 1). Ở đây, mô hình Canada cũng có thể là một tham khảo tốt cho Việt Nam.
Hai là, đổi mới mô hình và cách thức giám sát TTTC. Trong dài hạn, cần chuyển từ mô hình giám sát theo định chế/chuyên ngành sang mô hình giám sát hợp nhất (một phần rồi toàn bộ). Để làm tốt những yêu cầu này, trong 5-10 năm tới, Việt Nam cần phân định rõ, tăng cường chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý, nhất là đối với NHNN, UBCKNN/Bộ Tài chính. NHNN cần có mức độ độc lập hơn nữa trong xây dựng và thực thi chính sách tiền tệ – ngân hàng; đặc biệt, cần tăng cường hiệu lực sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý cũng như nâng cao hơn nữa vị trí pháp lý cho Uỷ ban Giám sát tài chính quốc gia. Sau năm 2020, có thể từng bước áp dụng mô hình giám sát hợp nhất một phần rồi tiến hợp nhất giám sát toàn bộ HTTC.
Trong ngắn và trung hạn, nâng cao hiệu quả và hiệu lực giám sát chuyên ngành, đồng thời, tăng cường giám sát tài chính vĩ mô của toàn bộ HTTC cũng như hoạt động các tập đoàn tài chính. Đặc biệt, cần xây dựng các chế định, tiêu chí phân loại và giám sát các tập đoàn tài chính; xây dựng hệ thống chỉ tiêu giới hạn tín dụng, chỉ tiêu đánh giá hệ số an toàn vốn tối thiểu (vốn pháp định), và vốn bổ sung đối với tập đoàn tài chính. Cần bảo đảm nguyên tắc cơ bản là thực hiện giám sát chặt chẽ song không bóp nghẹt tính năng động, sáng tạo của các định chế tài chính.
Đổi mới cách thức giám sát cũng là đường hướng quan trọng trong bối cảnh mới. Trước hết, tăng cường hiệu lực giám sát tuân thủ, đồng thời chuyển dần sang giám sát dựa trên rủi ro thông qua việc thu hẹp các chuẩn mực trong nước với quốc tế (hoàn tất Basel II, tiến tới Basel III, xem thêm Hộp 2) và xây dựng và áp dụng các chỉ tiêu giám sát và ngưỡng cảnh báo an toàn vĩ mô, các mô hình định lượng (như EWS, ST, VaR).
| Hộp 1: Một số kinh nghiệm cải cách thị trường tài chính Trung Quốc 1. Cải cách NHTMNN Sau khi gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) (2001), Trung Quốc đã có một chiến lược khá toàn diện trong cải cách hệ thống NHTM nhà nước, với mục tiêu cuối cùng được Đảng Cộng sản và Chính phủ Trung Quốc đề ra là “chuyển đổi các NHTM nhà nước thành các NHTM cổ phần có khả năng cạnh tranh quốc tế với cấu trúc quản trị thích hợp, an toàn về vốn, kiểm soát nội bộ chặt chẽ, hoạt động kinh doanh an toàn và hiệu quả, với dịch vụ có chất lượng cũng như mức lợi nhuận mong muốn”. Chiến lược cải cách trong giai đoạn này dựa trên 3 hướng chủ đạo, bao gồm: (i) Nhà nước tích cực bảo lãnh việc tái cơ cấu vốn và xử lý nợ xấu của các NHTM nhà nước, đẩy mạnh cải cách thể chế; (ii) áp dụng các thông lệ quốc tế tốt nhất về quản trị ngân hàng; và (iii) niêm yết các NHTM nhà nước trên thị trường chứng khoán Hồng Kông và thế giới. |
2. Cải cách thị trường chứng khoán
Trong những năm 1990, ngoài những nỗ lực cải thiện đáng kể cơ chế IPO, Chính phủ Trung Quốc chú trọng tăng cường kỷ luật minh bạch, công khai thông tin; tăng hiệu lực thực thi pháp luật thông qua thành lập các Uỷ ban Thực thi (do Thứ trưởng Bộ Công an đứng đầu), sửa đổi Bộ luật Hình sự; đặc biệt, khá mạnh tay trong việc trấn áp với các hành vi vi phạm công khai thông tin, gian lận, thao túng, lũng đoạn, nội gián trên thị trường… Bên cạnh đó, Trung Quốc cũng đã thực hiện các cải cách sâu rộng đối với các ngành nghề có liên quan đến thị trường và hoạt động chứng khoán như hệ thống kế toán nhà nước, kiểm toán, công chứng, luật sư… Điều đáng lưu ý là, đã từ lâu (năm 1996), Trung Quốc đã tách các công ty chứng khoán ra khỏi các ngân hàng, chủ yếu do tình trạng rất khó kiểm soát các hoạt động đầu cơ (thông qua các hoạt động tự doanh) quá mức của các công ty này, qua đó, giảm thiểu rủi ro tài chính của toàn bộ HTTC.
