Định chế thương mại GATT thời kỳ đầu 1947 – 1970

Khi Hoa Kỳ đến bàn thương lượng vào năm 1947, khoảng 60% giá trị hàng nhập khẩu đổ vào Hoa Kỳ tự do. Trong số 40% giá trị hàng nhập khẩu chịu thuế, Hoa Kỳ giảm 53% mức thuế nhập khẩu và ràng buộc hoặc đóng băng ở mức này cho 20% khác.10 Chỉ có 27% sản phẩm trong biểu thuế quan được coi là quá nhạy cảm về chính trị để được tăng cường tiếp cận thị trường (Chính phủ Hoa Kỳ 1947). Hơn nữa, các đề xuất đưa ra là rất cơ bản. 59% sản phẩm được cắt giảm thuế quan từ 36-50% (Chính phủ Hoa Kỳ 1947, biểu 2). Mặc dù các cuộc đàm phán đòi hỏi nhiều cuộc gặp song phương, song các cuộc đàm phán Geneva ít bị chia rẽ hơn nhiều so với các cuộc đàm phán sơ bộ về ITO. Thỏa thuận cuối cùng GATT đã được 23 nước tham gia ký kết, trong đó các biểu thuế quan mới của tám nước có hiệu lực từ ngày 1-11-1948. Ngược lại với hiến chương ITO, nghị định thư kèm theo GATT quy định rằng các bên ký kết chỉ bị ràng buộc “đến mức độ không trái với luật pháp hiện hành” (Kock 1969, 65). Hiệp định này bị hạn chế không chỉ bởi luật pháp cũ mà các nước còn được phép rút lui nếu báo trước sáu tháng 12 Cơ cấu GATT đã được phát triển trong thời gian năm năm sau đó. Tại vòng thứ hai tại Annecy, 11 nước thành viên mới đã bắt đầu quá trình gia nhập GATT. Tại Vòng thứ ba tại Torquay trong năm 1950-1951, Hoa Kỳ tuyên bố quyết định chỉ dựa vào cơ chế GATT và sẽ không đệ trình hiến chương ITO lên Quốc hội. Đến năm 1952, 34 nước trở thành các bên tham gia GATT, đại diện cho 80% thương mại thế giới. Sau đó, tổ chức này trở thành hòn đá tảng của định chế thương mại tự do.

Số lượng các thành viên tăng lên đã không giúp ích nhiều cho việc giải quyết các vấn đề tổ chức của GATT. Địa vị pháp lý của GATT vẫn chưa được xác định rõ. Mặc dù một số nước đã phê chuẩn việc tham gia GATT như là một hiệp ước, nhưng Thượng viện Hoa Kỳ chưa bao giờ phê chuẩn, thậm chí chưa bao giờ xem xét GATT. Địa vị pháp lý chính thức của GATT được suy ra từ một nghị quyết tại Hội nghị của Liên hiệp quốc về Thương mại và Việc làm vào năm 1948 nơi mà Ủy ban Quốc tế về Tổ chức Thương mại Quốc tế, hay ICITO, đã được thành lập để thực hiện một số chức năng cụ thể cho đến khi ITC ra đời. ICITO là một thực thể được hưởng các ưu đãi và miễn trừ và có tư cách pháp nhân, chứ không phải GATT. Vào tháng 3-1948, Ủy ban đã họp và bầu ra một thư ký chấp hành và một ban chấp hành gồm 18 thành viên cho ICITO. Sau đó Ủy ban trao mọi quyền lực của mình cho một ban thư ký mới. Trong cuộc họp về chính sách đầu tiên và duy nhất sau đó vào tháng 9-1948, ICITO đã thông qua một quy định tài chính trao quyền lực cho thư ký chấp hành của ICITO để cung cấp các dịch vụ thư ký và hội nghị cho các bên tham gia GATT. Người đứng đầu chính thức của GATT là tổng giám đốc, người được các bên tham gia hiệp định đề cử. Tuy vậy, việc lựa chọn tổng giám đốc cần phải được sự phê chuẩn chính thức của ICITO, mà đồng thời sẽ cử người đó làm thư ký chấp hành cho mình.

