Sau khi thành lập WTO, Chính phủ Hoa Kỳ đã ủng hộ việc giải quyết tranh chấp một cách tự động và ràng buộc vì hầu hết mọi người nghĩ rằng quá trình tư pháp như vậy sẽ giúp thực thi bộ quy tắc lớn đã được thông qua tại Vòng Uruguay mà Hoa Kỳ ủng hộ. Đây là sự thay đổi quan trọng so với GATT, trong đó việc giải quyết tranh chấp vừa không tự động vừa không ràng buộc.
Hoạt động giải quyết tranh chấp của GATT/WTO, sự mở rộng làm luật tư pháp bởi các hội đồng xét xử giải quyết tranh chấp và Cơ quan Phúc thẩm, và phạm vi chiến lược của Cơ quan Phúc thẩm được phân tích và được đánh giá về sau. Cho đến nay, việc Cơ quan Phúc thẩm tham gia vào làm luật đã gây ra sự phản đối chính trị, nhưng nó không làm đảo lộn cơ bản sự cân bằng giữa quyền lực và trách nhiệm được hiện diện trong các kết quả của Vòng Uruguay, do vậy nó không vượt quá giới hạn không gian chiến lược của nó.
Mục lục bài viết
1. Các quy tắc và quy trình giải quyết tranh chấp GATT:
Cần phải hiểu rõ các quy tắc và quy trình giải quyết tranh chấp của WTO trong bối cảnh các quy tắc và quy trình giải quyết tranh chấp của GATT. Như đã chỉ ra ở chương 2, GATT được thiết lập ra để tạo thuận lợi cho sự mặc cả giữa các thành viên tham gia về luật lệ và chính sách tự do hóa thương mại. Mặc dù có sự quan ngại về việc giữ lời hứa của các nước, cơ chế giám sát phụ thuộc vào từng nước, nhân danh nhà sản xuất, sự khiếu nại về vi phạm. Ban thư ký vừa không giám sát vừa không có quyền lực tư pháp. Mặc dù ban thư ký soạn thảo dữ liệu về các hoạt động thương mại bắt đầu từ năm 1989 thông qua Cơ chế Rà soát Chính sách Thương mại (TPRM), dữ liệu trong các báo cáo này không xác lập căn cứ chính thức cho sự tranh chấp cũng không phải là bằng chứng pháp lý về hành vi thương mại của một nước. Việc theo dõi thông qua sự giám sát bởi từng bên tham gia hiệp định; khi một khiếu nại được đưa ra, ban thư ký sẽ giúp thành lập một hội đồng xét xử. Nếu hội đồng xét xử phát hiện khiếu nại là đúng và bên khiếu nại không ngăn chặn sự đồng thuận để thông qua báo cáo của hội đồng xét xử, thì bên vi phạm sẽ bị buộc phải thay đổi hành vi của mình. Trong trường hợp không có sự thay đổi trong thực tế, thì chẳng có thể làm được gì hơn là biện pháp trả đũa – mặc dù hành động đó cũng đòi hỏi sự đồng thuận.
Trong khi việc lựa chọn thủ tục giải quyết tranh chấp là một nhân tố quan trọng của các cuộc đàm phán ITO, vấn đề này nhận được sự chú ý rất ít trong GATT 1947. Các thủ tục tranh chấp thực sự trong GATT được dựa vào Điều XXIII, nêu rõ các thủ tục trong các trường hợp khi mà các bên không thể thỏa thuận với nhau sau khi được hòa giải. Điều khoản này nói đến quyền của một bên tham gia hiệp định đưa ra các bên tham gia hiệp định để có quyết định về sự vi phạm. Thông lệ thành lập hội đồng xét xử để giúp các bên tham gia hiệp định hiểu rõ sự vụ đã được nêu sơ bộ không phải trong các điều khoản mà trong Phụ lục mô tả thông lệ của GATT. Sau một thời gian Phụ lục trở nên chi tiết hơn, bao gồm các vấn đề như là
Dù có những thay đổi này, nội dung cơ bản của việc giải quyết tranh chấp vẫn giữ không thay đổi trong GATT. Các bên tham gia phải đồng ý bằng đồng thuận để thiết lập một hội đồng xét xử, để thông qua báo cáo của hội đồng xét xử, và để ủy quyền mọi biện pháp trả đũa nếu có bên nào vẫn duy trì việc làm trái với báo cáo của hội đồng xét xử. Tất nhiên, đôi khi các bên bị kiện ngăn cản sự đồng thuận để ngăn cản chuyển qua các bước của quy trình.