Trên bình diện quốc tế, Việt Nam cần tiếp tục phối hợp, chia sẻ thông tin và kinh nghiệm về giám sát các tập đoàn tài chính với các quốc gia khác; chẳng hạn, cần tích cực tham gia vào các Diễn đàn thanh tra, giám sát do Trung tâm nghiên cứu và đào tạo của Các ngân hàng trung ương Đông Nam Á (SEACEN) – diễn đàn để trao đổi thông tin giữa các cơ quan giám sát từ các quốc gia khác nhau, và cho những buổi làm việc 3 bên với ngân hàng mẹ của định chế tài chính. Qua đó, Việt Nam có thể tránh được những kẽ hở giám sát đã được phát hiện ở các quốc gia khác, đồng thời có những bước đi phù hợp với trình độ phát triển tài chính của mình nhằm bảo đảm an toàn tài chính quốc gia.
Hơn nữa, nâng cao năng lực hệ thống hạ tầng công nghệ giám sát và năng lực của bộ máy nhân lực giám sát thông qua việc xây dựng cơ sở dữ liệu đầy đủ, nhất quán và áp dụng công nghệ giám sát hiện đại (ít nhất là phải có hệ thống thông tin quản lý (MIS) để cập nhật thông tin từ cơ sở được giám sát đến cơ quan giám sát một cách nhanh chóng, kịp thời và đưa ra các dự báo kịp thời, chính xác), và nâng cao năng lực phân tích chính sách và dự báo tài chính vĩ mô của các cán bộ giám sát. Đây là những điều kiện cần thiết để nâng cao năng lực giám sát an toàn vĩ mô và giám sát dựa trên rủi ro.
Ba là, áp dụng rộng rãi chuẩn mực quốc tế và bảo đảm tính trung thực, hiệu lực, chế tài thực thi cao trong áp dụng các chuẩn mực kế toán, kiểm toán quốc tế,
Những biện pháp tái cơ cấu trên là điều kiện tối quan trọng cho việc bảo vệ và gây dựng lòng tin cho các nhà đầu tư/cổ đông thiểu số, nâng cao chất lượng quản trị, giúp xếp hạng doanh nghiệp có hiệu quả và giúp doanh nghiệp dễ tiếp cận và thu hút tốt các nguồn vốn dài hạn (ngân hàng, cổ phiếu, trái phiếu doanh nghiệp) và góp vốn đầu tư vào các doanh nghiệp chưa niêm yết (private equity) – những điều rất quan trong do phần lớn (khoảng 75%) doanh nghiệp phụ thuộc vào vốn vay ngân hàng.