Vì không có ai vào năm 1948 nghĩ rằng sự dàn xếp giữa hai thực thể này sẽ kéo dài, nên ít có sự chuẩn bị về tài chính và tổ chức để ủng hộ cho GATT. Tuy nhiên, việc thiếu sự hỗ trợ của ban thư ký, lại phù hợp với ý muốn của các bên ký kết mà dưới sự bảo hộ của Hoa Kỳ đã nhất trí việc giữ cho tổ chức này luôn luôn là một tổ chức “do các thành viên điều khiển”. Các thành viên đã thông qua các thủ tục hành chính không chính thức và mang tính tạm thời, thường được bênh vực là cách phản ứng thiết thực đối với các vấn đề gặp phải. Ví dụ, đã không có thủ tục đối với việc kế nhiệm tổng giám đốc (thư ký chấp hành), một vấn đề gặp phải lần đầu tiên khi Wyndham White, tổng giám đốc đầu tiên tuyên bố ý định muốn rút lui vào năm 1967. Các bên tham gia nhất trí cử Olivier Long làm người thay thế, nhưng dù ông đã được các thành viên đề cử vào tháng 11-1967, nhưng mãi đến tháng 3 năm sau ban chấp hành ICITO mới bỏ phiếu bổ nhiệm. Thủ tục tương tự cũng đã diễn ra vào năm 1980 đối với việc đề cử Arthur Dunkel. Ủy ban ICITO cho đến khi thành lập WTO, vẫn là một thực thể hợp pháp với trách nhiệm được ủy thác đối với tổ chức này.

Mối quan hệ giữa GATT, ICITO và Liên hiệp quốc đã có ảnh hưởng đến các khía cạnh khác của tổ chức. Việc thiếu một cơ cấu tổ chức rõ ràng có nghĩa là cả chức năng hành pháp và lập pháp của thể chế, đã được quy định sơ sài trong thỏa thuận GATT đều rất chậm thay đổi, ngay cả khi tính kém hiệu quả tăng lên do số thành viên được mở rộng. Khi được thành lập, thư ký của Ủy ban trù bị đã kiêm chức thư ký cho GATT. Không có ban thư ký nào được thành lập vào năm 1948. Sự thiếu các tài liệu hỗ trợ thường do ban thư ký của tổ chức quốc tế cung cấp, đã có ảnh hưởng đến các thành viên; ngay từ đầu của Vòng đàm pháp thứ hai của GATT tại Annecy, các thành viên đã đòi hỏi phải có thông tin sẵn sàng để chuẩn bị cho các cuộc đàm phán và đề nghị cần tiến hành các công việc này giữa các kỳ họp. Nhưng tại Anney lẫn Torquay các thành viên đều không muốn thành lập, hay bỏ tiền ra, cho các ủy ban thường trực để làm công việc của GATT. Với lập luận chống lại mọi hình thức trao quyền, các bên tham gia nêu sự cần thiết phải “duy trì và thực hiện quyền lực phê chuẩn đối với tất cả các vấn đề chính sách” (Kock 1969, 77). Chỉ có vào năm 1958 mới có một sự đồng thuận về nhu cầu lập ra một ủy ban thường trực của các nước thành viên để hành động nhân danh tổ chức này trong thời gian giữa các vòng đàm phán. Vào năm 1960, Hội đồng đã được thành lập và mọi thành viên quan tâm có thể tham gia. Tất cả các thành viên cuối cùng đã tham gia Hội đồng và Hội đồng trở thành cánh tay lập pháp của các thành viên. Hội đồng có một trách nhiệm kép, vừa là nơi gặp gỡ cho các bên tham gia vừa làm nhiệm vụ giám sát của ban thư ký. Ban thư ký, mà số thành viên của nó trong những năm 1960 vẫn là dưới 50 người, đã làm công việc chuẩn bị cho các vòng đàm phán thương mại và thực hiện giám sát các hoạt động thương mại của các nước thành viên. Tuy nhiên, đối với công việc hàng ngày, thì đại diện thường trực của các nước tại Geneva có tiếng nói lớn nhất trong tổ chức. Kết quả này mang dấu ấn cá nhân của Janus. Trong các vòng đàm phán thương mại, một số lớn các nước đã tham dự và đã tiến hành “thẩm tra” (due diligence) tổ chức này. Giữa các vòng đàm phán, một ban thư ký nhỏ, dưới sự theo dõi của các nước thành viên lớn nhất, đã tập trung vào chương trình nghị sự mở rộng các vấn đề thương mại của tổ chức này.