Sự yếu kém của thủ tục giải quyết tranh chấp GATT trở nên ngày càng rõ ràng vào những năm 1980. Trong những năm đầu của GATT, 1948-1959 các bên tham gia đưa ra khiếu kiện nhau tương đối ít (53 vụ). Thủ tục của hội đồng xét xử như đã nói ở trên đã được phát triển trong những năm này, và nó đã được áp dụng cho hơn một nửa các vụ kiện (Hudec 1992). Khi số lượng các bên tham gia tăng lên, thì số các tranh chấp cũng tăng theo. Có thể để phản ánh sự không hài lòng đối với các thủ tục giải quyết tranh chấp số lượng các khiếu nại chính thức đã không tăng lên và trên thực tế còn giảm đi sau năm 1963. Trong khi có gần 63 vụ kiện cáo đã được ban thư ký xử lý suốt năm 1962, thì chỉ có một vụ mới được đưa ra trong cả năm 1970. Hudec lập luận vấn đề là ở chỗ tính chất hợp pháp – quá trình này được coi là không công bằng (Hudec 1991). Hợp pháp hay không, nhưng số lượng các vụ tăng lên trong những năm 1970, với tổng số là 32; trong những năm 1980 quy trình xử lý của hội đồng xét xử bắt đầu được viện dẫn thường xuyên (Hudec 1991). Trong số 115 vụ khiếu kiện được đưa ra trong những năm 1980, 47 vụ dẫn đến các báo cáo của hội đồng xét xử. Tuy nhiên chỉ có khoảng hai phần năm phán quyết nghiêng về bên kiện đã dẫn đến sự tuân thủ đầy đủ của bên bị kiện (Busch và Reinhardt 2002, 473). Tuy nhiên, số lượng vụ kiện tăng lên đã buộc ban thư ký phải thành lập một bộ phận pháp lý riêng biệt, đã có tác dụng khuyến khích thêm các khiếu kiện pháp lý. Khi số lượng các vụ kiện, sự ồn ào, và tầm quan trọng của các vụ kiện tăng lên, thì số lượng các trường hợp mà sự đồng thuận bị chặn lại cũng tăng theo.
Giữa những năm 1970 và 1980, để đối phó sự thâm hụt thương mại tăng lên, các nhận thức về những thực tiễn thương mại không công bằng ở bên ngoài, và sự thất vọng trước hệ thống giải quyết tranh chấp yếu kém của GATT, Hoa Kỳ ngày càng quay sang luật trong nước để xử lý các tranh chấp thương mại. Đặc biệt, quan điểm “đơn phương” để xử lý các tranh chấp thương mại đã được Quốc hội Mỹ ban hành dưới hình thức Điều khoản 301 của Đạo
2. Những cải cách Vòng Uruguay và việc xây dựng Hệ thống Giải quyết Tranh chấp của WTO:
Hoa Kỳ đã ủng hộ việc thay đổi các thủ tục giải quyết tranh chấp từ Vòng Tokyo. Lợi ích của Hoa Kỳ trong cuộc cải cách này là dựa trên cơ sở cho rằng Hoa Kỳ luôn tuân thủ các quy định của GATT nhiều hơn các đối tác thương mại của họ. Tuy nhiên, đến giữa Vòng Uruguay, không phải chỉ có lợi ích của Hoa Kỳ thúc đẩy nỗ lực cải cách mà còn do nhận thức của các nước khác cho rằng cuộc cải cách sẽ hạn chế hành động đơn phương của Hoa Kỳ.