Bốn là, tái cơ cấu thị trường tín dụng ngân hàng. Bản Đề án đã nêu khá đầy đủ các định hướng, giải pháp chính. Tuy nhiên, bên cạnh “những việc phải làm ngay”, cần nhấn mạnh trọng tâm của quá trình tái cơ cấu là cổ phần hóa các NHTM Nhà nước, nhất là trong chào bán cổ phiếu và niêm yết trên thị trường chứng khoán (xem phần dưới), đổi mới chính sách tuyển dụng lãnh đạo/quản lý các ngân hàng (theo hướng chuyên nghiệp, không thiên lệch các tiêu chí mang tính chính trị, cũng như chính sách tiền lương cho họ.
| Hộp 2: Thái Lan: Tái cơ cấu hệ thống tài chính sau khủng hoảng Đông Á (1997- 1998) giúp chống đỡ thành công khủng hoảng tài chính toàn cầu (2008 đến nay) Thái Lan đã phải gánh chịu tác động khủng hoảng Đông Á (1997-1998) rất nặng nề, với tổng phí tổn khắc phục lên tới mức tương đương 33% GDP năm 2006. Gần 15 năm qua đã chứng minh Chính phủ nước này đã khá thành công trong việc tái cơ cấu HTTC của mình, giúp TTTC trở nên lành mạnh, an toàn, có sức chống đỡ khá “dẻo dai” trước khủng hoảng tài chính toàn cầu hiện nay. Các nhóm giải pháp chính sách chủ yếu bao gồm: • Tái cơ cấu một cách toàn diện HTTC thông qua can thiệp vào các ngân hàng yếu kém (giảm số tổ chức tín dụng từ 124 trước khủng hoảng 1997 xuống còn 45 vào giữa năm 2007), tái cơ cấu vốn, cơ cấu lại các khoản nợ, đổi mới công tác quản lý, giám sát; giảm hệ số đòn bẩy (hệ số Nợ/vốn chủ sở hữu giảm từ 1,2 năm 1998 xuống còn 0,7 năm 2007); nâng cao quản trị ngân hàng; phát triển mạnh thị trường chứng khoán, nhất là thị trường trái phiếu công ty. • Chuyển sang giám sát dựa trên rủi ro (theo Basel II, từ 2013 áp dụng Basel III), thực hiện giám sát hợp nhất, áp dụng chuẩn mực kế toán quốc tế tiên tiến (nhất là IAS 39 – đo lường các giao dịch tài chính). • Tăng cường tiếp cận tài chính và bảo vệ người tiêu dùng. Thái Lan từ năm 2007 đến nay đã chống đỡ khá tốt đối với khủng hoảng nợ dưới chuẩn, một phần nhờ cấu trúc nợ hữu hiệu, song có phần quan trọng là nhờ cải cách mạnh bạo, sâu rộng HTTC sau khủng hoảng Đông Á. Vấn đề đặt ra đối với Thái Lan là thích ứng với môi trường toàn cầu thay đổi phức tạp mà không gây hại nền kinh tế trong nước. Trong tình hình mới, vấn đề quan trọng là đảm bảo vai trò của HTTC trong nâng cao cầu trong nước như là động lực tăng trưởng chính, đồng thời chuyển dịch thành công mức tiết kiệm cao trong nước sang đầu tư lĩnh vực sản xuất hữu hiệu. Nguồn: Tóm lược từ Bandid Nijathaworn (2011). |
Phát triển đội ngũ cán bộ cán bộ ngân hàng nhất là thanh tra, giám sát có trình độ nghiệp vụ cao, có phẩm chất chính trị và đạo đức nghề nghiệp tốt, được trang bị đầy đủ kiến thức quản lý, nghiệp vụ và các công cụ thực thi nhiệm vụ và kiến thức về pháp luật.
Năm là, tái cơ cấu thị trường chứng khoán, trong đó lành mạnh hóa thị trường cổ phiếu và thúc đẩy phát triển mạnh thị trường trái phiếu, nhất là thị trường trái phiếu công ty.
