Kiến tạo WTO và đưa ra các quyết định về cắt giảm thuế quan

1. Kiến tạo WTO:

Vòng đàm phán cuối cùng của GATT đã dẫn đến việc đánh giá lại các thể chế của định chế và tái lập bản thân tổ chức này. Cũng như việc đạo diễn xây dựng WTO, vòng đàm phán dẫn đến hai sự thay đổi rất quan trọng. Thứ nhất, chương trình nghị sự được mở rộng để bao gồm các vấn đề sở hữu trí tuệ liên quan đến thương mại (TRIPS). Các đề mục mới trong chương trình nghị sự, như là các cuộc đàm phán về dịch vụ (GATS), và các vấn đề đầu tư (TRIMS) là những sự bổ sung có tính truyền thống hơn vào các vấn đề toàn cục của GATT. Đặc biệt, thỏa thuận về sở hữu trí tuệ là tín hiệu về một thời đại mới của định chế, mở cánh cửa đi vào hàng loạt vấn đề luật lệ trong nước. Trong khi các thỏa thuận trước đây chỉ điều chỉnh các sản phẩm khi chúng đã rời khỏi biên giới quốc gia của nhà sản xuất, thì TRIPS liên quan đến các vấn đề sản xuất bên trong lãnh thổ của các nước thành viên.

Sự thay đổi thứ hai đáng chú ý trong cơ cấu của các vòng đàm phán là “sự cam kết đơn phương” (single undertaking). Từ Vòng Kennedy, nguyên tắc nghĩa vụ khác biệt đã truyền sức sống cho quá trình tự do hóa. Ý tưởng về cam kết đơn phương là một sự quay trở về nguồn, một ý tưởng phù hợp hơn với các thỏa thuận thương mại trước đây về có đi có lại-MFN. Tham gia vào WTO bây giờ có nghĩa là tất cả các nước phải tuân theo tất cả các thỏa thuận mà tổ chức này bao trùm lên. Việc gom lại các thỏa thuận theo cách này bảo đảm cho một hiệp định thương mại chặt chẽ và toàn diện. Có thể vì nhiều nhà lãnh đạo trong thế giới đang phát triển không nhìn thấy hết những khó khăn họ sẽ gặp phải khi tuân theo các hiệp định, nên họ đã đi theo tiền lệ. Vì nhiều nước đến cuối thế kỷ vẫn chưa thực hiện các nghĩa vụ của mình, nên tổ chức này phải đối mặt với hai phương án khó xử – hoặc là gia hạn thời gian cho thế giới đang phát triển và làm tổn thương đến ý tưởng một định chế có quy củ chặt chẽ hoặc là ép buộc các nước đã được gia hạn quá nhiều phải đi vào khuôn khổ giải quyết tranh chấp đa phương. Khi WTO bước vào thế kỷ XXI những khó khăn mà các nước thành viên đã trải qua trong việc tuân thủ Vòng Uruguay sẽ hứa hẹn dẫn đến sự chỉ trích tăng lên đối với định chế và sự bất lực trong việc tìm kiếm sự ủng hộ đối với các mục tiêu tự do hóa, cả hai phương án đều là sự phản ảnh sự phân tán lợi ích gia tăng trong các nước thành viên.

2. Đưa ra các quyết định có thẩm quyền:

