Văn bản pháp luật về phòng ngừa ô nhiễm biển do rác thải nhựa

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật Việt Nam đã có một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh trực tiếp và gián tiếp đối với vấn đề ô nhiễm biển do rác thải nhựa. Trong khuôn khổ luận văn, tác giả tập trung phân tích một số văn bản Luật có các quy định liên quan trực tiếp tới phòng ngừa đề ô nhiễm biển do rác thải nhựa. 

1. Luật Biển Việt Nam năm 2012: 

Luật biển Việt Nam được Quốc hội thông qua ngày 21 tháng 6 năm 2012, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2013, trong đó, có các Điều 35, Điều 37, Điều 42 quy định về gìn giữ, bảo vệ tài nguyên và môi trường biển. 

Luật biển Việt Nam 2012 đã dành ra các điều khoản quy định về gìn giữ, bảo vệ tài nguyên và môi trường biển. Trong đó, tại khoản 3 Điều 35 của Luật quy định: “tàu, thuyền, tổ chức, cá nhân không được thải, nhận chìm hay chôn lấp các loại chất thải công nghiệp, chất thải hạt nhân hoặc các loại chất thải độc hại khác trong vùng biển Việt Nam”. 

Như vậy, rác thải nhựa là loại chất bị cấm thải, nhận chìm hoặc chôn lấp trong các vùng biển Việt Nam. 

Về cơ bản, các quy định của Luật Biển Việt Nam năm 2012 đã bảo đảm tương thích với Công ước Luật biển năm 1982 về nguyên tắc bảo vệ và gìn giữa môi trường biển. 

Các quy định tại Luật Biển Việt Nam năm 2012 là những quy định mang tính nguyên tắc chung về bảo vệ môi trường biển. Những nguyên tắc chung này là định hướng cho các văn bản quy phạm pháp luật sau này hướng theo khi thực hiện mục tiêu bảo vệ môi trường biển khỏi các nguồn nói chung và rác thải nhựa nói riêng. 

2. Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015: 

Luật tài nguyên, môi trường biển và hải đảo được thông qua ngày 25 tháng 6 năm 2015 trong khuôn khổ Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII, và có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2016. Đây là có thể là văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành điều chỉnh nội dung về bảo vệ môi trường biển. 

Vấn đề bảo vệ và gìn giữ môi trường biển và hải đảo được quy định trong toàn bộ Chương VI (kiểm soát ô nhiễm, ứng phó sự cố tràn dầu, hóa chất độc và nhận chìm ở biển) của Luật. 

Mặc dù, vấn đề ô nhiễm môi trường biển do rác thải nhựa không được điều chỉnh trực tiếp trong Luật Tài nguyên, môi trường biển năm 2015, nhưng trong nội tại các quy định của Chương về kiểm soát ô nhiễm, ứng phó sự cố tràn dầu, hóa chất độc và nhận chìm ở biển của Luật đã bao hàm nội dung này, vì rác thải nhựa chung quy cũng là một trong các loại nguồn gây ô nhiễm môi trường biển. 

Luật Tài nguyên, môi trường biển năm 2015 đã cụ thể hóa các nguyên tắc quy định về bảo vệ môi trường biển hơn so với các văn bản luật trước đó, từ đó giúp tăng cường cơ chế phối hợp trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển giữa các ngành, nâng cao hiệu quả công tác bảo vệ và gìn giữ môi trường biển.

i) Luật đề ra các nguyên tắc kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo một cách chặt chẽ và hợp lý, thể chế hóa chính sách và tư tưởng chỉ đạo của Đảng tại Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 và Nghị quyết số 24-NQ-TW ngày 03 tháng 6 năm 2013 Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường nhằm tạo hành lang pháp lý đồng bộ, hiệu để bảo vệ môi trường biển và hải đảo. Các nguyên tắc của Luật Tài nguyên, môi trường biển năm 2015 như sau: 

Nguyên tắc 1: Kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo phải được thực hiện thường xuyên, ưu tiên công tác phòng ngừa; kịp thời xử lý, khắc phục có hiệu quả tình trạng ô nhiễm, sự cố môi trường biển, suy thoái môi trường biển và hải đảo. 

Nguyên tắc 2: Các khu vực biển phải được phân vùng rủi ro ô nhiễm để có giải pháp kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo hiệu quả. 

Nguyên tắc 3: Các nguồn thải từ đất liền, từ các hoạt động trên biển và hải đảo, chất thải không rõ nguồn gốc và xuyên biên giới phải được kiểm soát. Việc kiểm soát các nguồn thải, chất thải phải xem xét đến sức chịu tải môi trường của khu vực biển và hải đảo. 