Thời gian đầu của Vòng Uruguay, Đại diện Thương mại Hoa Kỳ (JSTR) đã ủng hộ những thay đổi cụ thể, lập luận rằng hệ thống giải quyết tranh chấp đã “làm mất uy tín của nó và cùng với nó, là niềm tin đối với một thể chế lớn hơn.”
Bốn cuộc cải cách đã được đề xuất. Thứ nhất, Hoa Kỳ tán thành sự cần thiết tăng cường vai trò của tổng giám đốc hoặc cử ra một trung gian hòa giải trong các cuộc tranh chấp tay đôi. Cuộc cải cách này được gắn với việc bảo vệ toàn diện hơn vai trò tham vấn như là sự thay thế cho các hội đồng xét xử chính thức. Thứ hai, Hoa Kỳ đề nghị rằng trong các trường hợp khi mà các bên đồng ý, họ có thể yêu cầu một trọng tài làm trung gian. Điều đó không có nghĩa rằng một nước nào đó bị phát hiện vi phạm nghĩa vụ pháp lý của mình thì phải thay đổi hành vi của mình. Hoa Kỳ lập luận rằng các nước cần có chấp nhận sự trả đũa hoặc đền bù (USTR 6). Thứ ba, Hoa Kỳ lập luận rằng thời hạn để giải quyết tranh chấp cần phải rút ngắn lại. Cuối cùng, Hoa Kỳ khuyến nghị rằng các thành viên hội đồng xét xử nên được chọn từ một bản danh sách các chuyên gia trung lập phi chính phủ.
Lập trường của Hoa Kỳ khi kết thúc Vòng Uruguay đã không nhất quán với lập trường ban đầu của họ, mặc dù đến năm 1990 Hoa Kỳ còn có sự thay đổi triệt để hơn trong chính sách của mình. Với sự hiểu biết mới về giải quyết tranh chấp đã được chấp nhận trong Tổng kết Giữa nhiệm kỳ năm 1989 của Vòng Uruguay, thì không có ai ngạc nhiên nếu vấn đề này nằm ngoài chương trình nghị sự suốt thời gian còn lại của vòng đàm phán này. Tuy vậy, đến tháng 12-1990 Hoa Kỳ nhận thấy lợi thế trong việc ra tay ủng hộ một sự thay đổi triệt để thẩm quyền từ tay chính phủ các nước sang cho định chế thương mại. Chủ đề chính là đã đến lúc để các nước thành viên đồng ý từ bỏ quyền của mình để ngăn chặn sự đồng thuận trong việc thành lập hội đồng xét xử, thông qua các báo cáo của hội đồng xét xử, và biện pháp trả đũa. Lúc đầu liên kết chặt chẽ với Canada nhưng không phải với các nước tứ hùng khác, Hoa Kỳ đề nghị không chỉ sự thông qua tự động các báo cáo của hội đồng xét xử mà còn quyền khiếu nại lên Cơ quan Phúc thẩm mới mà mục đích của nó là giám sát công việc của các hội đồng xét xử các vấn đề về luật pháp. Thời hạn cho quy trình này dựa vào chính quy định trong Điều luật 301 của Hoa Kỳ. Đối với Hoa Kỳ, lập trường có vẻ như triệt để này là tùy thuộc vào điều kiện – những quy tắc cốt lõi được thông qua tại Vòng Uruguay phải phản ánh thích đáng các mục tiêu chính sách của Hoa Kỳ.