GATT/WTO đã phát triển cả hai hình thức ra quyết định về lập pháp và tư pháp rất khác biệt với thỏa thuận ban đầu. GATT đã được thành lập để tạo thuận lợi cho thương lượng giữa các nước tham gia về chính sách thương mại đối với vấn đề luật lệ và tự do hóa. Các lợi ích của Hoa Kỳ trong định chế tập trung vào khả năng của nước này để cắt giảm thuế quan và không có gì khác. Dù vậy, các nhà đàm phán Hoa Kỳ hiểu rằng để cắt giảm thuế quan có ý nghĩa, các nước cần phải từ bỏ sử dụng các biện pháp khác, nhất là các biện pháp phi thuế quan, nếu không họ sẽ làm tổn hại đến các thỏa thuận vừa mới ký kết. Do đó, GATT vào lúc ban đầu đã đưa vào các điều khoản về các biện pháp như vậy đã được tán thành trong bản hiến chương ITO (Hudec 1991, 5). Những quy định này là toàn diện, cả hai đều nghiêm cấm nhiều hàng rào phi thuế quan và các hạn chế trong nước đối với thương mại cũng như nêu ra các ngoại lệ vì nhiều lý do, từ các vấn đề cán cân thanh toán đến vấn đề bán phá giá bất chính. Các quy định này được áp dụng cho tất cả các nước thành viên gia nhập GATT, trong khi đó các thỏa thuận về thuế quan chỉ ràng buộc đối với những nước tham gia vào vòng đàm phán cắt giảm thuế quan.

Mặc dù có sự quan ngại rằng các nước có thể không giữ lời hứa, cơ chế để bảo đảm sự tuân thủ tùy thuộc vào từng nước, nhân danh một nhà sản xuất, khiếu nại về sự vi phạm. Ban thư ký vừa không chỉ đạo việc giám sát vừa không có quyền lực tư pháp. Mặc dù ban thư ký biên soạn dữ liệu về các hoạt động thương mại bắt đầu từ 1989, thông qua Cơ chế Rà soát Chính sách Thương mại (TPRM), dữ liệu trong các báo cáo này không được coi là căn cứ để tranh chấp, cũng không xác lập chứng cứ pháp lý về hành động thương mại của một nước. Việc theo dõi được thực hiện thông qua giám sát trong nước; khi một khiếu nại được đưa ra, ban thư ký giúp đỡ thành lập một hội đồng xét xử. Nếu hội đồng xét xử được thành lập theo yêu cầu của một trong các bên và cả hai bên chấp nhận báo cáo, các nước buộc phải thay đổi hành vi của mình. Nếu không có sự thay đổi trong thực tế, thì khó có thể làm được gì khác ngoài việc chấp nhận trả đũa.

Qua thời gian hoạt động tổ chức này đã mở rộng và cụ thể hóa các thủ tục giám sát và giải quyết tranh chấp. Trong khi các thành viên tán thành các cuộc cải cách “tư pháp” còn tranh cãi này, họ rất dè dặt đối với sự thay đổi tính chất của các thủ tục “lập pháp” hay làm luật được xác lập vào năm 1947. Về nguyên tắc, khi WTO ra đời, các nước nhỏ sẽ có thẩm quyền thông qua những hạn chế chính thức đối với các nước khác cả trong Hội đồng và trong các thủ tục giải quyết tranh chấp. Những thay đổi cụ thể về bỏ phiếu đã được thỏa thuận trong Vòng Uruguay. Việc hủy bỏ các điều khoản đòi phải có đa số hai phần ba, ngụ ý hạn chế khả năng các nước lớn tạo cho mình ngoại lệ so với các quy định của luật chơi. Để sửa lại các nguyên tắc chung của WTO đòi hỏi phải có sự đồng thuận, nhưng hai phần ba số phiếu có thể làm thay đổi nhiều quy định. Khác với GATT, nếu WTO tiến hành bỏ phiếu thì ý kiến đa số sẽ tạo ra một nghĩa vụ quốc tế đối với tất cả các thành viên, bất kể các quy định của luật pháp trong nước như thế nào. Đây là sự can thiệp sâu hơn so với quyết định của GATT 1947 cho phép các bên tham gia đầu tiên vào hiệp định được “bất hồi tố” (nguyên văn “grandfather” – một thuật ngữ luật có nghĩa cho phép các công ty đã tồn tại được hoạt động dưới các điều kiện mà luật mới đã bãi bỏ – ND) các luật trong nước không phù hợp với các quy định của GATT. Trái với GATT, nơi mà các nhân nhượng thương mại chỉ bắt buộc đối với các bên tham gia, tất cả các thành viên WTO đồng ý tuân theo tất cả các quy định đạt được trong Vòng Uruguay về các cuộc đàm phán thương mại đa phương.

