Định chế thương mại, cơ sở lập pháp trong nước, và Thương mại tự do

1. Giải pháp thay thế chủ nghĩa đa phương: Các hiệp định ưu đãi thương mại:

Định chế thương mại được kiến tạo dựa trên tiền đề các thành viên sẽ tham gia vào các hệ thống thương mại hẹp hơn và không vi phạm các quy tắc hay các thông lệ về thể chế nào. Như đã thấy, Điều I của GATT cho phép hàng loạt những thỏa thuận ưu đãi có hiệu lực vào năm 1947, và Điều XXIV tạo ra các quy định cho các liên minh hải quan và các khu vực tự do thương mại. Sự tăng lên rất lớn về số lượng các hiệp định ưu đãi thương mại (PTA) phát triển song hành với hệ thống GATT/WTO có thể hiểu vừa là sự tương phản đối với định chế đa phương vừa là một phần của quá trình tự do hóa thương mại tổng thể.25 Những thỏa thuận như vậy là vi phạm nguyên tắc cơ bản về MFN của hệ thống GATT/WTO và có thể làm đổi hướng thương mại khỏi tay các nhà xuất khẩu có hiệu quả nhất. Nhưng nó cũng có thể đem lại sự ủng hộ chính trị cho tự do hóa thương mại nhanh hơn so với cách khác. Sự tương tác giữa các hệ thống thương mại có phân biệt đối xử và không phân biệt đối xử là phức tạp và không ngừng thay đổi. Hơn nữa, không có hai thỏa thuận thương mại có phân biệt đối xử nào giống nhau cả, và mỗi thỏa thuận cũng khác nhau về mối quan hệ của nó với hệ thống thương mại đa phương. PTA đã tồn tại bên cạnh định chế thương mại từ khi nó ra đời. Mặc dù Hoa Kỳ đã cố gắng làm cho Vương quốc Anh phải xóa bỏ hệ thống ưu đãi trong khối Đế quốc Anh (sau đổi thành Khối Thịnh Vượng Chung), được thiết lập sau cuộc Đại suy thoái kinh tế, nhưng hệ thống này cuối cùng vẫn được công nhận là sự vi phạm chính đáng nguyên tắc không phân biệt đối xử. Hệ thống các ưu đãi của Khối Thịnh Vượng Chung bị suy yếu đi vào những năm 1960 do Anh phá giá đồng bảng và bị đánh một đòn chí tử bởi một quyết định của Vương quốc Anh vào những năm 1960 xin gia nhập cộng đồng kinh tế châu Âu (EEC, sau này là EC). Việc thành lập một cơ cấu thể chế tập thể để duy trì sự tiếp cận ưu đãi cho tất cả các nước thuộc địa cũ của châu Âu đã làm giảm nhẹ cú đòn trên, nhưng các lãnh thổ tự trị cũ thuộc đế quốc Anh (Úc, Canada và New Zealand) cũng như các nước Nam Á về cơ bản vẫn nằm ngoài các thỏa thuận mới này.

Sự phát triển của EU như là một khối liên kết khu vực cũng đã được gắn kết một cách thân thiện với sự phát triển của hệ thống GATT/WTO. Mặc dù vào năm 1947 rất ít người có thể hình dung ra EU sẽ có tác động gì đối với hệ thống thương mại đa phương, nhưng ngay lúc đó đã có sự quan tâm đến sự phát triển các thị trường liên kết lại lục địa châu Âu. Ngay từ năm 1922 Bỉ và Luxembourg đã thành lập một liên minh kinh tế (BLEU), và sau đó Hà Lan tham gia vào năm 1948 lập ra liên minh Benelux. Như vậy xu hướng liên kết, chí ít là giữa các nước nhỏ, đã được xác lập từ trước rồi.” Lúc đầu phong trào liên kết tập trung vào các mục tiêu tương tự như mục tiêu của GATT: xóa bỏ các hạn chế hạn ngạch giữa các nước và cắt giảm hàng rào thuế quan. Nhưng được khuyến khích bởi kế hoạch Marshall và Tổ chức Hợp tác Kinh tế châu Âu (OEEC, tổ chức tiền phong của của Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển, hay OECD), các nền tảng này được lập ra nhằm sự hợp tác sâu hơn vượt ra ngoài khuôn khổ các nghĩa vụ của GATT. Xu thế này được thúc đẩy mạnh do các nước châu Âu lục địa tán thành về một cộng đồng chính trị châu Âu và cộng đồng quốc phòng châu Âu và sau đó là quyết định thành lập Cộng đồng Than và Thép (ECSC) và Cộng đồng Kinh tế (EEC) nhằm thực hiện mong muốn gắn bó chính trị giữa Đức và Pháp và tăng cường an ninh của các nước vùng thấp (chỉ các nước Hà Lan, Bỉ, Luxemburg – ND).