Trong nước, việc trao quyền được tăng lên theo các điều khoản này đã được lập luận để phù hợp với các lợi ích của Hoa Kỳ: Hoa Kỳ vẫn sẽ tuân thủ nhiều hơn các nước đối tác thương mại đối với các quy định của WTO phản ánh các lợi ích và các mục tiêu chính sách của Hoa Kỳ. Nếu các quy định cơ bản của WTO phù hợp với Hoa Kỳ, và các thủ tục giải quyết tranh chấp vừa phù hợp với thời hạn hành động theo Điều luật 301 vừa có thể ủy quyền áp dụng biện pháp trả đũa đối với trường hợp không tuân thủ, thì một hệ thống giải quyết tranh chấp WTO hợp pháp hơn sẽ cho phép Hoa Kỳ sử dụng sức mạnh thị trường của mình một cách hợp pháp để gây sức ép các nước khác tuân theo các mục tiêu chính sách thương mại của Hoa Kỳ. Đáng chú ý là, Hoa Kỳ đã chuyển sang lập trường này trong việc cải cách giải quyết tranh chấp vào cuối năm 1990, cùng lúc đó Hoa Kỳ đạt được thỏa thuận với EC để áp đặt các kết quả của Vòng Uruguay lên các nước đang phát triển thông qua “sự cam kết đơn phương” đã được trình bày ở trên. Một vài nước đồng ý với sự phân tích của Hoa Kỳ về vấn đề ai sẽ đứng trước hội đồng xét xử. Nhưng ngăn chặn chủ nghĩa đơn phương của Hoa Kỳ là một trong những nhân tố nổi bật nhất đối với lợi ích của cả Nhật Bản và EC tại vòng đàm phán đã được công khai nêu lên, và cả hai đã tán thành các cuộc cải cách, khẳng định sự tán thành của mình.
Quy trình này phức tạp và chính xác hơn nhiều so với trước và bao hàm mọi lĩnh vực của các thỏa thuận WTO, bao gồm các hành động theo Điều luật 301 của Hoa Kỳ. Hiệp định về Sự thỏa thuận về giải quyết tranh chấp (DSU) có tính bắt buộc, tự động, và chính trị hơn so với các quy định của GATT. Hiệu quả của sự thay đổi – sự tăng lên rất lớn của việc áp dụng quy trình giải quyết tranh chấp – rộng lớn hơn nhiều so với dự kiến của hầu hết mọi người. Trong khi 535 các vụ khiếu kiện giải quyết tranh chấp đã được đưa ra trong thời gian 46 năm tồn tại của hệ thống GATT, thì 269 vụ khiếu kiện đã được đưa ra trong thời gian tám năm đầu tiên của riêng hệ thống WTO. Sự thay đổi lớn nhất trong hệ thống tư pháp của WTO là tính chất tự động của quy trình mới. Bây giờ đòi hỏi phải có sự đồng thuận mới có thể ngăn chặn thông tin của hội đồng xét xử, thông qua báo cáo, hay ủy quyền trả đũa đối với trường hợp tiếp tục vi phạm – sự đảo ngược quy tắc trước đây chỉ đòi hỏi sự đồng thuận để chuyển giai đoạn của quá trình xét xử. Tất nhiên, các bên khiếu nại sẽ không đồng ý việc ngăn chặn thành lập hội đồng xét xử mà họ đang yêu cầu, và các bên thắng kiện sẽ không ngăn chặn việc thông qua các báo cáo của hội đồng xét xử có lợi cho họ.
Sự thay đổi có ý nghĩa khác là việc thành lập một cơ quan tư pháp để các nước có thể khiếu nại các báo cáo của hội đồng xét xử lên cơ quan này. Thẩm quyền của Cơ quan Phúc thẩm bị chính thức giới hạn chỉ kiểm tra lại các điều tra pháp lý do hội đồng xét xử tiến hành, nếu xét đến các dữ kiện là do hội đồng xét xử xác lập. Cơ quan Phúc thẩm có bảy ủy viên, được lựa chọn bởi các thành viên khác, và các khiếu nại được đưa ra trước một nhóm nhỏ gồm ba thành viên.