Vì ba phần tư thành viên WTO là các nước đang phát triển nên hậu quả là cán cân quyền lực có thể nghiêng về phía các nước này. Tuy nhiên việc ra quyết sách trong GATT/WTO không bị chi phối bởi quy tắc bỏ phiếu chính thức. Về nguyên tắc, các vấn đề lập pháp sẽ được đưa ra các hội nghị bộ trưởng, hai năm họp một lần. Mỗi thành viên có một lá phiếu, và các quyết định sẽ được đưa ra Đại hội đồng. Các chi tiết của định chế thương mại được quyết định chính thức trong các ủy ban, mở cửa cho tất cả các thành viên. Đây là sự trao quyền nhỏ trong hệ thống ủy ban này – tất cả các bên quan tâm và có liên quan tham dự cả Đại hội đồng và các ủy ban có liên quan. Điều quan trọng là, cũng như đối với GATT, WTO đã tiếp tục thực hiện thông lệ đưa ra các quyết định chính thức thông qua sự đồng thuận. Việc bỏ phiếu được quy định trong hiệp định, nhưng, trừ trường hợp các quyết định chấm dứt hiệu lực và kết nạp thành viên mới, được thực hiện bằng cách bỏ phiếu qua bưu điện, chỉ có quyết định cần sự đồng thuận mới tiến hành bỏ phiếu. Các vấn đề nảy sinh sẽ không quyết định bởi đa số cụ thể, mà thông qua đồng thuận trừ khi có ai đó lên tiếng chống lại chính sách đó. Thay vì cho phép tất cả các thành viên có quyền phủ quyết, quy tắc đồng thuận bảo đảm cho việc không đưa các vấn đề có sự tranh cãi ra để bỏ phiếu.

Cơ cấu tổ chức chính thức này không phải là chỗ thích hợp để làm ra luật trong định chế thương mại. Trên thực tế, hầu hết các quyết định của tổ chức này đã được đưa ra một cách hiệu quả tại các phiên họp riêng không chính thức. Sự bất lực trong việc quản trị có thể đã dẫn các thành viên đến chỗ trao quyền ngày càng lớn hơn cho ban thư ký, nhưng các thành viên luôn từ chối phân bổ nguồn lực cần thiết để tăng cường nhân lực chuyên môn tại Geneva. Số lượng nhân viên ở cuối thế kỷ trước đầu thế kỷ sau vẫn là dưới 600 người, quá nhỏ so với một số thể chế quốc tế khác, như là Ngân hàng Thế giới. Mặc dù ban thư ký không ngừng lớn mạnh theo thời gian, số lượng nhân viên đã không theo kịp với sự tăng lên của thương mại. Trong thời gian diễn ra các Vòng đàm phán Dillon và Kennedy, số nhân viên tăng gấp ba lần, từ 71 người năm 1960 lên 234 vào năm 1968 (Blackhurst 1993, 38). Số lượng các nhân viên tăng lên gần 500 người trong thời gian các cuộc đàm phán Vòng Uruguay. Trong thời gian từ 1969-2000 thương mại thế giới tăng lên 1097%; trong khi ban thư ký tăng khoảng 600%.22 Tương tự ngân sách của WTO là khá nhỏ khi so sánh với các tổ chức khác. Chẳng hạn ngân sách cho quản lý hành chính cho Ngân hàng Thế giới là 1.052 triệu đô-la năm 2002, so sánh với tổng ngân sách cho WTO là 75 triệu đô-la. Là dấu hiệu cho thấy mối quan hệ thẩm quyền nổi bật trong tổ chức, ngân sách của WTO được tài trợ bởi các nước có thương mại lớn nhất.