Sự liên kết này là thích hợp với các nước thành viên GATT như đã nêu tại Điều XXIV, nhưng sự tác động đến hệ thống đa phương đôi khi bị xói mòn vì ngày nay có nhiều nước bắt đầu dành ưu tiên cho chủ nghĩa khu vực hơn là cho sự phát triển GATT. Như đối với hệ thống ưu đãi trong khối thịnh vượng chung, thì chính trong lĩnh vực thương mại nông nghiệp sự tranh chấp thương mại là rõ rệt nhất. Vì lý do nội bộ của châu Âu việc đưa vấn đề nông nghiệp vào EEC là rất quan trọng Việc buôn bán các sản phẩm nông nghiệp là tự do bên trong EEC, nhưng các thị trường nội bộ phải được quản lý để ổn định giá cả theo Chính sách Nông nghiệp Chung (CAP). Để đạt được thỏa thuận về các mức giá cả, việc bảo vệ biên giới là cần thiết. Do đó các nỗ lực để cắt giảm sự bảo hộ như vậy bên trong GATT đã bị chết yểu. Việc GATT linh hoạt cho phù hợp với tính cách thực tế chính trị nội bộ và nhu cầu phát triển một thị trường liên kết chung châu Âu đã được Hoa Kỳ ủng hộ.

Sự phát triển của Liên minh châu Âu là gương phản chiếu sự phát triển của GATT về nhiều phương diện. Đến những năm 1970 tiêu điểm là các hàng rào phi thuế quan và các biện pháp khẩn cấp, khi các thị trường trở nên kém minh bạch sau sự bất ổn định kinh tế. Đến những năm 1980 thì lại nhấn mạnh vào việc mở rộng hàng loạt các lĩnh vực chính sách liên quan đến thương mại: bên trong EC sự phát triển của một thị trường duy nhất để mở rộng khả năng của cộng đồng để đưa vào vấn đề sở hữu trí tuệ và các dịch vụ, cũng như điều hòa và thống nhất các tiêu chuẩn; bên trong GATT Vòng Uruguay cũng xử lý nhiều vấn đề tương tự gần như cùng một lúc. Ngay khi GATT đang mở rộng thành viên, thì EC cũng thu nạp các nước mới: gia nhập trước tiên là Vương quốc Anh, Đan Mạch và Ireland vào năm 1973, rồi đến Hy Lạp (1981), Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha (1986), và Thụy Điển, Áo, và Phần Lan (1994). Đến tháng 5-2004 mười thành viên mới (Cộng hòa Séc, Síp, Estonia, Hungary, Latvia, Lithuania, Malta, Ba Lan, Slovakia và Slovenia) đã gia nhập EU và các cuộc đàm phán gia nhập cho hai thành viên nữa (Bulgaria và Romania) dự kiến sẽ kết thúc trong một vài năm nữa. Thổ Nhĩ Kỳ đang chờ thỏa thuận của EU để bắt đầu quá trình nộp đơn xin gia nhập, và các nước Balkan còn lại đang tích cực theo đuổi để sau này sẽ trở thành thành viên. Như vậy cả hai phương diện “chiều rộng” và “chiều sâu” đã đặc trưng cho EC lẫn GATT/WTO trong ba thập kỷ qua.

Cái gì giải thích cho sự cùng tồn tại của PTA và chủ nghĩa đa phương? Trong khi nhiều nhà phân tích cho rằng các thỏa thuận ưu đãi là do hệ thống thương mại toàn cầu bị rối loạn và chủ nghĩa khu vực thường xuất phát từ các yếu tố chính trị cũng như các yếu tố kinh tế, thì các thỏa thuận nhỏ hơn, riêng lẻ hơn được hiểu cùng lắm là một phần chức năng của định chế thương mại. Thứ nhất, PTA thường là điềm báo trước sự tự do được tăng cường hơn. Có thể có sự thỏa hiệp lẫn nhau giữa các nước trong khu vực, như đã được thể hiện chẳng hạn sự trao đổi, nông nghiệp/ công nghiệp giữa Pháp và Đức đã giúp định hình EU, và có thể có các động cơ phi kinh tế mạnh hơn ở mức độ khu vực, như đã được chứng tỏ trong EU và ý muốn của Hoa Kỳ- Mexico thành lập Hiệp định Tự do Thương mại Bắc Mỹ (NAFTA). Ở đây PTA dọn đường cho các thỏa thuận đa phương bằng cách làm thay đổi sự ủng hộ chính trị đối với mở cửa thương mại, thông qua sự thay đổi quyền lực của một số nhóm lợi ích chính trị trong nước. Thứ hai, khi PTA dính dáng đến các nhóm lợi ích của các nước đang phát triển, thì nó có thể bị coi chẳng khác gì là một thể chế mua hợp đồng bảo hiểm. Các nước nhỏ hơn có lợi thế mặc cả lớn hơn trong các hiệp định đa phương ở chỗ các nước này có nhiều sự lựa chọn rút lui. Những sự lựa chọn như vậy không làm nản lòng họ ký kết các thỏa thuận khác, nhưng điều ngược lại cũng đúng nếu xét đến tính bất đối xứng quyền lực tồn tại trong nền kinh tế thế giới. Sự tồn tại của các hệ thống thương mại thay thế đối với các nước nhỏ hơn làm cho các hiệp định song phương bớt rủi ro hơn. Mặc dù PTA tạo ra sự căng thẳng giữa các khu vực thương mại có phân biệt đối xử và không phân biệt đối xử sự căng thẳng này không được thể hiện trong các quy định hay thực tiễn của định chế.