Các nhóm giải pháp định hướng cũng đang trong quá trình triển khai và thể chế hóa. Tuy nhiên, trọng tâm cải cách mới trong thời gian tới là đẩy mạnh (thậm chí ép buộc) cổ phần hoá DNNN lớn, nhất là các NHTM nhà nước chào bán chứng khoán (nhất là cổ phiếu) thông qua niêm yết cổ phiếu, chứng chỉ lưu ký toàn cầu (GDR) ở nước ngoài. Đây là đường hướng mà Trung Quốc chủ trương thực hiện rất thành công, nhất là trong việc cải thiện quản trị ngân hàng, doanh thu huy động vốn so với niêm yết trong nước (năm 2011 Agriculture Bank of China là NHTMNN cuối cùng đã niêm yết một phần ở Hông Kông).
Cần xử lý các “nút nghẽn” trong cổ phần hóa và niêm yết (nhất là đối với các DNNN lớn) trên thị trường chứng khoán như đổi mới quy định về giá cổ phiếu bán cho nhà đầu tư chiến lược, xây dựng, ban hành quy định cụ thể về niêm yết GDR, quy định về thời gian giữa cổ phần hóa và niêm yết; giải quyết tư tưởng tận thu khi cổ phần hóa (bán càng được giá cao càng tốt) để đẩy nhanh cổ phần hóa và điều có ý nghĩa chiến lược là nâng cao chất lượng quản trị và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.
Nghiên cứu, xây dựng các quy định pháp quy để thành lập Quỹ tín thác đầu tư bất động sản nhằm giảm thiểu rủi ro cho hệ thống ngân hàng, nhà đầu tư, tăng hiệu quả đầu tư cho nền kinh tế.
Hoàn thiện các cơ sở pháp lý cho việc sáp nhập, hợp nhất và mua lại cũng như phá sản các công ty chứng khoán. Nâng cao năng lực nghiệp vụ chuyên môn và quản lý tài sản đối với công ty chứng khoán, áp dụng rộng rãi các thông lệ chuẩn mực kế toán, kiểm toán quốc tế.
Hoàn thiện hệ thống thu thập, công khai thông tin, nâng cao chất lượng, độ tin cậy và chuẩn hóa nội dung thông tin công bố. Tiếp tục tăng cường chế tài thực thi và tăng cường kỷ luật trên thị trường chứng khoán. Nâng cao và duy trì thường xuyên các chế tài, mức xử phạt hiện tại nhằm tăng tính răn đe và phòng chống sai phạm, tái phạm trên TTCK, nhất là trong điều kiện thị trường phát triển quá nóng. Kinh nghiệm Trung Quốc là cũng đáng tham khảo.
Trao nhiều quyền hơn cho UBCKNN, nhất là trong xử lý các sai phạm; trong dài hạn, cần (tái) trao vị thế là cơ quan trực thuộc Chính phủ để quản lý, thúc đẩy thị trường chứng khoán hoạt động có hiệu quả và lành mạnh hơn.
Có thể nói, mục tiêu của tái cơ cấu tài chính ở Việt Nam là hướng tới một HTTC an toàn, có cấu trúc cân đối hơn, và do vậy, phải dựa trên 3 chân kiềng, bao gồm: 1) Bảo vệ hữu hiệu lợi ích nhà đầu tư/cổ đông thiểu số thông qua cải thiện hệ thống thông tin minh bạch, kiểm toán, kế toán, định giá, báo cáo tài chính và các chế tài hữu hiệu, kỷ luật thị trường; 2) Hoàn thiện hệ thống giám sát tài chính như một trụ cột/chân kiềng; và 3) Cổ phần hóa mạnh mẽ các NHTM nhà nước, doanh nghiệp Nhà nước, công ty bảo hiểm đi liền với cải cách hệ thống quản trị tại các định chế này cùng phát triển các định chế tài chính chuyên nghiệp. Ba chân kiềng này được xây dựng thành công hay không tùy thuộc vào khả năng, ý chí chính trị vượt qua các nhóm lợi ích đứng sau và/hoặc “trú ngụ” tại các ngân hàng, công ty chứng khoán, quỹ đầu tư và công ty tài chính.