Nguyên tắc 4: Ứng phó có hiệu quả sự cố môi trường biển, kịp thời ngăn chặn lan truyền ô nhiễm trong sự cố môi trường biển. 

Nguyên tắc 5: Phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp, các tổ chức, cá nhân có liên quan trong kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo.

ii) Với tư cách là văn bản luật chuyên ngành, dành riêng cho môi trường biển, do đó, các nội dung kiểm soát ô nhiễm môi trường biển và hải đảo đã được quy định cụ thể, phù hợp với các điều ước quốc tế liên quan mà Việt Nam là thành viên: 

– Điều tra, thống kê, phân loại, đánh giá các nguồn thải từ đất liền, từ các hoạt động trên biển và hải đảo; tình trạng ô nhiễm môi trường biển và hải đảo. 

– Định kỳ quan trắc và đánh giá hiện trạng chất lượng nước, trầm tích, các hệ sinh thái và đa dạng sinh học của các khu vực biển và hải đảo. 

– Điều tra, đánh giá sức chịu tải môi trường của các khu vực biển, hải đảo ở vùng rủi ro ô nhiễm cao hoặc rất cao; công bố các khu vực biển, hải đảo không còn khả năng tiếp nhận chất thải. 

– Phòng ngừa, phát hiện, xử lý, khắc phục tình trạng ô nhiễm và suy thoái môi trường, các hệ sinh thái biển, hải đảo; cải thiện và phục hồi môi trường, các hệ sinh thái biển, hải đảo bị ô nhiễm và suy thoái. 

– Xác định cấp rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo; phân vùng rủi ro và lập bản đồ phân vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo. 

– Ứng phó, khắc phục sự cố môi trường biển. – Cấp phép, kiểm soát hoạt động nhận chìm ở biển. 

– Phối hợp giữa cơ quan nhà nước Việt Nam và cơ quan, tổ chức nước ngoài trong việc chia sẻ thông tin, đánh giá chất lượng môi trường nước biển; kiểm soát ô nhiễm môi trường biển xuyên biên giới theo quy định của pháp luật. 

– Công khai các vùng rủi ro ô nhiễm môi trường biển và hải đảo, thông tin về môi trường nước, môi trường trầm tích của các khu vực biển, hải đảo. 

iii) Luật Tài nguyên, môi trường biển năm 2015 đặc biệt chú trọng đến nguồn gây ô nhiễm môi trường biển từ đất liền trong đó có rác thải nhựa. Luật đã đưa ra các yêu cầu nghiêm ngặt để kiểm soát được nguồn từ đất liền gây ra ô nhiễm cho biển [12, 246]: 

– Đối với chất thải phát sinh từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, sinh hoạt trên đất liền trước khi thải xuống biển phải được xử lý đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường. 

– Đối với cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ trên vùng đất ven biển và trên hải đảo phải có đầy đủ phương tiện, thiết bị xử lý chất thải bảo đảm 

đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường; phải định kỳ báo cáo cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về hiện trạng xử lý và xả chất thải ra biển theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường. 

– Đối với nguồn ô nhiễm từ các lưu vực sông ra biển phải được điều tra, đánh giá và kiểm soát chặt chẽ.

iv) Để quản lý và kiểm soát hoạt động nhận chìm ở biển, Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo năm 2015 đã dành ra một Mục 3 Chương VI quy định về nhận chìm ở biển.

Đối với vật, chất được nhận chìm ở biển, Luật yêu cầu phải đáp ứng các điều kiện cụ thể: 

– Vật, chất đó phải không được chứa chất phóng xạ, chất độc vượt quy chuẩn kỹ thuật an toàn bức xạ, quy chuẩn kỹ thuật môi trường; 

– Vật, chất đó phải được xử lý đạt quy chuẩn kỹ thuật môi trường; bảo đảm không tác động có hại đến sức khỏe con người, môi trường, hệ sinh thái, nguồn lợi thủy sản; 

– Vật, chất đó phải thuộc trường hợp không thể đổ thải, lưu giữ, xử lý trên đất liền hoặc việc đổ thải, lưu giữ, xử lý trên đất liền không hiệu quả về kinh tế – xã hội; 

– Vật, chất đó phải nằm trong Danh mục vật, chất được nhận chìm ở biển. 

Danh mục vật, chất được nhận chìm ở biển do Chính phủ quy định tại Nghị định số 40/2016NĐ–CP ngày 15 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tài nguyên, môi trường biển và hải đảo gồm 08 loại vật, chất. Về cơ bản, 08 loại vật, chất được phép nhận chìm này trong pháp luật Việt Nam đã tương thích với 08 loại vật chất trong danh mục có thể xem xét nhận chìm của Nghị định thư Luân Đôn năm 1996. 