Cần thận trọng khi khái quát hóa chủ nghĩa khu vực. Ít có bằng chứng cho thấy EU cho phép các cuộc đàm phán GATT và WTO ảnh hưởng đến quá trình mở rộng hay đi vào chiều sâu của tổ chức đó. Mặt khác, mở rộng EC nói chung đã kích thích một vài các cuộc đàm phán thương mại, một phần để bù đắp các hậu quả phân tán thương mại – đối với các cuộc đàm phán đó đòi hỏi phải bù đắp các đối tác thương mại do tăng thuế quan. Tương tự, các nỗ lực tự do hóa thương mại khu vực tại châu Mỹ La tinh trong hơn 40 năm qua có mối liên quan rất ít đến sức khỏe của hệ thống thương mại. Ngược lại, sự tiến bộ trong khu vực thương mại tự do châu Mỹ (FTAA) và trong các hiệp định bán khu vực như là quá trình Hợp tác Kinh tế châu Á-Thái Bình Dương (APEC) phụ thuộc nhiều hơn vào thực trạng của hệ thống thương mại đa phương.

Hơn nữa, PTA đã có đóng góp cho sự mở rộng định chế vào các khu vực “mới” của sự hợp tác thương mại, như là các tiêu chuẩn kỹ thuật, sở hữu trí tuệ, thương mại dịch vụ và chính sách cạnh tranh. EU đã đưa nhiều vấn đề này vào sự hợp tác và điều hòa ở mức cao, nhưng các tập hợp khác như là hiệp định Các quan hệ kinh tế gần gũi hơn (CER) giữa Úc và New Zealand đã có những hành động phối hợp về các tiêu chuẩn, việc công nhận các tiêu chuẩn ngành nghề, và các quyền thành lập. Thậm chí các chính sách môi trường và lao động cũng là đối tượng của các hiệp định hạn chế trong một số hiệp ước khu vực, chẳng hạn các hiệp định phụ trong NAFTA. PTA dùng làm thử nghiệm cho hành động đa phương có thể rất có ích và đóng góp đáng kể cho “sự chậm trễ chương trình nghị sự” của hệ thống GATT/WTO.

2. Định chế Thương mại, các Cơ sở lập pháp trong nước, và Thương mại Tự do:

 Có ba nhóm vấn đề được nêu ra: sự tiến hóa của thể chế chính thức và không chính thức; những sự thay đổi hiến pháp của các nước thành viên, và sự thay đổi nội dung của các vấn đề trong chương trình nghị sự của định chế. Tại đây nhấn mạnh đến tính liên tục của các quy tắc và thông lệ của định chế trong thời gian qua. Mặc dù được tái lập thành WTO vào năm 1995, định chế này duy trì sức mạnh và các vấn đề tồn tại của tổ chức tiền thân. Như vào năm 1948, mối quan hệ giữa các thành viên và giữa các thành viên với ban thư ký được xác định một cách không chính thức. Một phần, điều này phản ánh bản chất chính trị của thương mại – sự trao quyền cho một tổ chức quốc tế có thẩm quyền là điều khó khăn đối với các nhà lãnh đạo quốc gia. Ngoài ra, việc tổng kết trước đó cho thấy rằng định chế yếu kém có thể tồn tại được bởi vì nó phục vụ cho các lợi ích của Hoa Kỳ và EU. Hoa Kỳ và EU mỗi thành viên chỉ có một lá phiếu trong WTO, nhưng quy mô thị trường tập thể của họ làm cho lá phiếu của họ có tính chi phối.

Dù vậy, đã có sự thay đổi. Trong khi ở những năm đầu được chi phối bởi nhu cầu cắt giảm biểu thuế quan, từ những năm 1970 các vấn đề then chốt làm tổn hại đến tự do hóa thương mại đã được điều chỉnh bằng luật lệ. Buôn bán các mặt hàng như là các dịch vụ viễn thông đòi hỏi các thủ tục khác nhau; sự dung hòa các lợi ích của các nhà sản xuất này khác xa với quá trình điều hòa sự khác biệt về mức độ thuế quan. Cả quy tắc có đi có lại, MFN hay các thông lệ tự do thương mại, không có cái nào thích hợp dễ dàng với các vấn đề do các công ty dịch vụ đặt ra cố gắng đi vào các thị trường mới.