Mặc dù vẫn còn là một tổ chức “do các thành viên điều khiển” nhiều hơn so với IMF hay Ngân hàng Thế giới, các chức năng điều hành và thẩm quyền của ban thư ký được mở rộng rất chậm, cùng với sự lớn lên của định chế này. Mãi đến những năm 1980 ban thư ký vẫn được tổ chức không có nhiều bộ phận, thay đổi rất ít so với cơ cấu ban đầu. Tổng giám đốc chỉ định một phó tổng giám đốc và cho đến Vòng đàm phán Kennedy, GATT mới được chia thành hai bộ phận: Thông tin thương mại và Chính sách thương mại. Tại Vòng Kennedy, Bộ phận Chính sách thương mại đã được chia thành nhiều khu vực chức năng. Bộ phận tổng hợp xử lý các rào cản thuế quan và phi thuế quan, bộ phận nông nghiệp xử lý các vấn đề nông sản, bộ phận phát triển lo các dự án hỗ trợ đối với các nước đang phát triển, và bộ phận hành chính lo quản lý nội bộ. Khi việc giải quyết tranh chấp trở nên thường xuyên, thì một văn phòng pháp lý đã được thành lập (1980) và trở thành một bộ nhớ pháp lý tập thể của nhóm. Các cuộc đàm phán thuế quan đòi hỏi tăng cường khối lượng dữ liệu và các thông tin kỹ thuật khác dẫn đến việc thành lập và mở rộng bộ phận thống kê để cung cấp cho các nước thành viên thông tin thuế quan cả trong thời gian tiến hành vòng đàm phán và giữa các vòng đàm phán. Ban thư ký phát triển với số lượng hơn 500 người và một cơ cấu nội bộ với hơn 20 đơn vị và bốn phó tổng giám đốc. Sự tăng cường nhân sự không chỉ phản ánh sự tăng cường mức độ phức tạp của luật lệ thương mại mà còn do việc gộp các đơn vị của các thành viên vào việc phân bổ nhân viên. Chẳng hạn, bằng thỏa thuận ngầm, một người Mỹ luôn luôn giữ một vị trí phó tổng giám đốc, nhưng không bao giờ giữ chức tổng giám đốc. Thay vì thách thức vị trí của Hoa Kỳ trong ban thư ký, các tổng giám đốc đã làm thỏa mãn các cử tri bằng cách tăng thêm các phó tổng giám đốc.

Sự hiện diện của Hoa Kỳ tại GATT có nhiều hình thức, ngoài việc giữ chức phó tổng giám đốc. Cho đến Vòng Doha, không có vòng đàm phán nào được khởi xướng mà không có sự ủy quyền của Quốc hội Hoa Kỳ cho tổng thống thẩm quyền đàm phán. Các cuộc chiến chính trị về vấn đề thẩm quyền như vậy thường lan sang các vấn đề chính trị của GATT. Tại Torquay, các cuộc đàm phán bị đình trệ chờ đợi việc gia hạn Đạo luật về Thỏa thuận Thương mại năm 1951. Sự gia hạn đó đã diễn ra vào năm 1955 và đã được gia hạn tiếp, nhưng với quyền hạn bị hạn chế đã giải thích cho kết quả trên danh nghĩa của vòng đàm phán thuế quan tại Geneva năm 1956. Một phần, sự không khoan nhượng của Quốc hội phản ánh các vấn đề với mô hình cắt giảm thuế quan được thông qua năm 1947. Các sắc thuế của Hoa Kỳ đã giảm xuống gần 19% so với mức năm 1945 do kết quả cuộc đàm phán năm 1947. Sự cắt giảm này đã không được các đối tác thương mại đáp lại bằng các ưu đãi thuế của họ. Từ năm 1934, Hoa Kỳ đã nhận được ưu đãi thuế quan dành cho 62% các sản phẩm xuất khẩu của Hoa Kỳ, nhưng trong số đó, một nửa đơn thuần chỉ là những ràng buộc với mức thuế hiện hành (Evans 1971, 11). Vòng Annecy đã dẫn đến một vài sự cắt giảm (đối với 8,3% của lượng nhập khẩu chịu thuế) đại diện cho những ưu đãi thuế quan từ 10 nước trong số 11 nước gia nhập GATT (Evans 1971, 13). Theo cách nhìn của Hoa Kỳ, Vòng Torquay thành công hơn, phần lớn là vì có thêm Tây Đức tham gia, và Hoa Kỳ đã cắt giảm thuế quan cho khoảng 35% các sản phẩm của nước này. Nhưng sau đó, quá trình chậm lại. Chính quyền Đảng Cộng hòa tại Washington, đã nới lỏng yêu cầu về ưu đãi nhập khẩu để cung cấp đô-la cho khắp nơi trên thế giới, và ngày càng có nhiều nước tham gia vào tổ chức này dẫn đến các vòng đàm phán nhỏ vào năm 1956 (Geneva) và năm 1960-1961 (Vòng Dillon).