Danh mục vật chất được nhận chìm ở biển gồm:

1. Chất nạo vét.

2. Bùn thải.

3. Các chất thải từ thủy sản hoặc các chất thải phát sinh từ hoạt động chế biến thủy sản.

4. Tàu thuyền, giàn nổi hoặc các công trình nhân tạo ở biển.

5. Các chất địa chất trơ và chất vô cơ.

6. Các chất hữu cơ có nguồn gốc tự nhiên.

7. Các vật thể lớn được tạo thành chủ yếu từ sắt, thép, bê-tông và các chất tương tự không độc hại mà trong Điều kiện, hoàn cảnh cụ thể không có cách xử lý nào tốt hơn là nhận chìm.

8. Carbon dioxide (CO2) được thu và lưu trữ.

Như vậy, tương tự như pháp luật quốc tế, theo pháp luật Việt Nam, các thải nhựa cũng là loại vật chất không được phép nhận chìm ở biển. 

3. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020: 

Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) được Quốc hội thông qua ngày 17/11/2020 đã đưa ra các quy định mới về quản lý chất thải rắn, trong đó có chất thải nhựa. Đây là văn bản Luật đầu tiên và duy nhất ở nước ta hiện nay quy định trực tiếp về vấn đề ô nhiễm biển do rác thải nhựa. 

Vấn đề ô nhiễm rác thải nhựa đại dương ở Việt Nam thời gian qua đã được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm và nỗ lực giải quyết thông qua việc đổi mới căn bản trong chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường biển và bằng những hành động thiết thực, điển hình trong số đó là việc Quốc hội thông qua Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi). Trong sửa đổi lần này của Luật Bảo vệ môi trường đã luật hóa các nội dung liên quan đến chất thải nhựa như quản lý, tái sử dụng, tái chế, xử lý và phát triển mô hình kinh tế tuần hoàn về nhựa. 

Trong tổng thể các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 về quản lý rác thải nhựa và phòng, chống ô nhiễm môi trường do rác thải nhựa, Luật đã đưa ra quy định riêng về “Giảm thiểu, tái sử dụng, tái chế và xử lý chất thải nhựa, phòng, chống ô nhiễm rác thải nhựa đại dương” (Điều 73) với các nội dung chủ yếu: 

– Tổ chức, cá nhân có trách nhiệm hạn chế sử dụng, giảm thiểu, phân loại, thải bỏ chất thải là sản phẩm nhựa sử dụng một lần và bao bì nhựa khó phân hủy sinh học theo quy định; không thải bỏ chất thải nhựa trực tiếp vào hệ thống thoát nước, ao, hồ, kênh, rạch, sống và đại dương. 

– Chất thải nhựa phát sinh từ hoạt động du lịch và dịch vụ biển, kinh tế hàng hải, khai thác dầu khí và tài nguyên khoáng sản biển, nuôi trồng và khai thác thủy sản phải được thu gom, lưu giữ và chuyển giao cho cơ sở có chức năng tái chế và xử lý. 

– Các sản phẩm thân thiện môi trường, sản phẩm thay thế sản phẩm nhựa sử dụng một lần và sản phẩm thay thế bao bì nhựa khó phân hủy sinh học được chứng nhận thì được hưởng ưu đãi, hỗ trợ. 

– Chất thải nhựa phải được thu gom, phân loại để tái sử dụng, tái chế hoặc xử lý theo quy định của pháp luật. Chất thải nhựa không thể tái chế phải được chuyển giao cho cơ sở có chức năng xử lý theo quy định. Chất thải nhựa phát sinh từ hoạt động kinh tế trên biển phải được thu gom để tái sử dụng, tái chế hoặc xử lý và không được xả thải xuống biển. 

– Nhà nước khuyến khích việc tái sử dụng, tái chế chất thải nhựa phục vụ hoạt động sản xuất hàng hóa, vật liệu xây dựng, công trình giao thông; khuyến khích nghiên cứu, phát triển hệ thống thu gom và xử lý rác thải nhựa trôi nổi trên biển và đại dương, có chính sách thúc đẩy tái sử dụng, tái chế chất thải nhựa. 

– Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chỉ đạo tổ chức thu gom, xử lý chất thải nhựa trên địa bàn; tuyên truyền, vận động việc hạn chế sử dụng bao bì nhựa khó phân hủy sinh học và sản phẩm nhựa sử dụng một lần; tuyên truyền về tác hại của việc thải bỏ ngư cụ trực tiếp xuống biển, rác thải nhựa đối với hệ sinh thái. 