Sự chuyển đổi chính trị nổi bật cũng có ảnh hưởng đến định chế thương mại. Thứ nhất, hệ thống quốc tế đã chứng kiến một sự thay đổi tận gốc các quan hệ quyền lực từ khi thành lập định chế. Mặc dù các thủ tục ra chính sách chính thức không biến đổi theo sự thay đổi quyền lực tương đối của các thành viên, các thủ tục không chính thức đã được cải tiến để thích ứng với các lợi ích của các thành viên hùng mạnh. Các nước nhỏ hơn, có số lượng áp đảo, vẫn là “những đối thủ phủ quyết” chính thức. Khả năng của WTO làm tổn hại đến chính sách, nhưng không nhất thiết chính sách đó do mình tạo ra, đã được thấy rõ qua cuộc đấu đá để chọn lựa tổng giám đốc vào năm 1999 (Kahler 2001). Ngay cả ở đây, sự chia rẽ các liên minh không phải là giữa hai thế giới đã phát triển và đang phát triển, vì bản thân Hoa Kỳ và châu Âu ủng hộ các ứng cử viên khác nhau.

Ngoài ra, các lợi ích phân tán giữa các nước lớn đã làm cho định chế có một đặc tính mới. WTO là một diễn đàn, hơn là một câu lạc bộ, của các nước đang gặp phải mức độ cạnh tranh ngày càng tăng và kho tàng các công cụ chính sách ngày càng giảm đi để xoa dịu nỗi sợ hãi và giải quyết các vấn đề kinh tế của các cử tri của họ. Trong khi đóng góp cho sự hợp tác giữa các nước thành viên tứ hùng, WTO còn là một diễn đàn cho những bất đồng giữa các nước lớn.

Có nhiều khi sự bất đồng là rất đáng kể, đặc biệt khi kết thúc chiến tranh lạnh và hai cuộc chiến tranh Iraq đã dẫn đến sự mất lòng tin trở lại đối với các ý định của Hoa Kỳ giống như những gì đã xảy ra khi kết thúc Thế chiến thứ hai.

Điều quan trọng nhất trong sự giải thích đối với những thay đổi của định chế là những thay đổi xảy ra trong các khuôn khổ liên minh của các nước thành viên. Trong đó có hai sự thay đổi đáng chú ý. Thứ nhất, trong nhiều nước phương Tây, một liên minh phái cực hữu và phái cực tả đã gây khó khăn cho việc tìm kiếm sự ủng hộ tiếp tục đối với tự do thương mại. Trong khi phái hữu lo ngại rằng việc trao quyền cho WTO sẽ dẫn đến đánh mất chủ quyền, thì phái tả lại lo ngại rằng tổ chức này đang làm tổn hại đến quyền lợi của người lao động và vấn đề bảo vệ môi trường. Vì thế mà Hoa Kỳ, một động lực từ lâu của tự do hóa thương mại, đã bị sức ép của công chúng tự hạn chế mình trong việc xử lý các bất ổn của thị trường qua đó thúc đẩy tự do hóa sâu sắc hơn. Sự thay đổi thứ hai có liên quan đến vai trò tăng lên của các nhân tố xuyên quốc gia. Gắn liền với những thay đổi trong các liên minh trong nước, các nhân tố xuyên quốc gia mới thách thức những nền tảng cơ bản của tổ chức do nhà nước chi phối. Không phải đáp ứng yêu cầu của cử tri, các nhóm lợi ích này thúc ép ban thư ký, chính phủ các nước thành viên, và các nhà đàm phán cá nhân, gây tổn hại đến quá trình “mua bán ngựa” (các cuộc mặc cả – ND) đặc trưng cho thông lệ có đi có lại trong tổ chức này. Kết quả là làm tăng sự quan tâm đối với giải pháp thay thế định chế thương mại đa phương.

Sự tiến hóa của các ưu đãi trong nước và sự xuất hiện của các nhân tố xuyên quốc gia mới là những biến số chủ yếu trong sự phân tích định chế tiếp theo. Trong khi nhiều quyết sách thương mại vẫn diễn ra dưới cái ô chính thức của WTO, thì không thể nào có thể hiểu được sự vận hành của tổ chức này và khả năng cần có vận động sự ủng hộ cho tự do hóa thương mại và luật lệ hóa mà không xem xét đến các lợi ích và sức mạnh của các lực lượng có ảnh hưởng đến hành vi của các nước thành viên.