Khi một thành viên không tuân thủ quyết định giải quyết tranh chấp của WTO, bất chấp các cơ hội để làm điều đó trong một “thời hạn hợp lý” (có thể được xác định bởi DSB), thì bên khiếu nại bị thiệt hại có thể trả đũa.
Nhiều giai đoạn của tranh chấp cần đi qua WTO. Tại tất cả các giai đoạn, các nước tham gia tranh chấp được khuyến khích hòa giải lẫn nhau để giải quyết tranh chấp mà “không cần
Việc trả đũa tiến hành bằng hình thức nâng mức thuế quan đối với mặt hàng có xuất xứ từ lãnh thổ của nước vi phạm tới mức dự kiến sẽ có hiệu quả triệt tiêu nhu cầu nhập khẩu đối với mặt hàng đó. Sự trả đũa phải cân xứng với hệ quả xấu do bên vi phạm gây ra.
Dù có sự chính thức hóa và mở rộng quy trình giải quyết tranh chấp, các vấn đề thương mại vẫn được giải quyết về cơ bản theo cách cũ đã áp dụng trong hơn 50 năm qua. Các bên kiện cáo dẫn các bên đến để tham vấn ý kiến khoảng một phần ba các đơn kiện cáo được giải quyết ở đây, bởi vì hoặc là một nghị quyết đưa ra là đã đủ, hoặc sự không khoan nhượng hay tầm quan trọng của vấn đề làm cho không bên nào muốn có một quyết định ủy quyền hành động. Hầu hết các cuộc điều tra tư pháp thực sự thường dẫn các nước đến chỗ thay đổi hành vi của họ, nếu thuận tiện về chính trị. Nếu không, các nước có thể yêu cầu trả đũa, nhưng họ thường không làm như vậy. Phổ biến hơn cả là những tranh cãi giữa các nước lớn (như vấn đề thép giữa Hoa Kỳ, EC và Nhật Bản, và các vấn đề chuối, thịt bò hoóc môn, và các công ty bán lẻ nước ngoài giữa EC và Hoa Kỳ) thường dẫn đến các biện pháp trả đũa.
3. Chức năng Chủ yếu Giải quyết Tranh chấp của WTO theo nhân thức ban đầu:
Lịch sử thương lượng đằng sau động thái luật hóa việc giải quyết tranh chấp của GATT/WTO cho thấy rằng người ta không có ý định dẫn nó đến làm luật tư pháp mở rộng.
Việc chuyển sang cách giải quyết tranh chấp tự động và bắt buộc và thành lập Cơ quan Phúc thẩm theo con mắt của Hoa Kỳ là một cơ hội để thúc đẩy sự thực thi và tuân thủ các thỏa thuận đã được làm ra trong quá trình lập pháp – ngay cả khi các thỏa thuận đó không có hiệu quả tối ưu và ngay cả khi chúng không được coi là công bằng. Quy trình giải quyết tranh chấp là để hoàn thành mục đích đó bằng cách đưa ra một quy trình tư pháp trung lập nhằm cưỡng chế các hiệp định WTO. Sự phân tích trước của chúng tôi về quy trình làm luật và các kết quả cho thấy rằng EC và Hoa Kỳ đã có khả năng chi phối sự mặc cả và kết quả có liên quan đến các hiệp định WTO. Hoa Kỳ đã có mong muốn và còn mong muốn trao thẩm quyền giải quyết tranh chấp cho WTO để cưỡng chế các hiệp định đó. Chính phủ Hoa Kỳ có thể thắng một vài vụ kiện, và có thể thua một vài vụ kiện, nhưng thua trong việc giải quyết tranh chấp của WTO có hậu quả nhỏ nếu như hệ quả chung của hệ thống là giúp thực thi các hiệp định then chốt mà Hoa Kỳ ủng hộ. Do đó, tùy thuộc vào mức độ hoạt động có hiệu quả đến đâu mà chức năng tư pháp sẽ giúp tăng cường sự ủng hộ chính trị của các nước lớn đối với WTO.