Mức độ trao quyền chính thức cho ban thư ký luôn luôn bị giới hạn. Tổng giám đốc có quyền lực thuyết phục và có thể bổ nhiệm các quan chức cấp cao trong tổ chức kể cả phó tổng giám đốc, nhưng thẩm quyền trực tiếp hạn chế. Chẳng hạn tổng giám đốc không thể khởi xướng cách giải quyết tranh chấp và không có quyền bỏ phiếu trong bất kỳ ủy ban nào; rất hạn hữu mới có trường hợp các thành viên của ban thư ký được mời chủ trì một ủy ban thường trực. Có một văn phòng pháp lý, nhưng văn phòng không được viết hay giải thích các luật. Như đã được ghi trong phần mở đầu của tài liệu nội bộ cung cấp cho các thành viên hội đồng xét xử về cách soạn thảo một báo cáo “trách nhiệm của ban thư ký GATT được giới hạn trong việc cung cấp cho hội đồng xét xử các dịch vụ thư ký và kỹ thuật và tư vấn về pháp luật, các vấn đề lịch sử và thủ tục” (GATT Các vấn đề pháp lý 1989). Văn phòng pháp lý tư vấn hội đồng xét xử rằng họ nên xem xét các chỉ dẫn của ban thư ký nhưng “các tình huống cụ thể của một trường hợp cụ thể có thể cho những căn cứ xác đáng để làm theo một cách khác với cách đã được chỉ dẫn”.

Như Richard Blackhurst (1998) nhận xét sau khi làm việc trong một bộ phận nghiên cứu của ban thư ký, ngay cả không có quyền lực chính thức ban thư ký vẫn có ảnh hưởng đáng kể đối với định chế. Mặc dù đúng là các thành viên hội đồng xét xử có thể đi lệch khỏi các cấu trúc đối với các báo cáo của hội đồng và các cuộc điều tra như được gợi ý bởi bộ phận pháp lý, trên thực tế ít khi họ làm như vậy. Trong thời gian giữa các vòng đàm phán và các hội nghị ngoại trưởng, các thành viên của ban thư ký luôn giữ liên lạc thường xuyên với các đại biểu tại Geneva. Họ cung cấp thông tin cơ bản cho các thành viên sử dụng để giải thích các hoạt động thương mại của chính nước mình và của các đối tác thương mại. Việc chọn những người đứng đầu các bộ phận trong ban thư ký có ảnh hưởng không chỉ đến tính hiệu quả của tổ chức mà còn có ảnh hưởng không dễ trông thấy đến tinh thần và ý chí của tổ chức để hoàn thành nhiệm vụ cơ bản của mình trong việc theo dõi và phổ biến thông tin. Đối với các nước đang phát triển là những nước không có đoàn đại biểu thường trực tại Geneva để tham dự vào các vấn đề thương mại, ban thư ký cung cấp cả sự hỗ trợ về hành chính lẫn thông tin. Ban thư ký tổ chức các cuộc hội thảo để trau dồi thông tin cho các bộ trưởng thương mại và cung cấp sự hỗ trợ kỹ thuật để giúp các nước không chỉ gia nhập vào WTO mà còn phải tuân theo các thỏa thuận của mình. Như cuộc bầu chọn chức tổng giám đốc mang tính cạnh tranh chính trị giữa Mike Moore và Supachai Panitchpakdi năm 1999 đã cho thấy, các nước thành viên đang có ý muốn mở rộng các nguồn lực đáng kể để giành quyền kiểm soát ban thư ký.