– Chính phủ quy định lộ trình hạn chế sản xuất, nhập khẩu sản phẩm nhựa sử dụng một lần, bao bì nhựa khó phân hủy sinh học và sản phẩm, hàng hóa chứa vi nhựa. 

Vấn đề ô nhiễm biển do rác thải nhựa ngoài việc được quy định riêng, trực tiếp như trên thì vấn đề này còn được điều chỉnh trong tổng thể chung các quy định của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 về quản lý rác thải. 

Với mục đích tăng cường tái chế, tái sử dụng phế liệu trong nước nhằm hạn chế việc nhập khẩu phế liệu làm nguyên liệu sản xuất như thời gian qua, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã đưa ra các quy địnhvề trách nhiệm phân loại chất thải rắn công nghiệp phát sinh từ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ. 

Theo đó, chất thải rắn công nghiệp phát sinh từ cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ sẽ được phân loại thành: i) nhóm chất thải rắn công nghiệp thông thường được tái sử dụng, tái chế làm nguyên liệu sản xuất; ii) nhóm chất thải rắn đáp ứng tiêu chuẩn, quy chuẩn được sử dụng trong sản xuất vật liệu xây dựng và san lấp mặt bằng; iii) nhóm chất thải rắn công nghiệp thông thường phải xử lý. 

Để thực hiện được điều này, Luật đã phân trách nhiệm cụ thể cho các nhóm chủ thể: 

– Đối với người dân, Luật yêu cầu phải thực hiện phân loại rác tại nguồn. 

– Đối với nhà sản xuất, Luật quy định về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, để định hình hướng đến nền kinh tế tuần hoàn. 

Quy định về trách nhiệm mở rộng của nhà sản (EPR) xuất đã được áp dụng phổ biến tại nhiều nước trên thế giới. Khái niệm trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất hiện lần đầu tiên vào những năm 1980. Trong nền kinh tế tuần hoàn, cơ chế EPR được xác định sẽ đóng vai trò quan trọng và mang lại hiệu quả thực sự. 

Tại Việt Nam, trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất được đưa ra lần đầu tiên trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 với quy định về thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ. Khi Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 được ban hành, quy định về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất tiếp tục được ghi nhận. 

Tuy nhiên, quy định về trách nhiệm này trong các Luật cũ không thực hiện được. Thực tiễn cho thấy, những năm qua, gần như không có nhà sản xuất nào tự nguyện thu hồi sản phẩm khi hết vòng đời. Người dân thì vứt lẫn lộn các loại rác thải kể cả rác thải nguy hại vào chung với rác thải sinh hoạt gây ra ô nhiễm môi trường và lãng phí tài nguyên nghiêm trọng. 

Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất là một phương thức tiếp cận trong đó trách nhiệm của nhà sản xuất đối với một sản phẩm được mở rộng đến giai đoạn sản phẩm trở thành rác thải. Trách nhiệm mở rộng này yêu cầu các nhà sản xuất phải chịu trách nhiệm quản lý các sản phẩm sau khi chúng trở thành rác thải, bao gồm cả việc thu gom, tiền xử lý như phân loại, tháo dỡ hoặc khử ô nhiễm; (chuẩn bị cho) tái sử dụng, phục hồi hoặc xử lý cuối cùng đối với rác thải nhựa. 

Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất là một cách tiếp cận chính sách môi trường, góp phần giảm chi phí quản lý các sản phẩm tới cuối vòng đời bằng cách giảm việc thải bỏ và tăng tái chế. Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất được kỳ vọng mang lại các cơ hội kinh tế và chia sẻ gánh nặng tài chính trong công tác quản lý rác thải rắn tại Việt Nam, bao gồm chất thải bao bì nhựa không được thu gom, tái chế đang rò rỉ thành rác thải biển. 

Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đưa ra nguyên tắc cơ bản của cơ chế trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất. Theo đó, Luật Bảo vệ môi trường yêu cầu nhà sản xuất phải có trách nhiệm tái chế bao bì đã qua sử dụng với tỷ lệ bắt buộc dựa trên khối lượng hoặc đơn vị bao bì đóng gói sản phẩm được đưa ra thị trường. Đồng thời, nhà sản xuất phải tuân thủ quy cách tái chế bắt buộc. Nhà sản xuất có thể tự mình tổ chức thực hiện tái chế hoặc đóng góp tài chính vào Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam để hỗ trợ tái chế chất thải. 

Quy định trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất giúp tăng cường dòng tài chính và hợp tác nhiều bên vốn là yếu tố quan trọng thúc đẩy việc tăng tỉ lệ tái chế chất thải, bao gồm tái chế chất thải nhựa.