Các chính phủ khác cũng có cách nhìn hệ thống giải quyết tranh chấp tương tự, mặc dù từ góc độ khác nhau. Họ cũng muốn hiệp định được thực thi. John Jackson lập luận rằng việc luật hóa và xét xử sẽ giúp các thành viên yếu hơn nhờ giảm bớt phạm vi sử dụng quyền lực tùy tiện (Jackson 1997a). Nhiều thành viên yếu hơn coi việc tăng cường luật hóa giải quyết tranh chấp của GATT/WTO như là sự hạn chế quyết định đơn phương của Hoa Kỳ đối với các điều khoản của hiệp định. Theo cách nhìn của Hoa Kỳ, nhận thức của bên ngoài như thế là có ích về chính trị: DSU sẽ cho một phương tiện nhờ đó chính phủ Mỹ có thể thách thức một cách hợp pháp các hoạt động không phù hợp với WTO của chính phủ các nước, và nó đồng thời giúp giải quyết vấn đề tín nhiệm của Hoa Kỳ do chủ nghĩa đơn phương gây ra.
Kết quả là có một DSU vận hành đồng bộ gần như hoàn hảo với Điều luật 301 để tạo ra những sự khuyến khích chính phủ các nước tuân thủ các nghĩa vụ WTO của mình và để kiềm chế chủ nghĩa đơn phương của Hoa Kỳ khi chính phủ các nước tuân thủ. Theo các điều khoản của đạo luật này, Đại diện Thương mại Hoa Kỳ (USTR) có thể không trả đũa nếu cơ quan giải quyết tranh chấp WTO (DSB) kết luận rằng chính phủ nước ngoài đó hành động phù hợp với WTO; nhưng USTR sẽ phải trả đũa nếu DSB kết luận rằng chính phủ nước ngoài hành động không phù hợp với WTO và không tuân thủ các quyết định của DSB. Vì lịch trình của DSU đã được soạn thảo phù hợp với kế hoạch điều tra và trả đũa được quy định trong Điều luật 301, trong việc thực thi DSU, Hoa Kỳ hầu như không cần phải thay đổi gì đối với Điều luật 301.
Cách thức đe dọa trả đũa sẽ được áp dụng thường khiến bên bị đe dọa phải tuân thủ quy định. Chẳng hạn, theo các quy định được ban hành kèm theo Điều luật 301, Chính phủ Hoa Kỳ công bố một danh sách các trường hợp dự kiến sẽ bị trả đũa trong Công báo Liên bang (Federal Register) 30 ngày trước ngày trả đũa có hiệu lực. Thông thường, bản danh sách các trường hợp dự kiến sẽ bị trả đũa liệt kê hàng chục các sản phẩm do các nhà sản xuất có thế lực chính trị tại các nước vi phạm hiệp định sản xuất. Điều này có tác dụng đặt các nhà sản xuất có thế lực chính trị vào thế chống lại ngành công nghiệp đã ủng hộ các biện pháp vi phạm hiệp định. Nếu nhắm mục tiêu một cách khôn ngoan, danh sách trả đũa dự kiến sẽ huy động đủ sức mạnh chính trị trong nước vi phạm hiệp định để gây ảnh hưởng đến cải cách phù hợp với WTO. Bằng cách này, DSU vận hành phối hợp với các luật lệ, các quy định và chính trị trong nước để thúc đẩy có những kết quả lập pháp được thông qua phù hợp với các thỏa thuận WTO (Goldstein và Martin 2000).
Do đó, theo cách nhìn của chính phủ Hoa Kỳ, các cuộc cải cách tư pháp triệt để của Vòng Uruguay không phải đại diện cho sự đa phương hóa chủ nghĩa đơn phương của Hoa Kỳ, mà là Hoa Kỳ hóa quy trình giải pháp tranh chấp của GATT/WTO.