Về công việc hàng ngày, quyền lực của tổ chức này chuyển qua lại giữa các thành viên lớn hơn và ban thư ký. Các nước lớn đã bảo đảm được tiếng nói của họ theo nhiều cách khác nhau theo thời gian. Trong những năm đầu, cho đến 1959, các bên tham gia đã cố gắng theo đuổi các chính sách mà một đa số lớn, nếu không phải là tất cả các thành viên có thể đồng ý. Đồng thuận là điều có thể thực hiện vì tính chất câu lạc bộ của GATT thời kỳ đầu. Tuy nhiên, đến giữa những năm 1960 khi tổ chức lớn lên một kiểu ra quyết sách thứ hai không chính thức ra đời. Đứng về chính thức, chương trình nghị sự GATT được đặt ra do đối thoại giữa Hoa Kỳ và EU, với một số chú ý dành cho các lợi ích của Canada và Nhật Bản; nếu sự bất đồng xuất hiện, các thành viên đặc biệt sẽ được mời để tham gia vào cuộc đối thoại, được lựa chọn là vì các ý kiến của họ được cho là quan trọng đối với thỏa thuận. Vào 1957 GATT thiết lập một phiên bản chính thức của hệ thống này trong một nhóm 18 nước (G18) được quyền đưa ra các kiến nghị cho hội đồng. Nhóm này trở thành bộ phận thường trực vào năm 1979 và gặp nhau 29 lần trước khi bị giải tán vào năm 1987 (Preeg 1995, 75).23 Một nhóm ra quốc sách nhỏ xuất hiện trong nhiệm kỳ của G18 tiếp tục công việc ngay cả sau khi giải tán. Quá trình đó, gắn với lời mời tham gia vào “Phòng màu xanh” đã được nêu ra bởi Blackhurst (1998) như là một mô hình “vòng tròn đồng tâm” của việc ra quyết sách. Hệ thống này cho phép các nước có sự quan tâm mạnh mẽ đến vấn đề giành được vị trí thành viên trong vòng trong là đối tượng vạch ra chính sách. Các quyết định của nhóm nhỏ hơn này sau đó sẽ được xem xét kỹ bởi một nhóm lớn hơn, cho phép đi đến sự đồng thuận. Dù vậy, sự tách rời giữa sức mạnh của số lượng, được đại diện bởi số lượng các thành viên các nước nhỏ đang phát triển tăng lên, và sức mạnh bất đối xứng của một vài nước lớn đã trở nên rất rõ trong thời gian hội nghị ngoại trưởng tại Seattle năm 1999, khi theo một số nguồn tin, các nước nhỏ đã tấn công vào một trong các cuộc họp “Phòng màu xanh” không chính thức, đòi có đại diện tại bàn họp.

Trong tình huống khi mà các thành phần chính của một tổ chức không thể đồng ý với nhau, theo logic thì tác nhân, mà ở đây là ban thư ký, có thể sẽ tăng cường sự tự trị của mình. Về một số khía cạnh nhất định, sự yếu kém của hệ thống ra quyết định đã trao cho ban thư ký nhiều thẩm quyền hơn là dự kiến khi xét đến ngân sách và quy mô nhỏ bé của nó. Vào năm 1977 ban thư ký được ủy quyền để xuất bản ấn phẩm được gọi là Tổng kết sự phát triển của hệ thống thương mại. Các báo cáo này được thay thế bằng TPRM vào năm 1989, với sự phản đối của các nước như Ấn Độ, lên tiếng chống lại việc trao cho ban thư ký quyền giám sát như vậy. Thỏa thuận này có nghĩa là bốn nước thương mại lớn nhất EU, Hoa Kỳ, Nhật Bản và Canada (Tứ hùng) được kiểm điểm hai năm một lần, 16 thành viên lớn tiếp theo được kiểm điểm bốn năm một lần, và các nước còn lại sáu năm một lần. Việc cung cấp thông tin là một trong nhiều cách thể hiện thẩm quyền của ban thư ký đã được nâng lên. Ban thư ký không những cung cấp dữ liệu cho các cuộc đàm phán thương mại, hỗ trợ các ủy ban, các hội đồng xét xử và Cơ quan Phúc thẩm và cung cấp các dịch vụ cho các nước nhỏ hơn và nghèo hơn thường do các bộ trưởng thương mại làm lấy, mà còn làm bộ nhớ về thể chế cho các đại biểu và các thành viên hội đồng xét xử.