Sự quan tâm của Hoa Kỳ được nhen nhóm lại cùng với việc John Kennedy đắc cử. Với thẩm quyền đàm phán lớn hơn, Hoa Kỳ đã thúc đẩy các đối tác thương mại mở rộng các cuộc đàm phán thương mại (xem Evans 1971; Preeg 1970). Vòng Kennedy là một bước ngoặt trong lịch sử của định chế này. Sự cắt giảm thuế quan là vào khoảng 35%, không lớn hơn so với vòng Geneva 1947 hay Vòng Torquay năm 1950-1951, nhưng quy mô và phạm vi của những nỗ lực làm cho vòng đàm phán này có ý nghĩa quốc tế lớn hơn các vòng trước. Có ba khía cạnh đáng chú ý. Thứ nhất, vòng đàm phán này đã đi ra khỏi cách tiếp cận mặc cả song phương của những năm trước; và các thành viên đã áp dụng công thức cắt giảm đã được thỏa thuận vào biểu thuế quan của nước mình. Nhiều vấn đề chính trị của vòng đàm phán làm cho các cuộc đàm phán đi vào các công thức cụ thể, mặc dù việc mặc cả vẫn tiếp tục diễn ra đối với các sản phẩm cụ thể. Thứ hai, chương trình nghị sự đàm phán đã được mở rộng bao gồm cả các hàng rào phi thuế quan. Mặc dù Quốc hội Hoa Kỳ sau đó đã không phê chuẩn hiệp định về chống phá giá, sự tồn tại của hiệp định này đã dọn đường cho việc đưa vào một loạt các vấn đề mới về thương mại trong các vòng đàm phán trong tương lai. Thứ ba, số lượng các nhân tố tham gia và diện rộng của các sản phẩm được đặt lên bàn thương lượng đã làm tăng vai trò sự hiện hữu của ban thư ký. Wyndham White, tổng giám đốc, đã đóng vai trò quan trọng bảo đảm sự thành công của vòng đàm phán, và những người kế vị ông đã cam kết có trách nhiệm giống như vậy, dựa vào ban thư ký để cung cấp các dữ liệu thương mại, hỗ trợ kỹ thuật và cố vấn chính sách.

Trong khi Vòng Kennedy vẫn tập trung vào các nhượng bộ thuế quan có đi có lại đối với các sản phẩm công nghiệp, Vòng Tokyo, kết thúc vào năm 1979, đã tập trung vào các hàng rào phi thuế quan đối với thương mại. Như sẽ giải thích ở các chương sau, các đại biểu đã bàn đến hàng loạt vấn đề mới như là việc mua sắm của chính phủ, việc định giá hải quan, và các tiêu chuẩn kỹ thuật. Do sự khăng khăng của Hoa Kỳ, các vấn đề về máy bay và hàng giả đã được đưa vào chương trình nghị sự cuộc đàm phán.” Nhưng như đã nói ở trên, sự dung hòa các vấn đề phân tán này đã được thực hiện thông qua việc phớt lờ các quy tắc của GATT, tức là, chỉ có một vài nước thực hiện nghĩa vụ trong hiệp định, và họ không phải lúc nào cũng mở cửa thêm thị trường. Đến cuối những năm 1970, các nguyên tắc cơ bản của GATT đã bị thỏa hiệp trên một số mặt trận, một phần là để phản ứng lại trước sự thay đổi trong nền kinh tế thế giới. Các nước không chỉ đương đầu với hai cuộc khủng hoảng dầu mỏ gây ra sự thâm hụt ngân sách chưa từng có, mà còn vấn đề vị trí siêu cường kinh tế của Hoa Kỳ bị thách thức bởi sự xuất hiện của hai đối thủ kinh tế là Nhật Bản và Đức. Sự ủng hộ trong nước tại Hoa Kỳ và các nơi trên thế giới bị xói mòn do các chính phủ chịu sức ép bởi sự mở rộng số lượng cử tri đòi tăng cường bảo hộ trước sức ép của thị trường thế giới. Bên trong GATT, một nhóm các nước đang phát triển, bao gồm các nền kinh tế châu Á đang tăng trưởng nhanh, đã liên kết với các nước thành viên khác của định chế nhất là Ấn Độ, Brazil và Ai Cập đòi sự đối xử đặc biệt. Các nhà ngoại giao Hoa Kỳ ít quan tâm đến việc thúc ép tuân thủ quy định của tổ chức và thay vào đó chấp nhận một loạt các trường hợp ngoại lệ cả đối với các điều khoản của GATT lẫn các thông lệ trong GATT, với việc ký kết Hiệp định Ngắn hạn về Hàng dệt bông vào năm 1961 và sau đó vào năm 1973, Hiệp định Đa sợi tổng quát hơn (MFA). Thế giới đang phát triển có ít tiếng nói trong các hiệp định này. Năm 1964, các nước đang phát triển chuyển ra ngoài khuôn khổ GATT và thành lập UNCTAD, Hội nghị Liên hiệp quốc về Thương mại và Phát triển, như một diễn đàn để thảo luận về phát triển kinh tế. Một kết quả tích cực của UNCTAD là Phần IV đã được đưa vào thỏa thuận GATT, đem lại địa vị đặc biệt và khác biệt cho các nước đang phát triển và miễn trừ họ khỏi các nhân nhượng thương mại có đi có lại. Thỏa thuận về Hệ thống Ưu đãi Chung (GSP) đã được thông qua vào đầu những năm 1970 và vấn đề không phân biệt đối xử đã được đưa vào định chế nhờ thể chế hóa hệ thống các nghĩa vụ hai tuyến (two-track system).